長三角區域生態利益平衡及其法治保障

2022-07-22 00:29:03徐偉學

江淮論壇 2022年3期

徐偉學

摘要：長三角區域一體化高質量發展作為國家發展戰略，已經在長三角區域經濟、社會、生態等各個領域展開了廣泛的實踐。生態保護一體化及其利益平衡作為長三角區域一體化的重要內容，尚存在生態利益失衡及其政策性軟約束等問題。實現長三角區域生態利益平衡的目標，要明確長三角區域生態利益平衡的內容體系，完善長三角區域生態利益平衡的共享、激勵和約束機制，形成長三角區域生態利益平衡的組織體系，將長三角區域生態發展實踐全面納入法治化的軌道。

關鍵詞：長三角一體化;生態利益平衡;區域合作;法治化

中圖分類號：F061.5? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2022）03-0137-005

2020年8月，習近平總書記在扎實推進長三角一體化發展座談會上，強調要深刻認識長三角區域在國家經濟社會發展中的地位和作用，并結合長三角一體化發展面臨的新形勢新要求，緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞抓好重點工作。生態一體化保護是長三角區域一體化發展的重要內容。實現生態一體化保護，必須逐步解決跨區域生態保護中的利益協調問題，實現區域生態利益的平衡，通過法治建設為長三角生態一體化保護打下堅實的基礎。

一、長三角區域生態利益平衡的法治實踐

《環境保護法》《水污染防治法》等有關法律對區域生態利益平衡只規定了宣示性條款。（1）關于長三角區域生態利益平衡的內容大多見于相關政策。2019年11月，國家發改委發布《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，指出“在統一的生態環境目標下，以共建共享、受益者補償和損害者賠償為原則，探索建立多元化生態補償機制”。2020年12月，推進長三角一體化發展領導小組辦公室印發《長江三角洲區域生態環境共同保護規劃》，提出健全區域生態環境保護協作機制、共推長三角生態綠色一體化發展示范區建設等。就生態利益保護領域而言，相關部門制定了一系列政策，具體包括財政部等四部委印發的《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》（財建〔2016〕928號）、財政部印發的《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》（財預〔2018〕19號）、國家發展改革委印發的《生態綜合補償試點方案》（發改振興〔2019〕1793號）等。

可見，當前長三角區域生態利益保護與平衡的地方實踐主要通過行政協議和規范性文件予以實施。一是地方政府之間通過府際協議的方式實施生態利益保護和平衡，如2012年9月，環境保護部、財政部、安徽省、浙江省正式簽訂第一輪《新安江流域水環境補償協議》，并在2016年12月、2018年10月分別簽訂了第二輪、第三輪《關于新安江流域上下游橫向生態補償的協議》。二是長三角各地方制定生態保護的相關行政規范性文件，如2008年浙江省印發了《生態環保財力轉移支付試行辦法》，成為全國第一個實施省內全流域生態保護的省份。此后，其他省份陸續建立省內流域生態補償政策，如《安徽省人民政府辦公廳關于健全生態保護補償機制的實施意見》等，有效推進了長三角地區的生態一體化保護。三是長三角生態保護和利益平衡的組織建設。2016年，滬蘇浙皖聯合環境保護部等12個部委組建了長三角區域水污染防治協作小組，并通過《長三角區域水污染防治協作小組工作章程》。2018年2月，長三角區域合作辦公室成立，為解決環境保護一體化中的深化聯防聯治問題建立平臺。2020年6月，上海、江蘇、浙江兩省一市政府聯合印發《關于支持長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展的若干政策措施》，設立了長三角生態綠色發展示范區理事會，助推生態一體化示范區的建設。

二、長三角區域生態利益的失衡

（一）長三角區域生態利益保護的失衡

在長三角區域生態保護一體化的過程中，雖然各地通過具有形式公平的“協議”等契約確定生態利益補償與平衡的方式、標準，但是發達地區因經濟發展水平相對較高往往處于強勢地位，而欠發達地區則處于相對弱勢地位。[1]區域生態平衡及其具體補償機制常陷入不平等、不平衡的境況。從長三角區域流域生態利益補償規模來看，其既沒有完全補償流域上游區域為保護生態利益的直接支出，沒有對流域上游進行保護而產生的生態利益價值進行補償。例如，自三輪新安江生態補償以來，流域上游區域的地方政府累計投入146億元，已經產生的生態系統服務價值高達246.5億元，但各級財政獲得的補償資金僅有48億元，補償資金和流域上游的直接投入之間的缺口高達98億元。（2）

從區域層面來看，長三角區域不同地區的綠色生產效率存在差異。綠色生產效率評價是評估中國生態文明建設和經濟轉型可行性的重要途徑，而綠色生產效率區域差異的主要因素是經濟發展基礎和差別化的資源環境區域政策。[2]在長三角地區，經濟發展水平差異較大，上海、浙江等地經濟發展水平較高，現階段更加注重生態保護和資源的有效利用。從區域政策和規劃方面來看，上海、浙江更加注重區域內生態保護的一體化，強調跨地區、跨省際的保護協同和污染防治，更加具有前瞻性和全局性。

（二）長三角區域生態利益平衡的碎片化

當前，基于一定生態效益而發生的區域政府間整體性補償，主要通過政策或區域政府間的協議進行，通過地區間協議或中央與地方水質、水量等水生態要素指標控制的方式實現，其實質是一種行政治理措施，而不是深入到生態保護微觀運行層面的產權主體的生態保護利益補償。

長三角生態一體化最先始于污染防治，污染防治是長三角生態一體化的最先發展，也是尋求長三角生態一體化的最初動力和最先開始區域合作的共同目標，之后才發展到生態保護補償和自然資源保護。換言之，當前長三角區域生態利益平衡主要集中在污染防治，忽視了自然資源和生態保護的利益平衡。較其他自然資源要素而言，水環境、水資源、水生態的利益保護更為領先。在污染防治方面，最先引起社會關注的便是跨界的水污染防治，這不僅起源于長三角水網密布的自然因素，更是因為長三角愈來愈多的用水需求和粗放型的用水習慣等因素。因而，在資源保護和生態保護補償方面，其重點關注的也是水資源或涉水方面的內容，而對于廢棄物和土壤污染、生物資源和森林資源的保護以及生態保護補償方面就顯得不足。

生態治理區與行政區邊界之間的沖突是生態一體化進程中的核心矛盾與體制障礙，如果沒有強有力的機構進行協調，就難以破解生態一體化中條塊分割、各自為政的困境。[3]雖然跨區域環境污染防治組織已經建立，并已開展工作且取得初步成效，但也暴露出很多問題。其中最突出的莫過于組織內部職能不清、分工不明。成立的合作小組或者合作辦公室內部涉及多政府部門，不僅需要跨行政區域的各省市的部門或單位的橫向合作，也要求各省市內部不同部門之間的縱向合作。但由于沒有明確的權責劃分，使得各部門職能相互交叉重疊，工作難以順利開展和有效對接。此外，由于區域合作尚建立在行政區行政的基礎上，合作實踐缺乏對各個行政主體強有力的約束力。

（三）長三角區域生態利益平衡的政策性軟約束

前述所及，除了《環境保護法》等中央立法的原則性規定外，目前我國長三角一體化生態保護主要依賴于政策性的規范性文件。一方面，長三角區域內存在硬法供給的真空和地方立法系統內部的沖突。另一方面，軟法因其文本形式的雜亂、執行機制和監督機制的缺乏影響了其執行實效。目前，上海市在其有關法律規范，如《上海市環境保護條例》中明確指出“本市環保、發展改革、經濟信息化等相關行政管理部門應當與周邊省、市、縣（區）相關行政管理部門建立溝通協調機制”，強調與周圍省市環境資源信息的共享，協調解決跨界污染糾紛，并倡議構建污染預警應急聯動機制，實現區域環境的協調發展，而在《安徽省環境保護條例》中僅要求省、設區的市應當建立環境保護議事協調機制。《浙江省水污染防治條例》中提出了防治水污染應當按照流域或者區域進行統一規劃，其注重更多的是省內的協調規劃和統籌治理。同時，各地規范性文件的相互交錯、重復，使得碎片化問題嚴重，難以形成步調一致的規范化體系。

長三角生態一體化保護主要依賴規劃、協議和項目。一是長三角生態一體化保護的規劃或者行動計劃大都從宏觀角度進行統籌，難以解決長三角各個城市內部各自為政和無序競爭的問題。二是長三角地區的生態一體化依賴于各行政區政府之間的協商合作，這樣容易形成各自獨立的利益，難以形成合力。三是各地通過協議推行的生態利益協調機制呈現“項目化”的特點。目前，長三角生態利益協調主要是以具有一定時效性的生態保護協議為載體，期限一般為三年左右，一旦生態保護協議到期，也意味著生態利益協調的階段性結束。[4]

三、域外區域生態利益平衡及其保障的經驗和模式

（一）美國區域生態利益平衡模式

美國各州政府在區域生態保護領域積累了不少經驗，形成了具有美國特點的合作治理模式，如區域組織化模式和州際協議模式。

第一，成立區域委員會和設立專門機構。一方面，美國政府在20世紀的60年代創造了區域委員會的生態合作治理模式。美國區域委員會的成員由各州政府和聯邦政府擔任，區域委員會的各州代表由各州州長或者各州州長選任，區域委員會的聯邦政府代表則由美國總統來選任。各成員政府在美國聯邦政府的支持與引導下，開展了多種形式的跨區域生態治理方式。[5]另一方面，區域委員會處理跨行政區域事務的權能有限，需要有相關職權的專門機構來協調和解決跨行政區域的生態事務。美國于1933年制定《田納西流域法案》并據此建立了田納西流域管理局。[6]該法令為田納西河流域管理局開展流域治理明確了方向，為了避免田納西河流域內各州出現爭權奪利與互相推諉的情況發生，《田納西流域法案》賦予該局獨立的地位，該局僅對美國聯邦政府負責，不受田納西河流域內各州的監督與管理。

第二，締結州際協議。面對日益增多的州際矛盾，如跨區域的河流治理問題，美國試圖在避免聯邦制國家解體風險和解決州際糾紛之間尋找一個解決的辦法。美國《聯邦條例》規定，“任何兩個州簽訂協議需要指出該協議的目的及存續時間，并且該協議要經過美國國會同意”。[7]在漫長的實踐中，美國各州通過協議逐漸形成了一套完整成熟的環境合作州際協議的體系，其中比較典型的州際生態利益保護協議，包括《雙州間城市發展區域契約》《新罕布什爾——佛蒙特州際排污設施契約》等。[8]這些協議內容包括：協議機關及其法律能力，協議的目的，協議和法律以及法規之間的關系，協議的效力，協議設立的機構和人員的規制，協議機關的責任，協議的調解等內容，為各區域生態利益的協調提供了制度性保障。

（二）日本跨區域生態利益的治理經驗

日本長期被視為跨區域生態治理的典范之一，在跨區域生態治理上形成了一些經驗，如生態利益的會議協調模式和綜合治理模式。

一是會議協調模式。日本作為單一制國家，解決跨區域行政事務的途徑之一，是通過召開中央與地方政府會議、上下級地方政府之間會議和同級政府之間會議。會議協調模式的目的是尋求解決各級政府之間在跨區域生態治理上存在利益糾紛，通過協調逐步取得共識。例如，在日本的琵琶湖區域生態治理過程中，會議協調涉及三層次：中央層次的琵琶湖綜合保護協作調整會議、琵琶湖區域層次的琵琶湖綜合保護推進協會和琵琶湖區域內各地方層次的縣市鎮村聯絡會議。[9]

二是綜合治理模式。日本治理跨區域生態事務，在全民參與的基礎上，確定流域為跨區域生態治理的主體，充分發揮國家機構、社會團體、社會大眾的力量，從制定相關法律法規、財政支出、宣傳教育等不同角度的方式，最終達到跨區域生態治理的目的。[10]日本在其中主要采取了立法、行政與財政等手段，確保了跨區域生態治理的效率與利益。在立法上，日本發布了一系列法規法律，作為地方政府治理跨區域生態事務的法律基礎和行為準則。在行政上，地方環保部門不僅要受到地方政府管轄，還受到上級環保部門的監督，上級環保部門在接受下級環保部門的報告時，可以為下級環保部門進行跨區域生態治理合作提供幫助。在財政上，按照日本政府頒布的《河川法》，河流所在地區承擔一部分河流治理費用，中央政府對河流所在區域生態治理承擔一部分費用。

四、長三角區域生態利益平衡的法治進路

（一）長三角區域生態利益的平衡體系

第一，長三角各區域間生態利益的平衡。經濟發達地區在開發資源、發展經濟的過程中，對生態系統的索取，客觀上對其他地區也會造成很大的影響，尤其是對同一流域或相鄰的地區，受益者理所當然應對生態環境的保護承擔更多的責任。[11]長三角各區域生態利益補償既可以促進區域生態一體化保護的持續，又可以提高生態保護質量。長三角區域生態利益補償標準的確定不僅需要考察生態利益保護主體的支出成本及其產生的生態利益價值，還需要考慮生態利益獲益主體的需求以及受益情況。生態利益的補償內容一般包括生態利益保護的消極支出以及產生的積極生態服務價值。生態利益保護的消極支出主要是為了彌補保護生態利益而進行的投入以及所喪失的發展機會的損失，如為保護水源、生態修復而投入的成本。生態利益保護產生的積極生態服務價值是生態服務對于社會所具有的全部潛在經濟價值，可以通過自然資源資產資本化來核算生態系統服務價值。有鑒于此，長三角各區域間生態利益的平衡在于準確核算生態利益保護的消極支出以及產生的積極生態服務價值，進而確定合理的補償標準。

第二，長三角區域污染防治、資源保護和生態補償等生態利益內容的平衡。從生態利益的內容體系來看，長三角區域生態利益的補償不僅覆蓋環境保護、污染防治等環境治理方面，還應包括自然資源保護以及生態建設的內容。在自然資源要素的保護上，也不僅要關注水資源保護和流域水污染防治、大氣污染防治等環境問題，還應該將目光放在森林、耕地、林地、濕地、海洋、草原、礦產等更廣泛的自然資源要素的保護上。例如，在新安江流域的生態補償中，雖然初步取得了成功實踐，但其更應該跳出“水質對賭協議”的范疇，上下游生態補償范圍也應該逐步向全要素擴展，形成山水林田湖海草生態保護共同體。

（二）長三角區域生態利益的平衡機制

長三角生態利益平衡機制是一項系統工程，包括利益共享、利益激勵與約束機制等構成要素。合作帶來的資源共享、信息共享、市場共享等利益，是促進區域生態利益平衡的基本動力。長三角區域各地政府之間應建立一套完善、合理的利益共享機制，以利益共享為核心，以協調與平衡區域內受益地區與受損地區的利益為指導思想，通過信息共享和生態利益補償來保障受損地區的訴求與利益得到合理的實現，綜合運用資金補償、項目補償、政策補償、公共服務補償及多渠道交叉補償等多種補償方式[12]，構建長三角區域生態利益綜合補償平衡機制。

利益激勵與約束機制可以有效地化解區域合作與利益調整過程中可能產生的阻力。生態利益作為一種公共物品，具有較強的正外部性。這種正外部性的矯正除了依賴的科層制政府的指導外，還需要相應的激勵約束機制。第一，要及時出臺長三角生態保護地方合作的激勵措施，可以通過建立區域生態一體化合作項目、政策傾斜支持等方式來對跨區域企業給予支持，激勵市場主體積極開展與生態保護有關的產業結構調整和轉型升級。第二，合理配置長三角區域內各地方政府的權利義務。一是該權利義務能設立相應目標以實現激勵，二是該權利義務能為區域內各地方政府區域生態合作提供良好環境，三是及時反映各政府履行權利義務的效果，并以該結果作為生態利益補償的參考依據。

（三）長三角區域生態利益平衡的組織化保障

推動長三角生態利益平衡的整體性治理，需要多主體聯動。要在體系建設的維度打造統一設計、統一標準、統一政策、統一要求的整體布局，將各方力量進行有效整合，實現區域均衡發展。中央政府要做好頂層設計規劃，協調相關利益主體的訴求，處理矛盾糾紛;地方政府要相互信任，積極履行規劃設計并完成分工協作。政府部門應強化監督者、管理者和推動者的角色，發揮政府職能，完善長三角生態一體化保護地方協作的決策組織和執行組織，使得更多的社會智慧和民眾力量進入跨界生態治理中。

相對于決策層和執行層的組織，長三角地區合作與發展聯席會議是區域內各行政主體溝通交流的基礎組織形式，完善該會議有利于各行政主體相互協商、化解分歧、互利互惠。一是建立健全條塊結合、地方行政與生態特征相結合的綜合管理體制，適應統籌解決長三角跨區域、跨流域環境問題的新要求。[13]二是建立長三角環保部門負責人會議。長三角聯席會議是區域內各行政主體就重大事項集體討論、信息交流、集思廣益做出決策、化解矛盾的平臺，在長三角生態一體化過程中，地方行政負責人會議雖能憑借上級機關對下級機關的指導權來推行相關生態政策與具體舉措的有利實施，但是環保部門作為直接實施者，相對于地方行政負責人，更加適合長三角生態環境治理的合作與協商，也更能專業、便利地在一線對各行政區域關于生態環境保護分歧與矛盾問題進行研究并提出相應解決方案，開展對長三角區域生態環境工作的檢查與指導。三是建立長三角生態保護專項聯席會議。會議可以邀請與該專項生態環境有利益相關的政府部門負責人列席會議，討論有關該專項生態保護的協商與合作，分配權利義務，協調生態利益過程中發生的的糾紛。

五、結論

實現長三角區域生態利益的平衡，需要在污染防治、資源保護和生態補償等多個層次進行統籌與協調。要推動區域一體化制度創新，形成可復制、可推廣、可持續的多贏合作新模式。[14]具體舉措應包括：一是通過長三角生態利益保護的區域均衡和內容均衡，建立長三角生態一體化保護的均衡制度體系;二是完善長三角生態利益的政府間共享、激勵約束等協調機制，進而形成長三角生態利益平衡機制;三是完善長三角區域生態利益平衡的決策組織和執行組織，為長三角生態利益保護的整體性治理提供組織保障。此外，長三角區域生態利益的平衡及其法治保障除了依賴地方政府間的合作與協調外，還需要國家立法機關對跨區域協商性“立法”的性質確認，使其具有相應的法律效力，形成硬性約束。

注釋：

（1）《環境保護法》第20條規定，“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治的措施”;第31條第3款規定，“國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償”。《水污染防治法》第8條規定，“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制”。

（2）浙江省、安徽省《關于新安江流域上下游橫向生態補償的協議》（第一輪、第二輪、第三輪）和《新安江流域上下游橫向生態補償試點績效評估報告（2012-2017）》。

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