新時代推進人民政協協商制度建設的探索與思考

摘要：中國特色社會主義進入新時代，人民政協協商制度日益健全、不斷完善，協商民主呈現新格局、迸發新活力、取得新成效，但在協商制度、協商程序、協商立法、協商主體等方面仍存在一些突出問題。究其原因主要是協商文化培育滯后、協商機制不完善、協商主體協商能力不足、思想認識不到位。完善人民政協協商制度，必須充分發揮黨委主導作用，著力提升政協協商質效，大力培育政協協商文化，不斷完善政協協商機制，切實增強協商主體能力。

關鍵詞：人民政協;民主協商;協商制度

中圖分類號：D616? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2022）03-0105-008

人民政協協商制度是中國特色社會主義制度重要內容，是國家治理體系重要組成部分。中國特色社會主義進入新時代，以習近平總書記為核心的黨中央不斷拓展我國多黨合作和政治協商的空間與舞臺，從黨的十八屆三中全會提出“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”，到黨的十九大提出“把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程”，再到黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》把“堅持統一戰線”作為中國共產黨百年奮斗的歷史經驗之一;從出臺《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強政黨協商的實施意見》，到《中國共產黨黨內監督條例》明確指出“各級黨組織應當支持民主黨派履行監督職能”，不斷完善人民政協協商制度，著力創新民主協商形式，實現了加強中國共產黨領導與發揚社會主義民主的有機統一。這些對于堅持和完善我國新型政黨制度，發展社會主義民主政治，實現中國特色社會主義制度自我完善具有十分重要的意義。

為了深入了解新時代人民政協協商制度建設情況，2021年7月至9月，調研組先后到安徽銅陵、宿州市委黨校全市政協系統有關專題培訓班、區屬部門、鄉鎮、社區內設機構負責人進修班、初任公務員培訓班開展問卷調查，共計發放問卷430份，回收有效問卷418份（有效率97.2%）。同時，調研組還對有關市、縣相關部門黨員干部和政協委員數十人進行個別訪談，獲得了大量第一手資料。在此基礎上，筆者梳理分析了新時代推進人民政協協商制度建設的現狀、問題及成因，提出了進一步完善人民政協協商制度的對策建議。

一、新時代推進人民政協協商制度建設的實踐探索

人民政協是中國新型政黨制度實踐的重要載體和中國特色政治協商的重要平臺。2019年10月7日，中共中央頒布《關于新時代加強和改進人民政協工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確要求：“要以憲法和相關政策為依據，建立健全以政協章程為基礎，以協商制度為主干，覆蓋政協黨的建設、履職工作、組織管理、內部運行等各方面的制度，形成權責清晰、程序規范、運行有效的制度體系。”這里提出的“以協商制度為主干”中的“協商制度”，是指以中國人民政治協商會議為組織形式，在中國共產黨的領導之下，經常就國家的大政方針，各政黨、各人民團體、各少數民族和社會各界代表進行民主協商的制度。推進人民政協協商制度建設，不僅是堅持和完善我國新型政黨制度的戰略選擇，也是切實履行人民政協政治協商職能的客觀要求。

（一）立足頂層設計，加速推進政治協商制度化、規范化、程序化。各級人民政協以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊密結合地方實際，認真貫徹全國政協決策部署，充分發揮人民政協作為專門協商機構的重要作用，切實把政協協商制度優勢轉化為治理效能。為全面落實黨的十八大提出的健全社會主義協商民主制度要求，中共安徽省委制定了《關于推進人民政協政治協商制度建設的意見》，對政治協商的原則、程序等作出了明確規定。為深入貫徹黨的十九大精神和習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要論述，2020年1月首次以中共安徽省委名義出臺《關于新時代加強和改進人民政協工作的實施意見》，將黨的十八大以來黨中央及全國政協對加強和改進人民政協工作的新要求、十二屆省政協的創新做法寫進文件，用制度形式加以固化和傳承，為進一步明確新時代人民政協“是什么”“怎么干”“干什么”提供了科學指導。各市縣也配合省委制定出臺了實施意見。[1]之后，在省委深改委年度工作要點中，又列入加強政協協商成果反饋機制建設并著力推進。2021年，安徽省又印發《省政協協商成果辦理規程》，政協協商制度機制得到進一步完善，從制度上確保了在黨委決定、人大通過、政府實施之前進行重大決策協商，使協商成為黨委、政府科學民主決策的必要程序和重要環節。調研組問卷調查結果顯示，受訪者比較關注和認同近年來安徽人民政協協商制度建設工作，“比較了解”占20.57%、“知道一些”占62.44%，兩項之和達到83.01%;“不清楚”“從未聽說過”僅占16.27%和0.72%;評價“好”占40.00%、“較好”占45.7%，兩項之和達到85.7%;“一般”僅占14.3%。

（二）打造“專”的品質，穩步提升協商議政的特色、質量和水平。充分發揮人民政協專門協商機構作用，以更好地“專”出特色、質量和水平。一是服務發展大局，“專”出質量。安徽省政協工作自覺圍繞省委“十四五”規劃、下好創新先手棋、打造科技創新策源地、推動高質量發展、推進長三角一體化發展、促進中部地區崛起、打造“三地一區”等中心工作確定協商議題，堅持調研于協商之前，努力做到政協履職隨黨委政府重點工作推進而跟進。二是保證協商頻次，“專”出特色。為了支持人民政協發揮專門協商機構作用，安徽省政協工作打造了省委書記來督辦、書記省長來協商、廣大網民來參與等品牌。省政協月度協商會著眼社會民生，形成“1216”年度重點協商新格局。指導和督促市縣政協圍繞解決民計民生熱點、難點、焦點問題，增加協商頻次，創新協商形式，如合肥市政協建立了“社區協商議事廳”“線上協商議事廳”“政協委員工作室”等基層協商平臺，實現與基層協商全方位、多形式的有機結合。三是營造協商良好氛圍，“專”出水平。完善協同履職制度機制，保障各協商主體正常開展履職活動。組織開展走訪聯誼活動，暢通與社會各界交流的渠道。健全與黨外各界人士溝通聯絡機制，不斷擴大政協工作的“朋友圈”。融合專委會組織優勢和界別專業優勢，開展各具特色的履職活動。問卷調查結果顯示，受訪者對安徽各級政協協商議政工作表示“滿意”占53.59%、“基本滿意”占37.80%，兩項之和達到91.39%，而“一般”占6.2%、“不滿意”占0.00%、“不了解”占2.15%，三項之和僅占8.35%;受訪者認為人民政協專門協商機構在國家治理體系中“作用很大”占74.4%，“有作用，但不起重要作用”占24.64%，“基本不起作用”僅占0.48%。

（三）創新工作機制，不斷拓展政協委員履行職責平臺。各級政協組織結合各地實際，不斷創新協商工作機制，優化協商形式，努力增強委員政治協商的服務、組織、管理和聯絡功能。一是完善協商機制。健全黨委會同政府、政協制定和實施年度協商計劃，完善決策之前和決策實施之中的協商落實機制，對規定需要政協協商的事項必須經協商后提交決策實施，明確協商的參加范圍、討論原則、基本程序、交流方式等。二是構建網絡議政機制。安徽省政協工作推動省市縣三級聯動，著力打造全方位覆蓋政協機關辦公、委員履職服務、社情民意等方面的信息化網絡協商平臺，全面建成“1238”整體架構的綜合性網絡議政平臺，即一個全省政協履職數據中心，安徽政協網和機關信息網、“安徽政協”微信公眾號兩大門戶，履職服務、機關辦公和移動智能三大平臺，政協履職核心八類數據庫（涵蓋委員履職、政協提案、社情民意、大會發言、會議、活動、政協信息和文史資料）;形成“四個一”模式，即設計一份調查問卷，撰寫一份問卷分析報告，搭建一組互動問答，發布一場圖文直播，著力打造匯聚智慧民意的收集平臺、建言資政的數據支撐平臺、凝聚共識的討論交流平臺、擴大影響的即時宣傳平臺，得到了全國政協領導的批示肯定。三是健全黨的領導體制、組織體系和工作機制。創新開展“一入四建”（以全體委員編入專委會，建強專委會分黨組、建立委員小組、建立委員黨小組、建立委員聯系機制）工作，出臺和修訂專委會工作實施意見與專委會通則，制定推深做實“一入四建”工作若干意見，進一步增強了專委會履職活力，提高了履職成效。問卷調查結果表明，這些創新工作機制的重大舉措，得到了受訪者的充分肯定，受訪者認為近年來這項工作“有明顯改善”“有所改善”分別占36.36%和61.00%，兩項之和高達97.36%;“沒有改善”“比以前還差”分別占2.4%和0.00%，兩項之和僅占2.4%。

（四）強化責任擔當，著力建設政協委員和機關干部兩支隊伍。問卷調查結果顯示，八成多受訪者認可這項工作，認為所在市、縣（區）黨委和政協黨組對加強兩支隊伍建設“重視”的占52.15%、“比較重視”占32.3%，兩項之和高達84.45%;“一般”“不重視”“不了解”占比分別為7.9%、0.24%、7.00%。從具體情況看，一是加強思想武裝。按照“懂政協、會協商、善議政，守紀律、講規矩、重品行”的要求，加強和改進委員學習培訓管理，不斷豐富委員學習形式。利用黨組理論學習中心組、主席會議、常委會會議、委員培訓會議、“安徽政協書院”等形式，采用引領學、集體學、專題學、集中學、常態學等方式，及時跟進學習習近平總書記考察安徽重要講話指示批示精神、不斷深入學習黨的創新理論尤其是習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要論述，把學習所思所得轉化為服務安徽改革發展的真知灼見，推動委員更好地知責于心、擔責于身、履責于行。二是增強履職能力。完善委員學習培訓、知情明政、聯絡協調、服務管理機制，采用學習研討、專題報告、委員講堂、委員讀書活動、專題視察考察、調查研究等形式，教育引導委員在為國履職、為民盡責的實踐中建功立業。三是優化服務管理。健全委員履職服務和管理機制，加強正向激勵和紀律約束，強化委員履職管理，把好委員入口關，對履行職責不力或不履行職責者，依據不同情形做出相應處理。[2]四是狠抓隊伍建設。全面加強政協黨組自身建設，切實發揮政協黨組領導作用。建強主席會議班子和常委會，發揮好引領表率作用。做深做實“一入四建”工作，不斷推進黨的組織和黨的工作有效覆蓋，努力實現專委會工作與界別工作有機融合。切實加強模范機關建設，大力開展“學習提升年”活動，統籌推進機關黨建和業務工作，努力提升政協干部隊伍整體素質和業務能力。[3]

二、當前人民政協協商制度建設存在的突出問題

中國特色社會主義進入新時代，隨著人民政協協商制度剛性的顯著提高，政協政治協商進一步規范，社會主義協商民主的獨特優勢更加彰顯。但從總體看，與黨和政府的要求、與政協參加單位和政協委員的期望，以及與隨著經濟社會發展而不斷提高的民眾政治參與積極性還有不相適應之處。問卷調查結果顯示，當問及“您認為當前人民政協協商制度存在哪些問題”，受訪者選擇“一些領域協商重形式輕內容，發揮人民政協專門協商機構作用缺乏具體制度規定”占70.13%，列四個選項的第一位;“民主監督和參政議政的程序化相對薄弱”，落實“三在前三在先”原則仍不夠到位”占46.31%，列四個選項的第二位;“政協協商立法不夠健全，協商過程與結果的法律效力不強”占40.00%，列四個選項的第三位;“協商主體行為不夠明確和規范，有些協商活動隨意性較大”占33.22%，列四個選項的第四位。

（一）一些領域協商重形式輕內容，發揮人民政協專門協商機構作用缺乏具體制度規定。調研組訪談時，有的政協委員反映，一些協商注重“儀式”，雖在形式上與政協進行了協商，但實際上也僅在決策前與一些中共黨員委員進行了討論;有的在協商過程中，存在隨意協商、以通報代協商、臨時突擊性協商問題;有的將當地經濟社會發展的重大問題排除在協商之外，往往“大事不開會，小事開大會”;有的以組織安排代替政治協商，“三重一大”等重要事項不經政協協商，就提交黨委決策、人大和政府通過。從《憲法》、政協章程和中央有關文件看，雖然明確規定了人民政協的合法地位，但是這種合法性未能在實踐中轉化為將政協協商納入決策程序的制度剛性。如中央有關文件規定，“把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則”。但現有的協商民主制度決策原則缺乏剛性，在決策過程中如何切實發揮人民政協協商民主的作用，確保科學決策、糾正決策失誤;在決策執行環節如何確保決策實施中的政治協商成為政協經常和自覺的行動;在決策執行結果上如何確保政協就執行決策情況提出的意見和建議得到政府部門采納等問題，亟須從制度化層面加以解決。從黨委議事規則、政府工作條例等規章看，與政治協商納入決策程序的要求匹配、對接不夠，缺乏具體和剛性的約束措施，不能從根本上解決該協商的不協商、該征求的意見不征求、該討論的不討論等問題。又如人民政協作為協商民主的專門協商機構和多黨合作的議政平臺，需要從制度上統一與規范其各級組織機構。但從全國各級人民政協的組織機構、專委會設置、人員配置情況看，目前不統一也不完善，更缺少解決這一問題的相關可操作性具體規定。

（二）民主監督和參政議政的程序化相對薄弱，落實“三在前三在先”原則仍不夠到位。黨中央高度重視新時代人民政協協商制度建設，制定了加強人民政協協商民主建設的實施意見，安徽各地積極貫徹文件精神出臺了相關配套文件，為發揮人民政協專門協商機構作用提供了基本遵循。但在具體操作實踐中，人民政協政治協商內容和協商程序的規定過于籠統，如哪些內容應該納入決策程序、怎樣納入決策程序、未納入后的監督機制等，并沒有明確的實施細則、具體的操作規程以及完備的制度機制，存在著協商時間、步驟、程序不規范，規則不清晰等問題。又如《意見》第19條規定“完善黨委和政府領導同志出席政協全體會議、常務委員會會議，聽取大會發言、參加會議分組討論協商等工作規范”。由于沒有形成硬性制度要求，沒有相應的具體規范，參會隨意性問題時有發生。再如，要做到實實在在地真協商，就要協商于決策之前和決策實施之中，根據協商的意見和建議決定和調整決策和工作，從制度上保障協商成果落地，但因各地對需要政協協商的事項須經協商后提交決策實施，以及對協商參加范圍、討論原則、基本程序、交流方式等，都沒有明確具體的規定，落實“三在前三在先”原則仍不盡如人意。

（三）政協協商立法不夠健全，協商過程與結果的法律效力不強。在我國現行體制中，人民政協組織是民意表達機構，而不是政策決策機構，又沒有國家立法機構通過的相關法律確保其地位和作用，人民政協協商制度的運行，主要依據憲法、政協章程和黨的文件規定。新中國成立以來，1982年頒布的第四部憲法首次把人民政協的性質、地位和作用寫入憲法序言，現行憲法為1982年憲法（先后經歷了五次修訂），對人民政協作為具有廣泛代表性的愛國統一戰線組織作了界定，八屆全國人大一次會議通過中華人民共和國憲法修正案，把“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”作為補充條款寫進憲法。從此，人民政協協商制度便有了制度上的最高法律效力。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調捍衛憲法尊嚴、維護憲法權威在全面推進依法治國中的重要作用。《中國人民政治協商會議章程》在總綱中明確規定了人民政協的一切活動必須以憲法為根本準則。[4]但作為我國最高立法機構的全國人大，還未正式啟動政治協商法的制訂工作，以對人民政協的法律地位、政治功能和運作方式等進行法律規范，政治協商的過程以及結果缺乏法律保障。黨的文件雖然對協商議政具有極其重要的指導作用，但嚴格地說，仍然不具備法律效力。正因如此，問卷調查顯示受訪者對“黨政是一線，人大是二線，政協是三線，搞搞統一戰線”的說法，“贊同”的占33.01%、“基本贊同”占22.01%，兩項之和為55.02%。有的黨員干部在接受訪談時表示，如果只依靠黨的文件和政協章程保障履職，而不將人民政協的法律地位、政治功能和運作方式等進行法律規范，就難以對決策部門“想協商就協商，沒意愿就不協商”“有時間就協商，沒時間就不協商”行為進行有效約束。

（四）協商主體行為不夠明確和規范，有些協商活動隨意性較大。協商主體的確定是推進人民政協協商制度和機制建設的基本環節。從《中國人民政治協商會議章程》有關規定看，人民政協協商主體包括中國共產黨、人大、政府、各民主黨派、人民團體、政協各界別政協委員。從一定意義上說，政協政治協商的效率如何，有賴于協商主體的行為是否規范。從訪談了解的情況看，協商主體在一定程度上存在著行為規范問題。一是缺位。為把“政治協商納入決策程序”，本應由黨委出題和安排的專題協商，在實際操作中卻是政協確定協商議題、主動邀請和聯系黨政領導及其有關部門進行協商。二是不到位。按照有關規定黨委、政府領導和有關部門負責人，需要到有關協商會議指導或通報情況、參加討論、聽取意見，但有的地方只有政府領導受邀參加協商會議，黨委領導卻很少出席。三是錯位。對“和政協”協商與“在政協”協商問題把握不準，黨委和政府本應是協商主導者，卻處于不主動過問的被動狀態，沒有從“要我協商”轉變為“我要協商”。四是不平等。在人民政協政治協商中，中國共產黨與人民政協及各界代表人士之間是領導與被領導、決策者和決策參與者、協助者的關系。從政治和組織上看，各協商主體雖然是平等的，但因為他們所處地位的不同和所掌握信息的不對稱，事實上又是不平等的，后者往往發揮的是咨詢與建議的作用，而不是決策參與作用。這種不平等現象，也體現在開展協商活動的政協委員之間，如有知識和經驗、能力較強的委員往往主導甚至控制著協商活動。[5]

三、人民政協協商制度建設存在問題的成因探析

以上制度建設上存在的問題，究其原因是多方面的，既有主觀因素，也有客觀原因;既有制度短板，也有能力不足;既有制度機制落實不力，也有文化因素的影響。問卷調查結果也印證了這一觀點，當問及“您認為哪些因素制約人民政協協商制度的完善”，受訪者選擇選項排列一到四位的順序分別是：“協商文化培育滯后的約束”占50.00%，“協商機制不完善的制約”占46.31%，“協商主體協商能力不足的局限”占45.30%，思想認識不到位的影響”占44.63%。

（一）協商文化培育滯后的約束。協商文化，是政協工作的靈魂。習近平總書記對協商文化建設提出了“平等協商、有序協商、真誠協商”的要求。《意見》明確要“培育與時代和任務相適應的中國特色社會主義協商文化。”大力培育人民政協協商文化，對于增強政協協商民主的內化熏陶和外化支撐、推動人民政協協商制度更加成熟更加定型、推進國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要意義。但從安徽實踐看，政協協商文化培育仍面臨著輕視化、滯后化、簡單化、貧瘠化等挑戰。問卷調查結果顯示，48%的受訪者認為黨委政府重視培育政協協商文化“一般”，說明黨政部門重視和支持政協協商文化培育工作力度尚有較大提升空間;只有29%受訪者“非常了解”政協協商文化，說明一些地方重協商活動組織、輕協商文化培育，協商文化培育落后于履職工作推進;56%受訪者認為政協協商文化培育的方式方法“一般”，說明一些地方從政協協商文化發展規律、載體抓手等方面進行培育的工作亟待加強;82%的受訪者認為當前培育政協協商文化的社會氛圍“一般”，說明“有事好商量”“遇事要商量”“眾人的事由眾人商量”等理念還未深入人心。

（二）協商機制不完善的制約。一是從法規層面看，全國人大尚未開展政治協商法制訂工作，人民政協的法律地位、政治功能和運作方式等缺乏法律依據和保障。問卷調查40.00%的受訪者認同這一觀點。二是從中央文件和政協章程看，能對政協協商民主活動發揮重要指導作用，但不具備法律效力，難以對決策部門協商的隨意性實施有效制約。三是從協商制度體系看，與人大選舉民主相比，選舉民主法律、體制和機制比較健全，人大基層選舉、地方選舉與國家選舉民主層次比較清晰，各項工作能夠依法有序進行。而目前政協協商民主還未形成一套有效的運行機制，從而做到與選舉民主相輔相成、相互促進。此外，政協與黨委、人大、政府的聯系協調、有效銜接機制還不夠完善。四是從人民政協制度看，人民政協作為統一戰線組織和政治協商機構，其本身并不具有權力。但是，現代政治的基本特征是以權力制約權力，人民政協在履行職能過程中的職能履行對象——客體都具有權力。這種主體與客體在權力配置上的不相稱，在一定程度上影響了協商建言的質量和參政議政的成效。五是從人民政協協商民主的具體制度看，協商工作的領導、協商對象的補充、協商內容的確定、協商意見的反饋、協商程序的規范、協商成效的保障和協商成果的運用等，缺乏具體的制度規范。[6]問卷調查結果也印證了這一制約因素的存在，受訪者認為當前排前三位最需要完善的具體制度分別是：“協商成效的保障制度”占68.90%，“協商程序的規范制度”占58.37%，“協商成果的運用制度”占52.87%。

（三）協商主體協商能力不足的局限。一是協商意識欠缺。訪談時有的政協委員說，協商意識對于推動政協協商民主的發展至關重要，但在開展政協協商過程中，一些地方黨委政府及其相關部門協商意愿并不十分強烈，有的僅把協商作為政府行政立法或政府決策合法性的必要形式，重視程度遠遠不夠。有的政協委員反映，有些黨政領導協商意識更為淡薄，受傳統決策和管理方式的影響，或顧慮問題復雜而不想協商，或擔心影響決策效率而不愿協商，致使“協商方積極，決策方消極”、協商隨意性或流于形式現象時有發生。二是協商能力匱乏。目前一些協商參與者的綜合素質和能力還不能完全適應新時代協商工作的新要求。從協商參與成員總體看，有的缺乏參與協商的相關知識，對事關全局的協商事務做不到準確地理解和把握;有的缺少實踐經驗，對具有前瞻性、戰略性和全局性的經濟社會發展重大問題難以作出科學評估和價值判斷。從作為政協工作主體的政協委員看，有的從黨委、政府一線因年齡關系退下來的領導干部進入政協后，受“政協政協，干到正職就歇”習慣思維定式和政協實際上“虛職”地位的影響，缺乏協商工作熱情和責任感;有的雖有熱情但因受自身素質和能力所限，建言獻策獨到見解不多，所提提案質量不高，委員主體作用發揮不夠;有的受時間和精力所限，調查研究不深入、議案準備不充分，所提建議缺乏針對性和可操作性，難以解決實際問題。從作為協商民主重要渠道的縣級政協看，普遍存在著機關工作人員編制不足問題，難以在協商工作上大有作為。三是協商成果對決策的影響力不夠。政治協商形成的成果能否被決策部門采納，既取決于決策部門自身，也取決于協商成果的質量。有的協商主體提出的意見和建議質量不高，常常未被采納。

（四）思想認識不到位的影響。如果不從思想上真正廓清以下認識問題，人民政協協商制度在實踐上的困境也就難以得到根本疏解。一是對政治協商主體定位的認識不清晰。在個別訪談中，多數人都清楚黨委、民主黨派、政協的各界別是政治協商的主體，而對人大、政府、人民團體也是協商主體則了解不多;在認識上對政協本身是協商主體還是協商平臺存有分歧，有的認為黨委是唯一的政治協商主體，有的認為政協是政治協商的主體，有的認為政協委員是政治協商的主體，有的認為誰舉事誰是主體，有的認為應根據協商內容確定協商主體等。這些模糊認識在一定程度上影響了協商主體作用的發揮。二是對人民政協協商工作的性質、地位、作用認識不到位。這就使一些地方黨委政府負責人對人民政協的政治協商會議，抱著有空就參加、忙時就不參加的態度。有的即使參加了，也缺少與政協委員真誠對話與平等協商，導致政協委員思想上有顧慮，主動參與、配合積極性不高，以致有的委員以“不做不夠意思，多做不好意思，做多沒啥意思”來自我解嘲，有的協商議政會開成了情況通報會，有的地方政協成為黨委和政府的研究室或調研室。三是對政治協商必須從不同政治層面和不同層級政協組織實際出發的認識有偏差。這就導致基層政協組織在協商形式上套用全國政協和省級政協的辦法，在協商內容上僅限于情況通報和瑣事協商。

四、進一步完善人民政協協商制度的幾點思考

面對新時代新任務新要求，推動人民政協協商制度更加成熟更加定型，是涉及方方面面的系統工程，必須將其放在中國特色社會主義民主化和法治化建設的戰略全局中加以推進。這既需要人民政協自身的主觀努力，也需要黨委政府等外部力量的有力推動;既需要規范的制度作保障，更需要不斷進行實踐探索與理論創新。問卷調查結果也印證了這一觀點，當問及“您認為當前完善人民政協協商制度應采取哪些有效措施”，受訪者選擇排在前三位的選項分別是：“充分發揮黨委主導作用”占66.44%，“著力提升政協協商質效”占66.27%，“大力培育政協協商文化”占65.77%。

（一）充分發揮黨委主導作用。開展人民政協協商活動，各級黨委既是領導者和參與者，又是協商的主導和對象，完善人民政協協商制度，需要依靠黨委的堅強領導、政府的大力支持，也需要政協的積極主動。首先，要堅持黨對人民政協工作的全面領導。始終保證在黨的領導下開展政協協商制度建設工作，履行領導責任，把這項工作納入各級黨委領導的重要議事日程，做到定期聽取政協黨組、政協常委會工作情況匯報。要以黨的政治建設為統領推進政協黨的各項建設，實現黨的組織、黨的工作對黨員委員、政協委員的全覆蓋。加強政協黨組、機關黨組、專門委員會分黨組建設，發揮好黨組織的核心作用、黨員委員的帶動作用。其次，要增強黨委、政府及其部門在政協平臺進行協商的積極主動性。要按照協商工作的有關要求，以海納百川的胸懷和魄力，就各地的重要政策、重要舉措以及一些重要工作推進實施情況，認真聽取和積極采納來自各方面、各界別的不同意見、合理建議。要把是否重視和推進政協協商作為考核領導干部政治水平與民主作風的一項重要內容，納入地方黨政、部門以及政協組織的績效目標考核。再次，要爭取黨委重視和支持政協工作。明確政協協商方向和重點，堅持定期向黨委報告工作，主動把政協年度協商計劃、常委會工作報告、全體會議和常委會會議、政協黨組重要工作等及時向黨委請示報告，與黨委、人大、政府及其工作部門保持經常性聯系，營造互聯互動的良好氛圍。

（二）著力提升政協協商質效。一要完善協商內容、拓寬協商領域。圍繞經濟社會發展過程中具有戰略性、前瞻性與全局性的重大理論與實踐問題，以及黨委和政府工作重點、群眾生產生活難點、社會治理焦點，精選議題，深入調研，形成高質量研究報告、政協提案和意見建議。二要規范協商程序、提高協商實效。首先要確保協商議題、協商活動、協商會議、協商成果等常規程序有效運轉，將其細化并作出明確要求，做到有制可依，有規可循。其次要抓好協商議題的提出與確定、協商意見的實施與監督這個重點環節。在前一環節，尤其需要制定具體的操作制度，以明確各協商主體特別是各級黨委的權力和責任。在后一環節，必須明確規定落實政協意見建議辦理的時限要求、反饋方式等，健全協商議政質量評價體系和監督工作方法，深化評價成果運用。三要豐富協商形式、激發協商活力。完善會議協商形式，增加協商密度，拓展協商深度和廣度，提高協商成效。完善網絡議政、遠程協商新型協商形式，搭建常態化網絡議政平臺，形成省市縣三級聯動，利用信息化溝通交流方式，提高協商民主開放性;建立網上征求民意機制，暢通社情民意網絡征集渠道，拉長凝聚共識半徑;打造“網上議政廳”等“互聯網+”履職新載體，疏通網絡民意通道，實現互聯網優勢同政協協商特色有機結合，走好網上群眾路線。借鑒基層治理和群眾自治中涌現出的協商民主的有效制度形式，引導和支持各市縣政協在社區、鄉村搭建協商平臺，探索委員進部門、進企業、進學校、進社區，就群眾關心的具體問題開展面對面協商，使協商更加生動活潑和快捷有效。

（三）大力培育政協協商文化。立足新時代人民政協性質和定位，將協商文化所倡導的思想理念、價值追求、思維方式、工作方法等貫穿于政協工作各方面。一要堅持傳承創新，豐富協商文化內涵。深入挖掘蘊含于中華民族優秀傳統文化之中的和合精神、義利觀念、民本思想、中庸之道、諫議主張等協商理念，大力弘揚中國共產黨的協商傳統和新時代的協商精神，正確認識西方協商民主理論，合理借鑒其中的有益成分，培育具有鮮明地方特色的政協協商文化。此外，利用省社科規劃項目等研究平臺，借助高校和科研院所專家學者研究力量，深化對政協協商文化功能、作用和機理、政協協商制度的科學內涵、基本要素和結構體系，以及協商文化建設與政協工作制度創新之間內在聯系的研究，通過健全和完善專門協商機構制度體系，讓協商文化體現和凝結到協商制度規范之中。[7]二要堅持與時俱進，凝練協商文化價值。總結提煉各地協商實踐的創新經驗，凝練符合新時代要求的政協協商文化豐富內涵、精髓要義和時代特色，正確認識和區分政協協商文化與政協文化、統戰文化，形成全社會的價值認同。三要堅持分類指導，著力彰顯特色。堅持從各類協商活動實踐和互聯網發展的實際出發，涵育不同協商形式的獨特文化元素，使政協協商文化既反映政協協商的共性又體現出不同協商內容的個性。四要堅持各司其職，營造協商文化氛圍。引導政協委員保持“理性有度”的履職意識，支持政協組織營造“自由平等”的工作氛圍，爭取黨政部門創造“開放包容”的民主環境，發揮各類媒體在宣傳新時代協商文化建設中的作用，進一步營造協商的良好氛圍。

（四）不斷完善政協協商機制。從外部機制看，當前要逐步形成以《憲法》和《政協章程》為核心的科學管用、配套齊全的人民政協協商民主制度體系。一是完善相關法律法規。全國人大作為我國的最高立法機構，應盡快啟動政治協商法的制訂工作，對人民政協的法律地位、政治功能和運作方式等進行法律規范，使人民政協工作在法律的框架內運作。二是制定與法律法規相配套的規章或條例。探索制定人民政協組織條例、地方政協委員會工作規則，使政協工作既有政策依據又有法律保障。三是完善黨委、人大、政府、社會與政協協商有效對接制度。健全有關部門重大情況通報和重要信息發布制度，完善知情明政機制。堅持黨委會同政府、政協制訂年度協商計劃制度，構建黨委政府重要決策部署貫徹落實情況的民主監督制度。從內部機制看，要從政協黨的建設、履職工作、組織管理、內部運行等方面，著力構建權責清晰、程序規范、運轉協調、科學高效的制度體系，不斷推進制度創新。一是完善落實黨對政協工作全面領導制度，嚴格落實重大問題請示報告制度與重點提案黨政主要領導批辦、分管領導領辦、政協領導督辦制度，確保政協全面貫徹落實黨中央重大決策和省委重要部署。二是完善政協履職工作機制，探索建立發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的程序機制，制定加強和改進政協調查研究工作的意見，促進政治協商納入決策程序，推動協商成果落地生根。三是完善政協委員和常委服務管理機制，研究制定發揮政協委員作用、加強政協常委會制度建設的具體實施意見，切實維護政協組織和委員履行職責的權利。[8]

（五）切實增強協商主體能力。按照習近平總書記“以改革創新精神推進履職能力建設”[9]要求，首先，要增強協商意識。將協商民主“三化”教育納入黨校（行政學院）公務員、學員培訓之中，切實增強黨政干部尤其是黨政領導干部的協商意識。建立委員履職檔案，健全政協委員學習培訓、履職考核、評價激勵和退出機制，教育引導委員強化責任擔當，為國履職、為民盡責，切實增強參政協商意識。政協委員應正確認識并積極適應專門協商機構的定位與職責，不斷強化責任感和使命感，努力從全局角度提出務實管用的意見建議。其次，要加強履職能力建設。人民政協政治協商，既要求協商主體擁有豐富的知識儲備、良好的溝通表達能力、較強的組織協調能力，也要求協商主體具備一定的政治判斷力、政治鑒別力。提高政治把握能力，善于從政治上觀察、分析和處理問題，永遠保持堅定的政治立場和正確的政治方向，切實做到“站位準”;提高調查研究能力，聚焦經濟社會發展中的重大問題和群眾關心最現實的利益問題，建真言、獻良策、立高論，切實做到“說得對”;提高聯系群眾能力，站穩群眾立場，關心群眾疾苦，有效引導和服務群眾，切實做到“聯得通”;提高合作共事能力，善于相互包容、求同存異、取長補短，切實做到“商得和”。

參考文獻：

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[3]張昌爾.中國人民政治協商會議 安徽省委員會常務委員會工作報告（摘要）[N].安徽日報，2021-1-28（3）.

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[8]李國忠.切實把人民政協制度優勢轉化為治理效能[J].中國政協，2020，（2）：32-33.

[9]習近平.在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話[N].人民日報，2019-9-21（2）.

（責任編輯 吳 楠）