人本規(guī)劃視角下城市更新制度設(shè)計(jì)的解析及優(yōu)化

朱磊

（山西建筑工程集團(tuán)有限公司設(shè)計(jì)院，山西 太原 030000）

新社會(huì)環(huán)境下，我國(guó)城市化建設(shè)速度持續(xù)加快，尤其是增量空間資源越發(fā)稀少，城市的更新也逐步變化為助力城市發(fā)展、確保城市競(jìng)爭(zhēng)力的根本途徑。所謂城市更新，其是一項(xiàng)涉及到多個(gè)方面、具備較高社會(huì)關(guān)注度的集體化行為，而制度設(shè)計(jì)更是推動(dòng)活動(dòng)個(gè)持續(xù)開展、不斷前進(jìn)的有力保障。立足于大眾“市民意識(shí)” 不斷增強(qiáng)的背景之下，可以在城市更新制度設(shè)計(jì)工作中，貫徹以人為核心的建設(shè)理念，這對(duì)于“十四五規(guī)劃” 城市建設(shè)綠色低碳發(fā)展而言，都有著十分關(guān)鍵的意義。

1 人本規(guī)劃的內(nèi)涵

人本主義本身隸屬哲學(xué)思維的范疇，人類歷史上曾有多次該理念的實(shí)踐。不論是古希臘文明的城市建設(shè)，還是中國(guó)歷史上唐朝長(zhǎng)安東西市的形成，都能清晰發(fā)現(xiàn)人本主義理念的思想萌芽。而將目光放在現(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展中，人本主義理念越發(fā)受到重視。在我國(guó)改革開放的前些年中，由于經(jīng)濟(jì)、城市化建設(shè)的迫切性，致使這一時(shí)期的規(guī)劃工作更多的依托科學(xué)主義理念，展開大規(guī)模物質(zhì)層面的建設(shè)工作，這一過(guò)程中的人本理念依然停留在較為基礎(chǔ)的理論層面。但在最近幾年，由于我國(guó)城市化進(jìn)程持續(xù)加快，同時(shí)國(guó)家、黨領(lǐng)導(dǎo)人持續(xù)提升對(duì)社會(huì)建設(shè)的重視，對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃工作中的“重物” 思想得到轉(zhuǎn)變。

2 人本規(guī)劃視角下城市更新制度設(shè)計(jì)解析

2.1 原權(quán)利人角度

現(xiàn)行的城市更新制度，在城市更新流程中引進(jìn)了市場(chǎng)化機(jī)制，依托產(chǎn)權(quán)的戲份，進(jìn)一步針對(duì)土地開發(fā)權(quán)展開賦予和分離，以此來(lái)達(dá)成了地權(quán)的重構(gòu)，同時(shí)構(gòu)建起了由原權(quán)利人、政府、市場(chǎng)三個(gè)主體共同構(gòu)建起的共享機(jī)制（見圖1）。

圖1 城市更新制度三方利益共享機(jī)制

通過(guò)城市更新制度的應(yīng)用，大幅度開拓了土地授權(quán)開發(fā)權(quán)的范圍，致使原本的權(quán)利人逐漸成為了新的責(zé)任主體，并不局限于傳統(tǒng)土地政策中，經(jīng)營(yíng)性土地受限于地產(chǎn)商的局限。與此同時(shí)，在城市更新制度設(shè)計(jì)當(dāng)中，也進(jìn)一步提到了確保城市更新用地協(xié)議出讓，這也充分調(diào)動(dòng)起了傳統(tǒng)權(quán)利人的改造更新熱情。

2.2 城市開發(fā)商的角度

通過(guò)以政府作為核心指導(dǎo)，由市場(chǎng)主要運(yùn)作的城市更新制度設(shè)計(jì)，大幅度調(diào)動(dòng)起了開發(fā)商的積極性，自從實(shí)施以來(lái)，城市更新項(xiàng)目持續(xù)增加，經(jīng)由統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，城市更新項(xiàng)目周期大多都在5 ～7 年之上，但其中具備立項(xiàng)資格的城市更新項(xiàng)目并推進(jìn)到土地出讓協(xié)議簽訂的，僅僅占據(jù)其中19%的比重。造成這一問題的根本原因，是由于城市更新過(guò)程中，規(guī)則的不明確性，致使最終利益博弈大幅加劇。例如，在搬遷補(bǔ)償協(xié)議以及與其相對(duì)應(yīng)的費(fèi)用支付，主要是經(jīng)由市場(chǎng)完成的，但在有關(guān)制度當(dāng)中卻并無(wú)清晰的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這也導(dǎo)致項(xiàng)目談判周期被延長(zhǎng)。誠(chéng)然，在城市制度更新設(shè)計(jì)工作中，明確提出了必須與所有更新單元內(nèi)的業(yè)主簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，才能真正完成審批并成為單一化的實(shí)施主體。但落實(shí)在拆遷補(bǔ)償?shù)葐栴}方面，卻依然缺乏有效的積極渠道。開發(fā)商的資金被陷入漫長(zhǎng)的談判過(guò)程中，最終出現(xiàn)拆不動(dòng)、賠不起的問題。

2.3 周邊權(quán)利人角度

依據(jù)周邊權(quán)利人角度來(lái)看，現(xiàn)階段公眾依然處于名義上的參與，對(duì)于城市更新方案并無(wú)深入化了解，更無(wú)法對(duì)其帶來(lái)的影響作出理性化判斷。當(dāng)前階段，在規(guī)劃批準(zhǔn)、更新單元計(jì)劃、確認(rèn)實(shí)施圖紙方面依然會(huì)展開公示（見圖2 ）。但這一公式更多的是依托專業(yè)圖紙的形式，針對(duì)網(wǎng)站刊登、報(bào)紙等進(jìn)行張貼。而周邊權(quán)利人缺乏規(guī)劃理解基礎(chǔ)，無(wú)法清晰了解到規(guī)劃內(nèi)容，并導(dǎo)致其無(wú)法對(duì)后續(xù)因更新規(guī)劃帶來(lái)的外部效應(yīng)進(jìn)行判斷。由此也可以指導(dǎo)，這一類有關(guān)權(quán)利人無(wú)法在對(duì)應(yīng)的規(guī)劃決策工作中，作出相對(duì)有效的公眾化參與。同時(shí)這樣一種公式形式更多地呈現(xiàn)出“被動(dòng)告知” 的特征。其在公眾參與階級(jí)方面，屬于象征性參與。

圖2 公眾參與梯級(jí)示意圖

2.4 有機(jī)更新的角度

城市更新設(shè)計(jì)制度具備較為明顯的經(jīng)濟(jì)逐利導(dǎo)向，協(xié)調(diào)手段也較為單調(diào)，由于在城市更新項(xiàng)目的實(shí)踐方面表現(xiàn)出“挑肥揀瘦” 的特點(diǎn)，這也導(dǎo)致城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力、城市環(huán)境方面出現(xiàn)隱患。

通過(guò)對(duì)當(dāng)前階段城市更新制度設(shè)計(jì)背景進(jìn)行分析，可以看出其現(xiàn)階段需要解決的最主要問題時(shí)如何解決增量用地不足的問題，同時(shí)通過(guò)推動(dòng)低效土地的釋放，進(jìn)一步保證城市經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這也意味著其在目標(biāo)導(dǎo)向方面，更多的呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性特征，尤其在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，具備極高的成效。但在時(shí)代的發(fā)展下，城市發(fā)展的核心逐漸從傳統(tǒng)的量，面向質(zhì)的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變，同時(shí)國(guó)家政府以及人民群眾對(duì)于和諧設(shè)備也更加重視，致使其背后深藏的隱患越發(fā)明顯。

第一，由于城市更新成本相對(duì)較高，同時(shí)容積率更新手段，也同樣是政府展開市場(chǎng)調(diào)控的關(guān)鍵手段，這也導(dǎo)致許多經(jīng)過(guò)更新后的容積率大幅度打破了原有的法定圖則。此處選取以居住作為主要功能的更新項(xiàng)目為例，這一類項(xiàng)目的容積率大多都超出了5.0，而相對(duì)過(guò)高的容積率不但導(dǎo)致城市內(nèi)部景觀受到影響，更導(dǎo)致城市的承載力受到影響。

第二，由于人口紳士化的原因，也導(dǎo)致外來(lái)務(wù)工人員、配套服務(wù)人口的通勤成本直線上升，最終導(dǎo)致雇傭成本持續(xù)提升，由于這一問題導(dǎo)致的連鎖反應(yīng)十分嚴(yán)重，甚至?xí)?dǎo)致城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力大幅下降。同時(shí)現(xiàn)階段應(yīng)用的將拆除重建為核心的更新形式，也導(dǎo)致傳統(tǒng)的舊村、舊城多元式的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)消散，而經(jīng)過(guò)更新后的大型社區(qū)也潛移默化地促進(jìn)了社會(huì)階層的分隔。

第三，由于市場(chǎng)更多地會(huì)重視一些利潤(rùn)相對(duì)較高的項(xiàng)目，許多環(huán)境老舊、具備迫切更新需求的小區(qū)由于更新成本較高的問題無(wú)人問津，這同樣是現(xiàn)階段該城市更新制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問題所在。

3 城市更新設(shè)計(jì)制度優(yōu)化

3.1 政府角色優(yōu)化

首先，積極促進(jìn)有機(jī)更新。通過(guò)落實(shí)民生標(biāo)準(zhǔn)首位制度，針對(duì)城市未來(lái)持續(xù)發(fā)展以及外來(lái)人口遷入的住房需求進(jìn)行綜合分析，針對(duì)性強(qiáng)化綜合整治以及功能化改變更新項(xiàng)目的未來(lái)政策引導(dǎo)。對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，其本身是一個(gè)十分綜合、復(fù)雜化的系統(tǒng)，只有確保社會(huì)融合、生態(tài)和諧、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等多個(gè)目的的多元化復(fù)興，始終落實(shí)有機(jī)更新，才能真正意義上促進(jìn)城市的未來(lái)發(fā)展。

截至目前為止，城市更新用地改造規(guī)模已經(jīng)到達(dá)頂峰，如果仍然根據(jù)當(dāng)前以拆除重建為核心的道路開展，則會(huì)導(dǎo)致城市未來(lái)的持續(xù)發(fā)展受到影響。因此這里也建議政府也構(gòu)建起更加立體化、多元化的更新目標(biāo)，同時(shí)積極強(qiáng)化政策帶來(lái)的引導(dǎo)化作業(yè)，積極落實(shí)多樣化功能改變、綜合整治項(xiàng)目的應(yīng)用。與此同時(shí)，對(duì)于“人口紳士化” 這一問題而言，這里也建議在構(gòu)建政策的過(guò)程中，將外來(lái)人口住房需求作為重要考慮因素，同時(shí)在外來(lái)人口相對(duì)密集的區(qū)域內(nèi)大力推行綜合整治性項(xiàng)目，保障外來(lái)人員的住房需求。

其次，針對(duì)重建項(xiàng)目類型進(jìn)行細(xì)分，實(shí)行多樣化的政策引導(dǎo)，針對(duì)一些需要更新，但卻缺乏市場(chǎng)動(dòng)力的趨勢(shì)，有關(guān)政府需考慮到直接參與其中。由于重建類項(xiàng)目的拆除，將會(huì)導(dǎo)致城市發(fā)展、大眾生活受到較大影響，因此我國(guó)許多地區(qū)在規(guī)劃城市更新制度的過(guò)程中，選擇將這一類型項(xiàng)目展開細(xì)分。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，選擇將重建類項(xiàng)目依據(jù)開展的急緩程度，將其劃分為自行劃定、訊行劃定、優(yōu)先劃定這三類單元。針對(duì)前倆類具備較為急迫更新需求的單元，地區(qū)政府在制度中明確，只要有超過(guò)10%以上的原權(quán)利人同意，即可作出申請(qǐng)，而有超過(guò)50%的原權(quán)利人同意，則可立刻進(jìn)行立項(xiàng)。

最后，推出拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)結(jié)合實(shí)際情況，明確拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于構(gòu)建原權(quán)利人與開發(fā)商之間的透明、公正平臺(tái)而言十分重要，同時(shí)其能夠在無(wú)形中促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施率的提升。

以香港為例，在發(fā)展商得到項(xiàng)目更新80%以上原權(quán)利人同意以后，則可以按照標(biāo)準(zhǔn)流程，面向土地審裁處通過(guò)土地拍賣的形式進(jìn)行該物業(yè)的售賣，依托公開競(jìng)爭(zhēng)的方式，能夠獲取對(duì)應(yīng)物業(yè)的所有權(quán)，同時(shí)土地審裁處方面針對(duì)具體數(shù)額進(jìn)行確認(rèn)，并面向其他不之處更新實(shí)施的權(quán)利人進(jìn)行物業(yè)對(duì)價(jià)支付。由此吸取建議后可以得到，政府在項(xiàng)目更新實(shí)踐的過(guò)程中，同樣可以使用“多數(shù)決” 這樣一種處理形式，推行更多實(shí)踐細(xì)則。

3.2 公眾參與優(yōu)化

作為城市更新過(guò)程中具備較強(qiáng)實(shí)踐意義的公眾參與方式，依托聽證會(huì)的舉辦，可以使開發(fā)商、周邊區(qū)域權(quán)益人、原權(quán)利人、城市市民等對(duì)有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行明確和了解，同時(shí)公眾的訴求情況，也能夠更好地得到采納和吸收，并被如實(shí)反映給政府部門。由此可見，聽證會(huì)的舉行不僅維護(hù)了市民的知情權(quán)，同樣也大幅度降低民眾的抵觸情緒，為城市更新提供良好的助力。

此外，第三方組織的構(gòu)建也是強(qiáng)化公眾決策參與能力的直接性方式。作為第三方組織而言，其與更新并無(wú)直接性關(guān)系，其能為周邊權(quán)益人、租戶等提供與有關(guān)更新流程、對(duì)應(yīng)政策相結(jié)合的指導(dǎo)化服務(wù)，這對(duì)于更新訴求整合，推動(dòng)公眾參與，同時(shí)由傳統(tǒng)的象征性參與逐漸提升到全力參與，這改變了以往形式下忽視弱勢(shì)群體的情況。在第三方組織構(gòu)建方面，港臺(tái)地區(qū)作出了表率，當(dāng)前階段，構(gòu)建起的更新協(xié)會(huì)等試點(diǎn)活動(dòng)也顯得尤為重要。城市更新公眾參與體系優(yōu)化見圖3。

圖3 城市更新公眾參與體系優(yōu)化

3.3 優(yōu)化調(diào)控手段

對(duì)于城市更新而言，其本身會(huì)關(guān)聯(lián)到較為大額的資金運(yùn)行工作。如果這其中的容錯(cuò)率補(bǔ)償成為重要甚至是唯一協(xié)調(diào)措施的情況下，則會(huì)使更新成本不斷增加，造成城市承載壓力越發(fā)增大的隱患。這也意味著，在展開城市更新制度設(shè)計(jì)優(yōu)化工作時(shí)，應(yīng)盡可能融入更加多樣化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策，例如低息、無(wú)息貸款、稅收減免等，通過(guò)構(gòu)建起市層面的信托融資機(jī)構(gòu)，帶動(dòng)城市面向更加良性化的方向成長(zhǎng)。

此外，城市更新中，同樣可以科學(xué)應(yīng)用容積率轉(zhuǎn)移機(jī)制，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是在經(jīng)濟(jì)可行性的角度下，依托更新單元測(cè)算出的容積率A遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出環(huán)境承載力角度下的容積率B，則政府方面可以更多的針對(duì)有關(guān)實(shí)施主體進(jìn)行約定，使A-B這一部分沒能在更新單元中得到發(fā)揮的容積率指標(biāo)，相應(yīng)的轉(zhuǎn)變到更多條件適宜的地塊上，或是使實(shí)施主體針對(duì)對(duì)應(yīng)的容積率指標(biāo)展開公開化的轉(zhuǎn)讓和拍賣。這樣一種容積率轉(zhuǎn)移機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，不僅可以保障實(shí)施主體具備良好的經(jīng)濟(jì)效益，同樣可以維護(hù)城市發(fā)展的持續(xù)性以及居住性。

4 結(jié)語(yǔ)

立足于人本規(guī)劃的視角，針對(duì)城市更新制度設(shè)計(jì)開展了更加深入化的思考，探索城市更新統(tǒng)籌機(jī)制、可持續(xù)模式以及配套制度政策等。以整體角度來(lái)看，針對(duì)多元化法規(guī)、目標(biāo)導(dǎo)向等一系列制度結(jié)構(gòu)展開的精細(xì)化完善工作將是更新改革的重中之重，通過(guò)構(gòu)建起不同權(quán)益主體之間交流、溝通的平臺(tái)，落實(shí)人本理念的核心載體，實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山” 的宏偉目標(biāo)。