對地方政府投資領(lǐng)域資金使用效果的思考

牛國良，張 蓓

(1.北京經(jīng)理學(xué)院，北京 100102；2.北京經(jīng)濟(jì)管理職業(yè)學(xué)院，北京 100102)

近年來，各地審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)政府投資領(lǐng)域在項(xiàng)目程序履行、工程施工、資金使用、績效發(fā)揮等方面還存在問題。文章是在對地方政府投資資金使用狀況典型調(diào)研并掌握一手案例和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，梳理、提煉、總結(jié)而成。

1 政府投資項(xiàng)目管理改革主要措施及取得成效

近年來，各級政府投資項(xiàng)目規(guī)模逐步增長，投資速度逐步加快，管理改革逐步深化，項(xiàng)目目標(biāo)逐步明確，建設(shè)程序逐漸規(guī)范，有效激發(fā)社會資本的投資活力，政府投資效果日益顯現(xiàn)：一是加強(qiáng)了制度建設(shè)，對政府投資項(xiàng)目入庫、審批、建設(shè)、竣工結(jié)算提出明確要求，逐步探索建立覆蓋全過程、全周期、全口徑、全計劃的投資項(xiàng)目管理體制和運(yùn)行機(jī)制；二是逐步規(guī)范項(xiàng)目的運(yùn)作流程和機(jī)制。從項(xiàng)目的征集、統(tǒng)籌、報批、任務(wù)分解、調(diào)度、督辦、考核等全環(huán)節(jié)建立了明確的運(yùn)作機(jī)制；三是嚴(yán)格項(xiàng)目資金評審。嚴(yán)格按照設(shè)計概算實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，切實(shí)喚醒并激發(fā)了績效管理責(zé)任主體意識，有效提高財政資金的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。

2 地方政府投資項(xiàng)目管理存在的問題分析

在對政府投資管理和審計情況調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府投資項(xiàng)目的決策、組織、管理、實(shí)施等方面還存在一定問題，影響了其經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下方面。

2.1 項(xiàng)目決策不科學(xué)，可行性研究流于形式

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)前未開展項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查，項(xiàng)目缺乏翔實(shí)的數(shù)據(jù)支撐，從而影響投資的決策質(zhì)量。部分項(xiàng)目表現(xiàn)出建設(shè)單位爭取更多資金的目的更明顯，對項(xiàng)目建設(shè)的必要性及經(jīng)濟(jì)性的分析不嚴(yán)肅不認(rèn)真，這是造成建成后實(shí)際使用效果不佳的最大原因。

2.2 前期工作不到位，項(xiàng)目基礎(chǔ)不扎實(shí)

有的項(xiàng)目設(shè)計方案把關(guān)不嚴(yán)，項(xiàng)目推進(jìn)中出現(xiàn)不合理、不科學(xué)、漏項(xiàng)問題，導(dǎo)致項(xiàng)目后期需進(jìn)行方案變更、資金調(diào)整，影響手續(xù)辦理或?qū)嵤?。有的?xiàng)目設(shè)計存在嚴(yán)重缺陷，建設(shè)地點(diǎn)規(guī)劃及圖紙存在誤差，需要重新設(shè)計。有的項(xiàng)目未深入核實(shí)土地性質(zhì)、地上物屬性、歷史遺留問題等情況，未充分考慮周邊環(huán)境因素，造成群眾不滿影響施工進(jìn)度，后續(xù)土地手續(xù)辦理、地上物騰退等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)梗阻。有的項(xiàng)目概算編制不科學(xué)，甚至有些項(xiàng)目已完成施工但其前期建設(shè)應(yīng)辦手續(xù)卻仍在辦理中。

2.3 項(xiàng)目管理形式多樣，管理水平良莠不齊

目前存在多種項(xiàng)目管理形式，有的項(xiàng)目建設(shè)單位為行業(yè)主管部門，有的部門按照代建制實(shí)施，還有一些項(xiàng)目由建設(shè)單位臨時抽調(diào)人員管理項(xiàng)目工作，項(xiàng)目單位重視程度不夠，積極性不高，專業(yè)人才匱乏，管理經(jīng)驗(yàn)不足，項(xiàng)目推進(jìn)困難；未能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的綜合統(tǒng)籌管理，相關(guān)基礎(chǔ)工作、前置條件等未提早準(zhǔn)備，導(dǎo)致編制慢、要件不齊，不具備按時上報條件，影響手續(xù)辦理；對面臨的問題預(yù)判不足，且出現(xiàn)問題未有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；合同管理不規(guī)范，合同制定中存在問題突出；施工過程中對批復(fù)內(nèi)容進(jìn)行變更，導(dǎo)致超概算問題，增加財政負(fù)擔(dān)，或是為避免超概算，多批少建、高標(biāo)低建，導(dǎo)致項(xiàng)目無法按計劃竣工決算；施工組織、現(xiàn)場監(jiān)管不到位，施工進(jìn)展緩慢，造成重大節(jié)點(diǎn)工期或最終工期滯后，影響工程竣工和交付使用；部分項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，導(dǎo)致開工時間延后，年度工程量減少，所需資金減少。

2.4 政府采購和招投標(biāo)管理不嚴(yán)格，廉政風(fēng)險加大

部分項(xiàng)目單位不重視政府采購工作，招投標(biāo)管理流于形式，雖然工程投資規(guī)模已達(dá)到政府采購標(biāo)準(zhǔn)，卻采用直接委托方式確定施工單位，未做到應(yīng)采盡采。部分工程未在規(guī)定時間內(nèi)訂立施工合同，中標(biāo)通知書發(fā)出時間與施工合同簽訂時間超出規(guī)定的間隔周期；招標(biāo)文件內(nèi)容前后矛盾、評標(biāo)審查過程不規(guī)范。施工單位在工程投標(biāo)報價中利用不平衡報價的方法，在控制總投標(biāo)報價不變情況下，在工程結(jié)算時提高工程量變更較大的工程內(nèi)容單價、降低工程量變更較小的工程內(nèi)容單價，以獲取更大利潤。

2.5 資金管理和財務(wù)核算不規(guī)范，項(xiàng)目成本管控效率低

在資金管理方面的問題有：部分項(xiàng)目設(shè)計不完善，對建設(shè)成本與運(yùn)營成本缺乏統(tǒng)籌考慮，概算編制不準(zhǔn)確。部分項(xiàng)目單位未按照合同約定進(jìn)行工程款撥付，有的預(yù)付款比例偏高，導(dǎo)致工程價款撥付對項(xiàng)目進(jìn)度的制約作用形同虛設(shè)。部分項(xiàng)目未按照合同約定預(yù)留質(zhì)保金，未收取農(nóng)民工工資保證金，未將結(jié)余資金及時上繳財政。

在財務(wù)核算方面的問題有：一是工程建設(shè)項(xiàng)目未單獨(dú)核算，無法從賬面中直觀了解各個項(xiàng)目收支情況。二是財務(wù)核算不規(guī)范，使用的記賬科目不準(zhǔn)確，尚未發(fā)生的業(yè)務(wù)提前確認(rèn)支出。三是支出依據(jù)不充分，有些支出未附單位內(nèi)部費(fèi)用報銷單，審批手續(xù)不完整。

2.6 竣工結(jié)算不及時，超概算時有發(fā)生

部分單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，竣工材料未同步管理歸檔，竣工結(jié)算資料送審不及時、材料不完整。部分項(xiàng)目因前期審批手續(xù)不齊全、未履行招投標(biāo)程序、結(jié)決算超概算預(yù)算等因素導(dǎo)致項(xiàng)目完工后無法及時辦理竣工驗(yàn)收及財務(wù)決算批復(fù)。有的單位竣工結(jié)算質(zhì)量較低，過高估算，水分較大，程度不同地存在著部分工程記錄不真實(shí)、現(xiàn)場簽證、虛增項(xiàng)目內(nèi)容或工序、違規(guī)提高取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而多計工程造價等問題。

2.7 項(xiàng)目管理服務(wù)不到位，影響項(xiàng)目順利推進(jìn)

除了項(xiàng)目單位方面因素外，一些其他因素也影響項(xiàng)目推進(jìn)：一是設(shè)計單位不專業(yè)，項(xiàng)目評審周期長。部分設(shè)計單位為追求高額設(shè)計費(fèi)，方案設(shè)計不規(guī)范，投資造價超標(biāo)準(zhǔn)；評審過程不配合，提供材料深度不夠，提供時間不及時，影響項(xiàng)目評審周期。二是審批部門效率低，手續(xù)辦理周期過長。三是行業(yè)部門監(jiān)管不到位，落地項(xiàng)目問題多。部分行業(yè)主管部門監(jiān)管缺位，比如項(xiàng)目未辦理征地及施工許可手續(xù)即開工建設(shè)，導(dǎo)致施工過程缺乏有效監(jiān)管，造成質(zhì)量、安全和投資超概算隱患。

3 進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理的對策

3.1 完善項(xiàng)目決策機(jī)制并健全監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制

一是要建立地方政府投資項(xiàng)目的科學(xué)決策機(jī)制，避免主要負(fù)責(zé)人草率的個人獨(dú)斷，強(qiáng)化集體研究程序和決策的公開透明，確保投資項(xiàng)目決策本身的合規(guī)合法。二是項(xiàng)目決策要充分論證，合理確定建設(shè)規(guī)模，要對項(xiàng)目方案進(jìn)行多種比選，優(yōu)中選優(yōu)。三是全面嚴(yán)肅認(rèn)真開展政府投資項(xiàng)目績效評估，將項(xiàng)目建成效果與策劃報建進(jìn)行情況對比分析，強(qiáng)化評估結(jié)果運(yùn)用，應(yīng)與決策者政績考核掛鉤。四是健全政府投資項(xiàng)目監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制。強(qiáng)化合同審核、組織管理、工程實(shí)施、資金使用、財務(wù)核算諸環(huán)節(jié)的源頭管控，有效治理政府投資領(lǐng)域違法違紀(jì)的高發(fā)頻發(fā)問題，確保風(fēng)險防范安全到位、財務(wù)信息真實(shí)完整、資金使用合法高效。

3.2 夯實(shí)項(xiàng)目前期工作，嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序

一是圍繞區(qū)域功能定位，緊扣投資方向和政策導(dǎo)向，結(jié)合地區(qū)實(shí)際和發(fā)展需要，統(tǒng)籌、謀劃政府投資項(xiàng)目儲備。二是全面提升項(xiàng)目前期調(diào)研和設(shè)計工作質(zhì)量，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，綜合平衡一次性投資和后期運(yùn)維剛性需求，認(rèn)真核實(shí)土地性質(zhì)，科學(xué)預(yù)判地上物騰退規(guī)模及難易程度，合理規(guī)劃項(xiàng)目前期手續(xù)辦理、征地、拆遷、招投標(biāo)、建設(shè)等重要時間節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)項(xiàng)目評審和監(jiān)管工作。三是切實(shí)履行項(xiàng)目基本建設(shè)程序，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)“法人制、招投標(biāo)制、合同管理制、監(jiān)理制”要求。

3.3 明確責(zé)任主體職責(zé)分工，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度

一是建立健全政府投資項(xiàng)目法人責(zé)任制，對政府投資項(xiàng)目加強(qiáng)全程監(jiān)管，積極探索和完善政府投資項(xiàng)目的各種具體模式，堅(jiān)持建設(shè)、管理和使用相分離。二是項(xiàng)目單位要堅(jiān)持“一把手”負(fù)總責(zé)、親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體落實(shí)，完善目標(biāo)責(zé)任制。三是審批部門要提高認(rèn)識、優(yōu)化服務(wù)，對前置性手續(xù)“搶著辦”、關(guān)鍵性手續(xù)“盯著辦”、控制性手續(xù)“領(lǐng)著辦”，切實(shí)做好下沉服務(wù)，幫助企業(yè)完善手續(xù)。四是住建部門統(tǒng)籌征地拆遷整體工作提前做好部署，解釋宣傳征地拆遷政策，并做好各部門年終征拆工作績效考核；屬地政府要切實(shí)履行主體責(zé)任，以“拔釘子”精神逐個解決征拆難點(diǎn)。

3.4 強(qiáng)化政府采購執(zhí)行管理，認(rèn)真履行招投標(biāo)制度

一是增強(qiáng)招標(biāo)、投標(biāo)、政府采購程序和行為的合規(guī)性。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，公開確定勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位。二是強(qiáng)化程序監(jiān)督，監(jiān)管部門要認(rèn)真履行職責(zé)，積極推動招投標(biāo)平臺建設(shè)，從招標(biāo)公告發(fā)布、招標(biāo)文件制定、評標(biāo)辦法選取、專家評委抽取到投標(biāo)、資格審查、開標(biāo)、定標(biāo)、合同簽訂等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)管，提高招標(biāo)過程的透明度。三是堅(jiān)決打擊違法違規(guī)行為，嚴(yán)防圍標(biāo)串標(biāo)、量身私定招標(biāo)條件、規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)、明招暗定走過場等情況發(fā)生。

3.5 加強(qiáng)項(xiàng)目成本管控，切實(shí)發(fā)揮財政資金使用效益

一是嚴(yán)格執(zhí)行投資概預(yù)算。控制項(xiàng)目投資的嚴(yán)格依據(jù)是核定的投資概算，不得隨意突破概算標(biāo)準(zhǔn)。二是項(xiàng)目單位嚴(yán)格按照項(xiàng)目工程和征拆季度節(jié)點(diǎn)手續(xù)進(jìn)度及資金支出進(jìn)度，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，專班蹲點(diǎn)，駐場推進(jìn)，靠前部署、及時處理有關(guān)重點(diǎn)難點(diǎn)問題，加快項(xiàng)目推進(jìn)力度，既要避免資金滯留，也要防止工程資金在結(jié)算審計之前超比例撥付。三是嚴(yán)格執(zhí)行工程變更審批程序，嚴(yán)禁對設(shè)計方案隨意變更，確需變更的，要嚴(yán)格履行報批程序，為項(xiàng)目順利決算做好基礎(chǔ)工作。

3.6 及時辦理竣工決算，加快項(xiàng)目投用轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)

一是項(xiàng)目單位加強(qiáng)監(jiān)督管理，統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)營一體化推進(jìn)，隨施工同步準(zhǔn)備好竣工驗(yàn)收材料，嚴(yán)格按照該預(yù)算批復(fù)內(nèi)容實(shí)施、申報。二是住建、規(guī)自、財政部門牽頭組織協(xié)調(diào)竣工驗(yàn)收、結(jié)決算評審過程中出現(xiàn)的問題，強(qiáng)化配合，做好溝通，加快項(xiàng)目評審進(jìn)度，盡早撥付尾款。三是著力解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)歷史遺留問題，推動未建成項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施、已建成項(xiàng)目轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)。

3.7 探索服務(wù)單位管理機(jī)制，提高項(xiàng)目全過程管理能力

一是借助專業(yè)力量，有效提升項(xiàng)目全過程管理能力。依據(jù)項(xiàng)目情況和建設(shè)單位的自身管理能力，研究通過公開招投標(biāo)等形式選取第三方專業(yè)公司對工程項(xiàng)目進(jìn)行全過程委托管理。二是完善管理體系，嚴(yán)格設(shè)計管控。提高設(shè)計單位過失成本，對因設(shè)計問題延長評審周期或造成投資超概算的，由項(xiàng)目單位直接扣罰一定比例設(shè)計費(fèi)。三是加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理，進(jìn)一步提升可行性報告的評估單位、勘察設(shè)計單位、工程咨詢公司等工程服務(wù)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的職業(yè)操守和職業(yè)道德。