我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理政策分析

楊 子 黃友良 王鴻蘊 然娜·阿哈提 賀楠 張欣雨 李瑞鋒

北京中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，北京 100029

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[1]。2003 年，我國開始全面推進(jìn)以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系建設(shè)[2]。2008 年我國應(yīng)急管理體系基本建立[3]。2016 年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》[4]等政策中“提高突發(fā)事件應(yīng)急能力”“加強重大傳染病防控”等內(nèi)容表明了國家要積極促進(jìn)完善公共衛(wèi)生安全體系[5-6]。2020 年以來，國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布文件對醫(yī)院等應(yīng)急管理主體的具體應(yīng)急措施提出指導(dǎo)要求[7-10]。

關(guān)鍵詞被提及的次數(shù)能反映文本重點內(nèi)容。為分析我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理相關(guān)政策的總體導(dǎo)向、發(fā)展變化及特點，本研究首先通過出現(xiàn)高頻詞的文件數(shù)量來把握政策特征和導(dǎo)向；其次比較2008 年前后關(guān)鍵詞詞頻相對排名升降，旨在探索政策發(fā)展變化和特點；最后梳理指導(dǎo)性政策文件中相關(guān)條目，旨在把握政策內(nèi)容的發(fā)展趨勢，從而為相關(guān)主體提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料收集、整理與篩選

本研究重點分析了2003 年1 月至2021 年3 月發(fā)布的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理”國家層面相關(guān)政策；資料來源以國務(wù)院政策文件庫、國家應(yīng)急管理部為主，國家衛(wèi)生健康委員會、國家中醫(yī)藥管理局、國家醫(yī)療保障局等為輔，共得到《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《中華人民共和國傳染病防治法》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等政策共19 份。年發(fā)布文件數(shù)量見圖1。

1.2 研究方法

內(nèi)容分析法是一種文獻(xiàn)研究方法，可以客觀、系統(tǒng)、量化的分析文本[11]。ROST-CM6 是一種內(nèi)容挖掘軟件，支持分詞、字詞頻統(tǒng)計、情感分析和社會語義網(wǎng)絡(luò)分析等方法[12-13]，常用于政策文本分析、網(wǎng)絡(luò)信息情感分析等研究。本研究應(yīng)用ROST-CM6 和Excel 對政策文件進(jìn)行分詞、統(tǒng)計詞頻和詞頻的時序性分析。

1.2.1 詞頻分析 將“突發(fā)公共衛(wèi)生事件、應(yīng)急管理、動物疫情”等相關(guān)詞語補充至ROST-CM6 軟件自定義詞庫并剔除不符合研究內(nèi)容及無意義的虛詞等。以詞頻>100 為選取標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計包含這些詞的政策文件數(shù)量。根據(jù)關(guān)鍵詞表達(dá)的內(nèi)容，將本研究提取的關(guān)鍵詞按基本概念、管理主體、責(zé)任體現(xiàn)、服務(wù)提供和發(fā)展規(guī)劃5 個維度歸類[14-15]。

1.2.2 時序性分析 以2008 年為界，比較2008 年前后同一關(guān)鍵詞詞頻。為避免2008 年前后文件發(fā)布數(shù)量對詞頻產(chǎn)生影響，將對比詞頻相對排名的變化，相對排名越小表示詞頻越高。

1.2.3 政策內(nèi)容分析 通過閱讀梳理出指導(dǎo)性政策文件中與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理相關(guān)的條目，包括目的、各級主體職責(zé)、應(yīng)完善或提升的行業(yè)及其具體措施和做法等。

2 結(jié)果

2.1 高頻詞的使用分析

共納入65 個高頻詞，見圖2?；靖拍罹S度：“衛(wèi)生”和“應(yīng)急”分別有19 份和18 份文件提及。管理主體維度：“行政部門”（14 份）、“政府”（19 份）、“國務(wù)院”（16 份）等是領(lǐng)導(dǎo)主體，起指導(dǎo)及領(lǐng)導(dǎo)作用；“醫(yī)療機構(gòu)”（14 份）是實施主體，實施具體措施。責(zé)任體現(xiàn)維度：通過“依法”（17 份）、“根據(jù)”（19 份）、“指導(dǎo)”（17 份）、“開展”（18 份）等高頻詞，理清各級行政部門和醫(yī)療部門的責(zé)任關(guān)系。服務(wù)提供維度：通過“傳染病”（16 份）、“疾病”（15 份），“突發(fā)”（17 份）、“重大”（17 份），“措施”（19 份）、“監(jiān)測”（16 份）、“報告”（18 份）、“調(diào)查”（18 份），“預(yù)防”（18 份）、“監(jiān)督”（17 份）、“控制”（18 份）等高頻詞，分別從對象、性質(zhì)、內(nèi)容和目的等角度表述突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的主要內(nèi)容。見表1。

表1 高頻詞出現(xiàn)的文件數(shù)量

2.2 高頻詞詞頻相對排名的變化情況分析

2008 年前后關(guān)鍵詞詞頻相對排名見表2，基本概念維度仍以“衛(wèi)生”“應(yīng)急”為主；管理主體維度中各級行政部門和醫(yī)療機構(gòu)的相對排名均下降；責(zé)任體現(xiàn)維度“能力”“開展”的相對排名上升；服務(wù)提供維度，“食品”“中毒”的相對排名上升，服務(wù)性質(zhì)方面更加強調(diào)“突發(fā)”，服務(wù)內(nèi)容方面更加側(cè)重“組織”“處置”“應(yīng)急預(yù)案”和“實驗室”，服務(wù)目的方面“防治”“救治”“安全”和“健康”的相對排名有所上升；發(fā)展規(guī)劃維度的“建立”下降，“建設(shè)”“加強”上升。

表2 2008 年前后關(guān)鍵詞詞頻相對排名變化

3 討論

3.1 指導(dǎo)性文件條目內(nèi)容的變化情況分析

從條目內(nèi)容來看，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系從建立到加強，從提升到完善，政策文件仍在不斷健全。2005 年《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》[16]明確了要“建立”機制，各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的職責(zé)，并對人員應(yīng)急管理能力和保障措施做出規(guī)定。該文件的發(fā)布時間及內(nèi)容與發(fā)展規(guī)劃方面高頻詞“建立”（50 次）相一致。2009 年《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》[17]運用“提高”“完善”來表述程度，可以看出當(dāng)時我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理已具備較完整規(guī)模，但仍需進(jìn)一步加強。另外，“充分發(fā)揮中醫(yī)藥（民族醫(yī)藥）的作用”也進(jìn)一步說明中醫(yī)藥（民族醫(yī)藥）的地位逐步上升。2016 年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》[4]中納入“源頭防控”“境內(nèi)外聯(lián)防聯(lián)控”，防控范圍進(jìn)一步外延?！丁笆濉?衛(wèi)生與健康規(guī)劃（2017）》[18]著重強調(diào)要“加強監(jiān)測預(yù)警水平”“軍地聯(lián)防聯(lián)控”“維護流動人口健康”，一是體現(xiàn)了從“控”到“防”的轉(zhuǎn)變，二是進(jìn)一步擴充了防控方式并細(xì)化了管理對象。2017 年《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》[19]對健全突發(fā)傳染病防治體系做出一系列要求：要求“完善”已較為成熟的風(fēng)險管控和監(jiān)測預(yù)警；“提高”之前提及較少的行業(yè)領(lǐng)域如應(yīng)急救援能力；要求“強化”應(yīng)急管理科技支撐能力、“加大”科研支持力度并“建設(shè)”應(yīng)急體驗基地。

總體來看，政策要求各級主體積極發(fā)揮各自功能，不斷健全完善各類措施，以形成多元治理網(wǎng)絡(luò)、多元主體合作的機制[20-21]。

3.2 政策整體具有強制性、層次鮮明、針對性強的特點

詞頻分析表明政策整體上具有強制性、層次鮮明、針對性強的特點。強制性主要體現(xiàn)在責(zé)任維度，“依法”“根據(jù)”“按照”等關(guān)鍵詞頻繁出現(xiàn)，強調(diào)有法可依、有規(guī)定可循，各個環(huán)節(jié)均由上級部門指導(dǎo)。層次鮮明體現(xiàn)在政策制定與落實中層次分明，多以國務(wù)院為中心、地方政府為主導(dǎo)、各級行政部門為輔，落實以醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為主。針對性強體現(xiàn)為政策落實的對象明確指向具有突發(fā)性、重大性的傳染病、動物疫情等，要求進(jìn)行全方位的監(jiān)測報告、監(jiān)督控制。

3.3 政策導(dǎo)向從“控制為主”逐漸發(fā)展為“防控結(jié)合”

時序性分析表明，政策始終以衛(wèi)生應(yīng)急為主，政策導(dǎo)向從“控制為主”逐漸發(fā)展為“防控結(jié)合”，主要體現(xiàn)在服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)目的方面。2008 年以前，政策主要指向傳染病，強調(diào)行政部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，要求醫(yī)療機構(gòu)采取措施控制疫情形勢，處于體系的建立階段。2008 年之后，政策指向更多公共衛(wèi)生事件類型，行政部門主導(dǎo)作用稍弱化，更注重醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的應(yīng)急能力，更側(cè)重編制應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)用實驗室檢查手段，更加突出“防治”，弱化“控制”[22-25]。

3.4 政策內(nèi)容呈現(xiàn)多行業(yè)共同支持，多主體共同發(fā)展的趨勢

政策內(nèi)容分析表明指導(dǎo)性政策呈現(xiàn)多行業(yè)共同支持，多主體共同發(fā)展的趨勢。隨著政策不斷發(fā)展完善，涉及行業(yè)從應(yīng)急處置擴充到風(fēng)險管理、監(jiān)測預(yù)警、檢驗檢測、聯(lián)防聯(lián)控、科技攻關(guān)、模擬實驗等；服務(wù)主體納入財政、軍隊、生物實驗室、口岸等；服務(wù)手段擴充了流行病學(xué)調(diào)查、中醫(yī)藥、生物檢測、模擬仿真技術(shù)等。政策內(nèi)容在縱向上更加深入、更加專業(yè)；橫向上關(guān)聯(lián)主體更廣泛、手段更健全，參與應(yīng)急管理的人員構(gòu)成從專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生人員、行政人員、應(yīng)急救援人員擴大到科研人員，并朝著全民化發(fā)展[26]。

本研究主要分析了國家層面政策文件文本，各?。▍^(qū)、市）的文件及其實施效果有待進(jìn)一步分析。目前我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的水平已有較大提升，但相關(guān)主體仍需始終堅持“衛(wèi)生”“應(yīng)急”為核心，始終重視政策指導(dǎo)，不斷提高應(yīng)急能力和應(yīng)急意識，始終堅持維護人民生命健康安全。