適老化住房的建設：日本經驗及其啟示

秦嶺，周燕珉，初楚

1 引言

截至2021 年底，我國65 歲以上老年人口占比已超過14%，進入深度老齡化社會1）。推動城市建設適老化轉型、營造老年宜居環境已成為實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要舉措。居家養老是我國絕大多數老年人的現實選擇，然而既有住宅進行適老化改造限制多、難度大、存在瓶頸，新建普通住房對老年人需求的考慮較為有限，專門針對老年人的住房類型尚未得到充分發展，老年人的居家養老環境難以得到有效保障，改善需求迫切。

2022 年全國住房和城鄉建設工作會議將“推進住房供給側結構性改革”列入重點工作2），《“十四五”健康老齡化規劃》將“加快無障礙環境建設和住宅適老化改造”列入具體內容[1]。在這樣的背景下，推動適老化住房的發展建設非常必要且意義重大，無論是對于改善居家養老環境、滿足安全照護需求、增進老年人家庭健康福祉，還是優化住房供應結構、健全住房保障制度、推動房地產行業健康發展，都能夠發揮重要作用。

探索建立完善發展適老化住房的體制機制和政策措施，是推動適老化住房健康發展的重要前提。目前，我國在相關領域的研究和實踐還比較有限，需要充分汲取發達國家的經驗和教訓。日本比我國提前30 年進入老齡化社會，在適老化住房建設方面已經開展了長期、大量的研究與實踐工作，系統梳理和分析其經驗做法，對于探索適合中國國情的適老化住房發展路徑具有重要的借鑒和啟示意義。

2 日本適老化住房的發展歷程

從1964 年首次出臺老年人住房政策起，日本適老化住房的發展歷程大致可劃分為5 個階段，這5 個階段與人口老齡化狀況、代表性政策和適老住房類型之間的對應關系如圖1 所示。

1 日本適老化住房的發展歷程，初楚、秦嶺根據參考文獻繪制

2.1 萌芽期（1964-1975）

1964 年，日本首次在國家級政策中回應了老年人住房的供給問題[2]。厚生省和建設省聯合發布的《建設面向老年人家庭的公共住房》[3]提出，優先面向有需要的老年人家庭提供公共住房，并從理念層面給出了規劃設計的基本原則。隨著日本步入老齡化社會，其公共住房供給開始向老年人家庭傾斜，以實現讓老年人都“有房住”的目標。但由于這一階段的政策法規尚未對住房的適老化設計提出具體要求，還無法保證讓老年人都“住得好”。

2.2 探索期（1976-1985）

日本在第3、4 期“住宅建設5 年計劃”中2），對于解決老年人住房問題、支持適老化住房建設的配套政策進行了有益的探索[4]。在公共住房優先安排老年人家庭入住、降低老年人入住年齡限制的基礎上，對房地產商開發針對老年人的商品住房和老年人家庭自建住房也提供了貸款優惠政策。這些政策對適老住房的發展建設起到了一定的促進作用，但尚未給住房供給類型和結構帶來根本性改變。

2.3 發展期（1986-1994）

1986 年，為全面應對人口老齡化問題，日本內閣制定了《長壽社會對策大綱》，其中對住宅和生活環境提出了發展目標和對策框架[4]。

在此框架下，1987 年，日本建設省和厚生省聯合出臺了《實施銀發住宅工程》的政策，開始大力發展建設專門針對老年人家庭的銀發住宅[5]。這一政策不僅對住宅建筑本身提出了要求，也對配套的設施和服務做出了規定，要求銀發住宅應配置日間照料中心等能夠提供設施內服務和上門服務的居家養老服務設施，并設置常駐的生活援助顧問（Life Support Advisor，LSA），為入住老人提供生活咨詢、安全確認、緊急援助、臨時協助等服務。

在政策的推動下，這一階段大量的銀發住宅得到建設。與此同時，日本針對老年人建筑設計的標準和法規也在逐步建立，為后續適老化住房設計的日趨完善奠定了基礎。

2.4 調整期（1995-2011）

1995 年，日本建設省結合 《安心建筑法》4）對此前的老年住宅設計指南進行了整合，出臺了《應對長壽社會的住宅設計指南》[6]，進一步完善了老年人住房的設計標準。

《關于確保老年人居住穩定的法律》[7]將老年人居住問題提到了更加重要的位置，陸續細分出老年人優良租賃住房、老年人便捷入住租賃住房和老年人專用租賃住房等多種老年人住房類型，并出臺了相應的管理制度、設計標準和支持政策。伴隨著2000 年 《介護保險法》和2006 年 《居住生活基本法》《無障礙法》5）的施行，老年人住房發展進入了調整期。

2.5 成熟期（2011-）

2011 年，《關于確保老年人居住穩定的法律》進行了修訂，將原有三類面向老年人的租賃住房整合為附帶服務的老年住宅，并為其建立了注冊標準和登錄制度[8]，附帶服務的老年住宅登錄量持續增長，就此形成了現階段日本老年住宅的發展格局。

統計數據顯示，近年來附帶服務的老年住宅數量持續增長。截至2022 年初，日本三類適老化住房的供給總量已超過31 萬套，占65 歲以上老年人口總數的0.86%（表1），但相關研究表明，適老化住房仍處于供給不足的狀態，有待繼續發展建設[9]。

2.6 小結

日本適老化住房建設經歷了近60 年的探索與實踐，才最終形成了目前較為成熟的發展建設模式。我國人口老齡化形式嚴峻，發展適老化住房需求迫切，應充分借鑒發達國家相關經驗和教訓，以更加高效、順利地開展我國適老化住房的發展建設工作。

表1 日本三類適老化住房的供給總量[9-10]

3 日本適老化住房的發展經驗及其啟示

3.1 細化住房分類，滿足老年群體差異化需求

經過長期的發展，日本對老年人住宅和設施的類型進行了細分，以滿足各類人群的差異化需求。圖2 從供給側和需求側展示了日本老年人住宅和設施的類型劃分邏輯。

在供給側，根據開發主體可劃分為政府、自治組織和民間企業；根據使用方式可劃分為租賃類和銷售類；根據管理方式可劃分為住宅類和設施類；根據收費方式可劃分為保障類和普通類。而在需求側，根據是否需要護理以及所需護理程度，可劃分為住居系、福祉系和醫療系；收費從每月1 萬～20 余萬日元不等；無論老年人的健康狀況和經濟狀況如何，都能夠從中選取到適合自己入住的類型。

雖然對建筑類型進行細分有助于更有針對性地滿足各類老年人群體的需求，但也有學者指出，分類過細會增加管理的復雜度、給管理工作造成較大負擔[11]。因此，日本近年來也在對老年人住宅和設施的類型加以整合優化，例如將老年人優良租賃住房、老年人便捷入住租賃住房和老年人專用租賃住房整合為附帶服務的老年住宅，以便在登錄制度、配套政策、統計數據等方面統一標準、提高效率。

我國在考慮適老化住房建設問題時，應留意從住房供給體系和養老服務體系兩個角度對其類型加以適度細分，明確服務對象和管理主體，以滿足老年人的差異化需求和有關部門的管理需要。

2 日本老年人住宅和設施的類型劃分及其所對應的供需特性，初楚、秦嶺根據參考文獻繪制

3 設計標準中給出的衛生間細節設計圖紙和實例照片，引自參考文獻[13]

3.2 完善設計標準，保證適老化住房建設質量

建立完善的設計標準是保證適老化住房高質量建設的前提，為此，日本先后出臺了多部有關的建筑設計標準，并持續更新完善（表2）。

在標準體系構建層面，更加強調標準的通用性。除針對性的《老年人住宅設計指南》外，其余有關適老化、無障礙、人性化等方面的設計要求更多寫入了《考慮老年人、殘疾人等順利使用的建筑設計標準》《建筑設計標準》等通用標準，體現了標準體系的簡潔性與明確性，能夠有效避免不同標準條文信息冗雜、內容重復甚至相矛盾的情況發生。

在標準內容編寫層面，標準條文更加強調目標導向，分級分類給出達成目標的途徑方法，而不是僅僅給出結論。例如在《老年人住宅設計指南》[12]中，就給出了所有項目必須滿足的“基本標準”，以及有條件時建議達到的“推薦標準”，并就如何達成相應目標給出了具體的方式（表3）。又如在《考慮老年人、殘疾人等順利使用的建筑設計標準》中，除了給出標準條文外，還給出了大量的圖紙和實例照片，供設計人員參考（圖3）。這些都為提升適老化住房的建設質量提供了可靠保障。

目前，我國尚無針對適老化住宅的設計標準，通用性標準中關于適老化和無障礙設計的內容也更多停留在指令性條文，缺少可供參考的具體案例。在日后的標準編制和修訂過程中，有待進一步補充和完善。

表2 日本適老化住房涉及的代表性建筑設計標準

表3 日本《老年人住宅設計指南》中有關扶手設置要求的基本標準和推薦標準示例[12]

3.3 建立評估體系，量化呈現住宅適老化性能

以《確保住宅品質等的法律》為基礎，日本建立了“住宅性能表示制度”，通過10 個方面的若干性能表示事項對住宅性能等級進行表征，其中的一個方面就是“適老化”，分別針對套內空間和共用空間給出1～5 級的評定，重點評價功能空間布局、地面高差處理、樓梯安全性、扶手安裝、通行寬度、空間尺寸和面積等6 個部分（圖4）[14]。

這些性能指標分級給出了住宅的適老性能評估標準（表4），為開發商和設計師提升住宅品質提供了參考，也為不具備相關專業知識的消費者獲取高質量住宅提供了可靠保障。

伴隨我國房地產行業的轉型發展，住宅建設質量的重要性日益凸顯，可參考日本的住宅性能表示制度建立適用于我國的住宅質量評價體系，并將包括適老化在內的內容納入評價指標，評價結果面向社會公開，一方面為消費者選擇住房提供參考，另一方也對房地產開發企業提升住房建設質量起到促進作用。

4 住宅性能表示制度中與“適老化”相關的評定維度，秦嶺根據參考文獻[14]繪制

表4 住宅性能表示制度中“適老化”等級的評定標準[15]

3.4 出臺激勵政策，調動社會力量參與開發建設

為鼓勵民間企業、醫療法人、社會福利法人、非營利組織等社會力量參與老年住宅的開發建設，日本政府制定了多個方面的激勵政策。以附帶服務的老年住宅為例，相關事業主體能夠享受到的激勵政策主要包含以下4 個方面。

3.4.1 財政補貼

新建、改建或升級附帶服務的老年住宅時，建設主體可申請國家財政提供的建設補貼。該項補貼針對不同的建設類型和內容設有相應的補貼比例和補貼上限，2022年的補貼標準如表5所示。

3.4.2 稅收優惠

日本對于附帶服務的老年住宅的建設和運營給予固定資產稅和不動產所得稅兩項稅收優惠，符合條件的項目可申請一定的稅收減免（表6）。

3.4.3 融資政策

由住宅金融支援機構為附帶服務的老年住宅的開發主體提供融資服務，貸款制度更加靈活，貸款期限最長可達35 年，貸款比例最高可達100%，按照固定利率計算貸款利息，不會受到政策變化和市場波動的影響，為開發主體長期穩定從事老年住宅運營工作提供金融支持[18]。

5 日本老年住宅協會關于附帶服務的老年住宅的信息展示頁面

6 日本附帶服務的老年住宅并設設施的數量和類型分布狀況，秦嶺根據參考文獻[20]改繪

表5 2022 年日本對附帶服務的老年住宅建設給予的財政補貼標準[16]

表6 日本對附帶服務的老年住宅的建設和運營給予的稅收優惠政策[17]

3.4.4 宣傳推廣

在國土交通省和后生勞動省的支持下，日本老年住宅協會為附帶服務的老年住宅搭建了專用的網絡平臺（https://www.satsuki-jutaku.jp/），收錄、展示和推介每個項目的具體信息，包括項目區位、收費標準、硬件設施、配套服務、入住情況等，既方便公眾查閱，又可為老年住宅招募入住者提供支持（圖5）。

現階段我國對老年居住建筑建設運營的激勵政策主要體現在養老機構層面，近年部分地區雖然也有少數城市對適老化住房建設的支持政策進行了嘗試，但對于支持的方式和力度還有待進一步探索，在這方面，日本的經驗做法可供參考。

3.5.強化配套服務，有效支持老年人日常生活

日本的老年住宅建設在強調硬件設施設計要求的同時，還非常重視完善“附帶服務”。統計數據顯示，日本附帶服務的老年住宅運營主體主要來自養老、醫療等相關行業領域，為配套老年人所需服務創造了便利條件[19]；超過3/4 的老年住宅附設有老年人生活支援設施[20]，除規定必須提供的安全確認、生活咨詢、緊急援助等服務，大多數老年住宅還提供有餐飲、健康管理、家政、護理等服務（圖6）。

適老化的硬件設施和完善的配套服務能夠支持老年人盡可能長時間地居住在更接近于居家環境的老年住宅當中，提高居住生活品質、延緩身體機能衰退，減輕養老機構和醫療機構的照護負擔，對于優化社會化養老服務的資源配置具有積極意義。

目前我國住房建設對于養老服務配套的重視程度較為不足，可借適老化住房建設這一契機，進一步強化養老服務配套的重要性，合理引導開發企業以適宜的方式建設和運營必要的養老服務設施，為老年人生活提供可靠支持。

4 結語

通過以上對日本適老化住房建設的梳理可以看到，在過去的近60 年當中，日本的適老化住房經歷了較為漫長的發展歷程。在這一過程中，日本非常重視老年住宅政策制度的頂層設計，建立并完善設計標準和評價體系，匹配硬件設施與軟件服務，出臺激勵政策引入社會力量，相關經驗做法值得學習借鑒；但與此同時，日本老年住宅的類型劃分也曾經歷過較為混亂的階段，給管理造成了較大困難，需要從中吸取教訓。

日本的發展經歷表明，適老住房建設并非簡單的建筑學專業問題，而是較為復雜的綜合系統問題，需要協調政府、企業、社會組織和行業專家等多個參與主體，橫跨建筑設計、投資開發、社會福利、醫療護理、公共管理、財政經濟等多個學科領域，只有全盤考慮、密切配合、持續完善，老年人群體的住房問題才能夠得到妥善的解決。

我國的適老化住房建設需求量大、時間緊迫，國內可供參考的經驗做法有限。日本老年住宅的發展經歷具有啟示意義，希望本文能夠為我國適老化住房政策制度的頂層設計提供一定的參考，助力我國適老化住房快速、健康發展。□

注釋

1） 根據國家統計局的統計數據，截止2021年底，我國65歲以上人口占比為14.2%。按照國際通行劃分標準，當一個國家或地區65歲及以上人口占比達到14%時，進入深度老齡化社會。

2） 2022年1月20日召開的全國住房和城鄉建設工作會議要求2022年重點要抓好八個方面工作，其中第二個方面為“推進住房供給側結構性改革”。

3） 日本在1966-2005年間由國土交通省制定和實施了8期住宅建設5年計劃（住宅建設五箇年計畫），其中1976-1980年對應第3期、1981-1985年對應第4期。

4） 《安心建筑法》全稱為《方便老年人、殘疾人利用特定建筑物的法律》，對各類建筑物如何更好地滿足老年人和殘疾人的使用需求做出了詳細的規定。

5） 《無障礙法》全稱為《促進老年人、殘疾人等順利移動和使用的法律》，其內容是對此前《安心建筑法》和《交通無障礙法》的整合與完善。