晉升博弈下的縣級政府策略性競爭
——基于浙江省數(shù)據(jù)的實(shí)證

陸 軍 蔡思遠(yuǎn) 臧天宇

(1.北京大學(xué)，北京 100871；2.北京錦秋私募基金管理有限公司，北京 102407)

一、引言

為了解釋中國經(jīng)濟(jì)的增長奇跡，周黎安(2004)基于Lazear et al.(1981)的公司治理理論建立了官員晉升的錦標(biāo)賽模型，用以解釋地方行為背后的強(qiáng)激勵。其核心邏輯在于：在一個(gè)集權(quán)式的官員考評體系下，地方官員為了最大化個(gè)人的政治晉升機(jī)會，會就上級政府考核的評價(jià)標(biāo)尺，即GDP，展開競爭。這種競爭所引致的地方活力是過去30年中國經(jīng)濟(jì)高速增長的源泉。

這一中國式的“自上而下”的標(biāo)尺競爭框架被學(xué)界廣泛接受。盡管相關(guān)的實(shí)證研究非常豐富，但以下三個(gè)問題卻較少受到學(xué)者的關(guān)注。首先，大多數(shù)實(shí)證研究停留在對空間溢出效應(yīng)的檢驗(yàn)，卻沒能將這種效應(yīng)與背后的制度因素聯(lián)系起來。這意味著論證的邏輯鏈條存在缺失，并不足以支持空間效應(yīng)源自于晉升競爭的結(jié)論。其次，原生的錦標(biāo)賽模型將GDP作為評價(jià)的唯一標(biāo)尺，但近年來的績效改革越來越強(qiáng)調(diào)民生和環(huán)境的重要，因此政府的競爭行為是否受到政策轉(zhuǎn)向的影響也是一個(gè)有價(jià)值的命題。最后，過往的實(shí)證較多圍繞政府支出展開，土地視角的研究屈指可數(shù)。而事實(shí)上，對于地方政府來說，土地出讓才是一種更為靈活的政策工具。

本文試圖對中國式“自上而下”標(biāo)尺競爭框架背后的制度因素及土地出讓的作用做出補(bǔ)充解答。具體而言，將回答：地方政府間的工業(yè)用地出讓規(guī)模和教育支出水平是否存在空間關(guān)聯(lián)？如果存在，是否會表現(xiàn)出與政治制度相符的模式特征？此外，考慮到縣級政府是中國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本單元，且其政治經(jīng)濟(jì)特征更符合晉升錦標(biāo)賽模型的基本假設(shè)，故本文把研究的政府層級下降至縣級。

二、相關(guān)文獻(xiàn)述評

對于晉升錦標(biāo)賽模型的實(shí)證主要基于兩條線索展開。一條是關(guān)注官員績效表現(xiàn)與晉升結(jié)果的關(guān)聯(lián)，即好的績效表現(xiàn)是否會帶來更大幾率的晉升。不少文獻(xiàn)利用省/市委書記的簡歷數(shù)據(jù)對此作了實(shí)證。其中大多數(shù)研究支持模型的預(yù)設(shè)，即認(rèn)為存在以GDP為考核對象的晉升機(jī)制。例如，姚洋等(2013)通過對官員個(gè)人經(jīng)濟(jì)績效的分離研究發(fā)現(xiàn)，個(gè)人效應(yīng)對市長的晉升有顯著的作用，且這種作用的發(fā)揮受到官員年齡的影響。在此基礎(chǔ)上，喬坤元(2013)進(jìn)一步考察了非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的影響，發(fā)現(xiàn)地方在教育和醫(yī)療投入上的表現(xiàn)并不會影響官員的升遷。當(dāng)然，也有文獻(xiàn)試圖提出對模型的修正或反駁。例如，楊其靜等(2013)認(rèn)為在地方官員間僅存在一種寬松的資格賽，即對晉升候選人有最低的經(jīng)濟(jì)增長績效門檻。陶然等(2010)則更是通過對數(shù)據(jù)的重估證偽了經(jīng)濟(jì)績效與升遷之間的關(guān)聯(lián)。近些年來，一些文獻(xiàn)也將環(huán)境治理表現(xiàn)與官員晉升聯(lián)系起來，如Jia(2017)分析了中國的污染情況和政治激勵之間的關(guān)系。將環(huán)境表現(xiàn)和官員晉升聯(lián)系起來，從而制約了污染天堂行為(陳家喜，2018)。當(dāng)然，也有文獻(xiàn)指出，各地官員的績效考核應(yīng)該根據(jù)各地的實(shí)際情況(周黎安，2019)，單純考察經(jīng)濟(jì)指標(biāo)存在一定的局限性(張軍 等，2020)。

另一條更關(guān)注對競爭效應(yīng)的檢驗(yàn)，即利用空間計(jì)量工具研究政府間策略性互動的存在性問題。這一類文獻(xiàn)與本文的研究直接相關(guān)，其又可以分為三類。一類是從財(cái)政收入或支出出發(fā)研究省市級政府間在總量或分類支出上的空間競爭關(guān)系(王守坤 等，2008;蹤家峰 等,2009;Caldeira,2010)。有兩篇文獻(xiàn)對本文有較大的啟發(fā)。其一是周亞虹等(2013)對于地級市間教育支出競爭的實(shí)證。其二則是Yu et al.(2016)對總投資和教育支出競爭的研究，通過引入高階空間權(quán)重矩陣，發(fā)現(xiàn)了總投資競爭的邊界、GDP排名和領(lǐng)導(dǎo)年齡三類效應(yīng)，將空間互動與背后的制度因素聯(lián)系起來。不過，與周亞虹等(2013)的結(jié)論不同，Yu et al.(2016)并沒有識別教育支出的競爭效應(yīng)。另一類則研究了省市級政府間的土地出讓競爭。這一視角的研究相對有限。羅必良等(2014)和楊其靜等(2015)分別在省級和地級市層面證實(shí)了工業(yè)用地出讓規(guī)模的正向競爭關(guān)系。此外，王喬等(2014)考察了協(xié)議出讓土地價(jià)格存在的逐底競爭效應(yīng)。其中，楊其靜等(2015)對用地?cái)?shù)據(jù)做了優(yōu)化，區(qū)分了具體的用地性質(zhì)，對本文有一定的啟發(fā)。但總的來說都較為粗糙，對于背后的競爭機(jī)制挖掘不足。更多文獻(xiàn)是分析這類競爭的弊端，如加大了資源配置扭曲程度(李永友 等，2021)、擴(kuò)大了金融風(fēng)險(xiǎn)(余靖雯 等，2019)。還有一類則關(guān)注地區(qū)間的稅收競爭，從企業(yè)實(shí)際稅負(fù)的角度證實(shí)了策略性互動的存在(沈坤榮 等，2006;郭杰 等，2009;謝貞發(fā) 等，2015)。嚴(yán)格地說，稅收競爭與晉升錦標(biāo)賽源于不同的機(jī)制，但仍能在方法上為本文提供借鑒，例如龍小寧等(2014)對兩區(qū)制空間杜賓模型的嘗試。

相比已有研究，本文的創(chuàng)新之處在于：一是視角的創(chuàng)新。財(cái)政支出和土地出讓是地方政府兩類主要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展工具。已有文獻(xiàn)大多從支出競爭的視角切入，但對于地方政府來說，土地出讓具有更強(qiáng)的靈活性，本文希望對此進(jìn)行補(bǔ)足。而且，從中央的導(dǎo)向來看，民生與環(huán)境指標(biāo)日益受到重視，但既有文獻(xiàn)大多將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為唯一的評價(jià)標(biāo)尺，本文也試圖在這一方面進(jìn)行拓展。二是數(shù)據(jù)的創(chuàng)新。本文采用當(dāng)前流行的數(shù)據(jù)挖掘方法，從網(wǎng)絡(luò)上搜集了2009—2018年間浙江省宗地級別的土地出讓數(shù)據(jù)，拓展了既有的數(shù)據(jù)集。不僅實(shí)現(xiàn)了對不同性質(zhì)用地的有效區(qū)分，也將研究層次落實(shí)到縣級政府。依據(jù)晉升錦標(biāo)賽模型的前提假設(shè)，參賽者需對自身的績效表現(xiàn)有較強(qiáng)的控制力，而縣級政府無疑是較為理想的研究對象。三是模型的優(yōu)化。由于土地出讓的影響因素較難窮盡，遺漏變量偏誤或許不可避免。為了規(guī)避這一問題，本文引入了空間杜賓模型。其優(yōu)點(diǎn)在于，即便遺漏變量與控制變量存在相關(guān)性，模型也能產(chǎn)生無偏的估計(jì)結(jié)果。因此，這一方法能夠有效地提升估計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性和穩(wěn)健性。四是實(shí)證策略的補(bǔ)全。通過引入高階的兩區(qū)制空間計(jì)量模型，本文驗(yàn)證了土地出讓的空間競爭效應(yīng)與中國現(xiàn)實(shí)行政體制和官員考核規(guī)則的聯(lián)系，補(bǔ)全了論證的邏輯鏈條，從而在真正意義上證實(shí)了錦標(biāo)賽假說的適用性。

三、縣級官員參與晉升錦標(biāo)賽的理論框架與基本假設(shè)

(一)晉升錦標(biāo)賽的基本邏輯

晉升錦標(biāo)賽模型建基于三個(gè)簡單的假設(shè)：一是政治集權(quán)，即人事任免權(quán)集中在上級政府手中，以晉升激勵約束下級行為。二是經(jīng)濟(jì)分權(quán)，即中央將發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任委托給地方。在這種委托代理關(guān)系下，地方官員對于當(dāng)?shù)厍闆r有更好的了解。三是相對績效評判。由于信息不對稱，上級政府只能以政績?yōu)闃?biāo)尺，參考下級政府間的相對表現(xiàn)決定晉升結(jié)果。在這三項(xiàng)基本假設(shè)下，下級政府的首長將基于評價(jià)標(biāo)尺與其他同僚開展競爭，以獲取更大的升遷機(jī)會。

以上呈現(xiàn)了一個(gè)簡單的理論模型,其基本假設(shè)與中國國情有很高的契合度。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中，以上機(jī)制的實(shí)現(xiàn)還有賴于兩項(xiàng)必要前提：一是政績的評判標(biāo)尺即競賽指標(biāo)必須客觀可比；二是參賽者能夠在相當(dāng)程度上控制自己在評判指標(biāo)上的表現(xiàn)。因此，要理解中國縣級政府間的競爭，還需先找到競賽評判所依據(jù)的具體標(biāo)尺。

(二)縣級政府的競賽標(biāo)尺

可以從兩類文件中推測中國黨政官員選拔考核的指標(biāo)體系：一類是中共中央組織部公開的關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的政策文件；另一類則是地方政府的年度工作報(bào)告。

當(dāng)前中組部的公開文件主要包括《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)試行辦法》(中組發(fā)〔2006〕14號)、《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》(中組發(fā)〔2013〕22號)和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例(2014年修訂)》(中發(fā)〔2014〕3號)等。本文對這些文件做了細(xì)致梳理，發(fā)現(xiàn)：近年來，民生、環(huán)保和創(chuàng)新領(lǐng)域的指標(biāo)日益受到重視，以扭轉(zhuǎn)過去單純以經(jīng)濟(jì)增速評價(jià)工作實(shí)績的傾向。特別是隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，針對不同主體功能區(qū)的分類管理也開始試行。當(dāng)然，實(shí)際考評過程與書面指標(biāo)仍可能存在背離。從2013年和2014年連續(xù)發(fā)文強(qiáng)調(diào)“警惕單純倚重經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的傾向”來看，新指標(biāo)體系的實(shí)施情況或許并不容樂觀。

除了中組部的文件，地方政府工作報(bào)告也能為本文的判斷提供基本的論據(jù)。中國逐級考選的官員晉升機(jī)制引致了獨(dú)特的行政發(fā)包制(周黎安，2004)，即上級政府沿縱向管理鏈條向下轉(zhuǎn)移考核壓力的現(xiàn)象。而年度工作報(bào)告恰恰是地方政府總結(jié)上一年工作實(shí)績，并對新一年行政任務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)包的關(guān)鍵文件(喬坤元，2013)，因而可以用來作為官員考核的指標(biāo)。為此，本文對浙江不同類型不同發(fā)展水平的地級和縣級政府工作報(bào)告進(jìn)行了隨機(jī)瀏覽，對指標(biāo)做了整理。為能有更直觀的了解，仿照陳潭等(2011)的做法，本文將中組部公開的指標(biāo)與縣級政府的轉(zhuǎn)包指標(biāo)做一對比，如表1所示。

表1 中組部指標(biāo)與地方政府轉(zhuǎn)包指標(biāo)對比

可以看到，中組部考核指標(biāo)和縣級政府工作報(bào)告的轉(zhuǎn)包指標(biāo)有較高的一致性。但在優(yōu)先級上，政府工作報(bào)告更加重視地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值和財(cái)政總收入等工業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而民生和環(huán)保事項(xiàng)的重要性相對較弱。這意味著在地方的實(shí)際考核中，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍然是更為主要的考察標(biāo)準(zhǔn)，而民生事項(xiàng)的考核壓力更可能來自高層級政府(中央/省)的要求。

綜合以上兩類文件的分析，本文推測：當(dāng)前中國的地方官員考評體系仍以經(jīng)濟(jì)績效為主，輔以民生與生態(tài)事項(xiàng)。其中，GDP以及由其衍生的工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資和招商引資額這四項(xiàng)考核指標(biāo)占有較高的權(quán)重。

(三)縣級政府的操作空間與競賽策略

以上探討了地方官員晉升的考核標(biāo)尺，不難發(fā)現(xiàn)，與西方以稅率為標(biāo)尺的競爭不同，中國地方政府努力通過改善經(jīng)濟(jì)以及民生績效來進(jìn)行區(qū)域競爭。那么，在參與競爭的過程中，中國的縣級政府能夠調(diào)用怎樣的資源與工具呢？

一般來說，財(cái)政支出和土地出讓是縣級政府最主要的兩類政策工具。其中，財(cái)政支出相對直接，能夠?qū)φ匾暤年P(guān)鍵事業(yè)提供直接的支撐；而土地出讓則更為靈活，能賦予縣級政府更大的操作空間，換取出讓金收益或重大項(xiàng)目的落地。具體而言，本文關(guān)注如下兩類競爭情境：

情境

1

：

利用工業(yè)用地出讓參與引資競爭。為了在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資和招商引資額的提升，并為未來的工業(yè)增加值和GDP增長奠定基礎(chǔ)，縣級政府往往傾向于使用協(xié)議方式出讓工業(yè)用地，以低價(jià)吸引大型項(xiàng)目的落戶。這便是既有文獻(xiàn)中地價(jià)逐底競爭的邏輯。然而，低成本工業(yè)用地的擴(kuò)張引發(fā)了對資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞的擔(dān)憂，2006年8月31日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2006〕31號)，對工業(yè)用地出讓方式做出了強(qiáng)制性的規(guī)定，并著手建立最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。這意味著在2007年以后，協(xié)議價(jià)格不再成為縣級政府的一種顯性競爭工具。

工業(yè)項(xiàng)目較長的建成投產(chǎn)時(shí)間與官員平均2～3年的任期存在沖突，長期效應(yīng)對于官員的晉升并無實(shí)質(zhì)性好處。在協(xié)議出讓的競爭策略中，低價(jià)往往用來定向吸引那些投資額高、資本密集的項(xiàng)目，從而在短期內(nèi)帶來固定資產(chǎn)投資和招商引資的拉升。而當(dāng)價(jià)格控制力下降時(shí)，地方政府將不得不采取“以量換質(zhì)”的方式，以工業(yè)用地的出讓規(guī)模作為新的競爭手段。

情境

2

：

利用財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)民生競爭。依據(jù)上面的分析，民生和生態(tài)事項(xiàng)在考核體系中的作用正受到中央的重視，那么這樣的目標(biāo)轉(zhuǎn)向是否已經(jīng)在地方政府的競爭行為中有所體現(xiàn)呢？財(cái)政支出方向是政府意志的直接體現(xiàn)，如果地方民生事業(yè)的建設(shè)水平確是官員考核的重要指標(biāo)，那么地方政府間必然會出現(xiàn)基于民生財(cái)政支出規(guī)模的競爭行為。

圖1展示了以上兩種情境下的競賽策略與邏輯。

圖1 縣級政府的競賽策略與邏輯

(四)關(guān)于工業(yè)用地出讓和民生支出競賽的基本假說

基于以上理論框架，本文提出4條待檢驗(yàn)的基本假說。如果這些假說得到驗(yàn)證，則說明晉升錦標(biāo)賽模型對于縣級政府間的策略性競爭有較好的解釋力。

假說

1

：

縣際的空間競爭在同一地級市內(nèi)部更為顯著。

在過去很長一段時(shí)間內(nèi)，縣委書記都是市管干部，這意味著其考評由市級組織部操作，故其競爭對手僅僅是同一地級市下的其他縣級首長。2009年中央出臺《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》后，大部分縣委書記成了名義上的省管干部，但從具體的操作看，其日常監(jiān)督與評議仍主要由地市級部門主管。例如，省委對縣委的巡視在每屆任期內(nèi)僅需在一次以上，而市委對縣委書記的談心制度卻要求每年至少為一次。

假說

2

：

縣際的空間競爭在人均GDP排名接近的縣(市/區(qū))之間更為顯著。

依據(jù)前面的分析， GDP仍是官員評價(jià)的主要標(biāo)尺，這意味著縣級行政首長往往會以GDP排名相近的地區(qū)作為自己的競爭對手。

假說

3

：

若主政官員尚未超過“年齡天花板”，則所在縣競爭程度更為顯著。

中國官場晉升的潛規(guī)則之一就是不同級官員對應(yīng)不同水平的年齡天花板，超過相應(yīng)年齡界限的官員其晉升幾率幾近于零。這意味著，只有在年齡天花板以下的官員才有穩(wěn)定的晉升預(yù)期，進(jìn)而產(chǎn)生競爭行為。Kou et al.(2014)對這一問題有較為深入的解讀。

假說

4

：

戶籍地與任職地相一致的官員所在縣競爭更為顯著。

目前一些研究發(fā)現(xiàn)，官員存在地區(qū)偏愛?；趪H的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，國家領(lǐng)導(dǎo)在其家鄉(xiāng)任職期間，家鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快(Roland et al.，2014)。中國省級層面也存在著類似的現(xiàn)象(李書娟 等，2016；范子英 等，2016)。其機(jī)制在于官員通過將資源從要素市場向戶籍地轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)戶籍地的資源競爭能力(徐現(xiàn)祥 等，2019)。如果官員的任職地與戶籍地恰好一致，那么地方官員將更有激勵為自己的家鄉(xiāng)作出貢獻(xiàn)，提升競爭程度。

四、縣級官員晉升錦標(biāo)賽的實(shí)證策略設(shè)定

(一)模型設(shè)定

對于地區(qū)間的互動(溢出)關(guān)系研究，空間計(jì)量是一種常用的手段。為了捕捉縣域間存在的土地出讓規(guī)模競爭，構(gòu)造如下基礎(chǔ)模型：

為了考察競爭的邊界效應(yīng)，給出如下拓展模型：

這是一個(gè)二階空間計(jì)量模型，與基礎(chǔ)模型的差別在于引入了兩個(gè)不同的空間權(quán)重矩陣w和w。在實(shí)際研究中，可令這兩個(gè)矩陣分別只包含地級市內(nèi)鄰縣和地級市間鄰縣，從而通過δ和δ的對比來考察邊界效應(yīng)的存在與強(qiáng)弱。

最后，給出上述二階模型的特例，Elhorst et al.(2009)稱之為兩區(qū)制的空間杜賓模型，如下：

以上給出了三層次的模型框架，接下來借鑒田文佳等(2020)對模型中涉及的具體變量進(jìn)行界定。對于工業(yè)用地來說，因變量y為工業(yè)用地的出讓面積，控制變量x則為影響工業(yè)用地出讓規(guī)模的其他因素，主要包括三類：一是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用當(dāng)?shù)厝司鵊DP表示；二是地區(qū)工業(yè)化水平，用當(dāng)?shù)氐牡诙a(chǎn)業(yè)占比以及當(dāng)?shù)毓I(yè)增加值占GDP的比重表示；三是項(xiàng)目投資需求，用排除房地產(chǎn)項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資額占GDP的比重來表示。

對民生支出來說，因變量為當(dāng)?shù)氐纳逃С鏊?。這是考慮到醫(yī)療和社保有較大比例的非一般預(yù)算支出，其支出明細(xì)不可得，而僅僅將一般預(yù)算內(nèi)部分加入估計(jì)在邏輯上并不嚴(yán)謹(jǐn)。控制變量主要包括四類：一是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用當(dāng)?shù)厝司鵊DP水平表示；二是財(cái)政自主度，用財(cái)政收入和支出的比值表示，反映財(cái)政自給自足的程度，自主性較高則更可能擠占教育投入；三是城市化水平，用非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋戎当硎?；四是人口密度，用總?cè)丝诤屯恋孛娣e的比值表示。

除此之外，在第三個(gè)模型中，也包括三個(gè)不同類別的虛擬變量：

(1)年齡天花板。Kou et al.(2014)分析了中國官員在晉升路徑中遇到的年齡悖論。表2對不同級別官員面臨的天花板年齡和制度規(guī)定路徑下的預(yù)期晉升年齡做了歸納?？梢钥吹?，縣委書記(一般是正處)晉升的年齡天花板為52歲，預(yù)期晉升年齡為50歲。盡管52歲是理論上的晉升天花板，但考慮到官員實(shí)際的年齡分布，以及副廳以上出現(xiàn)天花板與預(yù)期年齡倒掛的悖論將迫使官員縮短在此之前的晉升時(shí)間，本文認(rèn)為合理的年齡界限應(yīng)該在50歲左右。在具體的變量制備中，以50歲為界，分別將年齡小于50歲和大于等于50歲的縣委書記對應(yīng)的樣本設(shè)為1和0(張?zhí)焓?等，2020)。

表2 天花板vs規(guī)定路徑：中國干部管理體制的年齡悖論

(2)官員來源。戶籍地與任職地一致所對應(yīng)的樣本為1，其余樣本為0。本文使用地級市進(jìn)行匹配，預(yù)期1類官員對應(yīng)的樣本更加顯著。

(3)協(xié)議出讓。令當(dāng)年有工業(yè)用地協(xié)議出讓的縣為1，其他縣為0。預(yù)期0類縣表現(xiàn)出更顯著的競爭效應(yīng)。

(二)空間權(quán)重矩陣

在空間計(jì)量模型中，空間權(quán)重矩陣用于刻畫地區(qū)間關(guān)系的密切程度。簡單地說，可以定義某種方式來衡量地區(qū)i和地區(qū)j之間的相對地理/經(jīng)濟(jì)“距離”， “距離”越近則說明兩地間的關(guān)系越密切，對這種關(guān)系所賦予的權(quán)重w相應(yīng)就越大。在對基礎(chǔ)模型的估計(jì)中，本文引入了兩類經(jīng)典的空間權(quán)重矩陣：地理距離矩陣和經(jīng)濟(jì)距離矩陣。

(1)地理距離矩陣(G1)。以兩地間的實(shí)際地理距離作為衡量地區(qū)間依賴程度的標(biāo)尺。具體公式為：

其中：d代表地區(qū)i和j之間的地理距離，可由ArcGIS的相關(guān)功能模塊獲得。

(2)經(jīng)濟(jì)距離矩陣(E1)。以兩地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)距離遠(yuǎn)近定義其間的相互依賴程度。一般來說，經(jīng)濟(jì)距離用地區(qū)間人均GDP的差值來刻畫，公式為：

通常來說，地區(qū)間人均GDP的相對水平不會發(fā)生顯著的波動，故式中地區(qū)i的人均GDP可以用該地區(qū)在T期內(nèi)的人均GDP平均值來代理。

在以上兩個(gè)空間權(quán)重矩陣中，本文主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)距離矩陣的表現(xiàn)，因?yàn)槠渑c晉升錦標(biāo)賽中依據(jù)GDP為主要績效標(biāo)尺的設(shè)定最為契合。

(3)經(jīng)濟(jì)排名距離矩陣(E2)。本文還對GDP排名效應(yīng)的檢驗(yàn)設(shè)置了單獨(dú)的空間權(quán)重矩陣。依據(jù)假說1的設(shè)想，官員會將GDP排名與自己相近的地區(qū)作為競爭對手，這意味著在空間權(quán)重矩陣中僅有那些GDP排名相近的地區(qū)會被賦權(quán)。因此，可以借鑒Yu et al.(2016)的做法將矩陣設(shè)置為：

在此基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步估計(jì)邊界效應(yīng)模型，本文還對上述矩陣做了變形。具體來說，就是要將原有矩陣拆成兩個(gè)部分，第一部分僅對處于同一地級市范圍內(nèi)的鄰縣間進(jìn)行賦權(quán)，而第二部分僅僅對處在不同地級市范圍內(nèi)的鄰縣間進(jìn)行賦權(quán)。在此，僅以經(jīng)濟(jì)距離矩陣為例，給出相應(yīng)的設(shè)置公式：

具體地，空間矩陣E1表示僅對地級市內(nèi)縣區(qū)賦以人均GDP差值的倒數(shù)，E1表示僅對地級市外縣區(qū)賦以人均GDP差值的倒數(shù)。E2表示以地級市內(nèi)人均GDP排名相差正負(fù)1位的縣區(qū)為鄰。E2表示以地級市外人均GDP排名相差正負(fù)1位的縣區(qū)為鄰。G1表示僅對地級市內(nèi)縣區(qū)賦以地理距離的倒數(shù)。G1表示僅對地級市外縣區(qū)賦以地理距離的倒數(shù)。共生成6個(gè)不同的矩陣，本文最終使用上述6個(gè)空間權(quán)重矩陣完成實(shí)證工作。

(三)樣本與數(shù)據(jù)

由于不同區(qū)域之間縣級政策策略性競爭機(jī)制差異過大，而本文聚焦于基于土地的競爭策略，因此并非全國所有的縣級競爭模式都符合本文要求。本文以浙江省的縣級行政單位為研究對象，構(gòu)建了一個(gè)包含2009—2018年浙江57個(gè)縣(市/區(qū))的面板數(shù)據(jù)。之所以做出這一選擇，主要出于以下考慮：

一方面，浙江省縣域土地出讓十分活躍。盡管在現(xiàn)行的土地管理體制下，每年的建設(shè)用地指標(biāo)以計(jì)劃的方式逐級分配到地方，造成可開發(fā)用地的剛性約束。但浙江從20世紀(jì)90年代就開始探索土地發(fā)展權(quán)的異地轉(zhuǎn)移方案以平衡地區(qū)間的用地需求，建立起以“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”“基本農(nóng)田異地代?！焙汀爱惖匮a(bǔ)充耕地”為內(nèi)容的跨地區(qū)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)體系(王喬 等，2014)。盡管部分做法已被中央叫停，但在制度慣性影響下，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間的指標(biāo)置換仍然非常普遍，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的“占優(yōu)補(bǔ)劣”問題。無論如何，這些現(xiàn)象都說明了浙江土地市場的彈性，為工業(yè)用地出讓競爭提供了可行的空間。

另一方面，浙江省是全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的省份之一。多數(shù)縣域?qū)用娑汲袚?dān)了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)功能。當(dāng)使用縣級層面的數(shù)據(jù)時(shí)，浙江省無疑是更有代表性的。同時(shí)，在縣域范圍內(nèi)，縣委書記作為基層行政單位的一把手，所承擔(dān)的發(fā)展任務(wù)相對明確，發(fā)展績效相對可控，就經(jīng)驗(yàn)來看晉升競爭也是最為激烈的，因而與晉升錦標(biāo)賽的基本框架最為契合。

下面對面板中各項(xiàng)數(shù)據(jù)的來源做一交代，并就數(shù)據(jù)分布做簡單的描述性統(tǒng)計(jì)分析：

(1)土地出讓數(shù)據(jù)。依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號)的要求，所有土地出讓信息均需同步在中國土地市場網(wǎng)(www.landchina.com)上公布。因此，本文利用Python的相關(guān)模塊編寫了專門的爬蟲程序，從土地市場網(wǎng)上抓取了2007年以來所有工業(yè)用地的出讓數(shù)據(jù)。通過簡單的分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)在2009年以后較為完整，故本文面板所覆蓋的時(shí)期為2009—2018年。

(2)社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的來源較為多樣，主要包括浙江各地級市2010—2019年的統(tǒng)計(jì)年鑒，2010—2019年的《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》以及《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》。從這些年鑒中，本文抽取了模型所需的各個(gè)變量。需要說明的是，縣級固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)在2016年后就不再匯報(bào)，本文使用插值法進(jìn)行補(bǔ)全。

(3)官員特征變量。對官員特征的考察是本文的亮點(diǎn)。本文所用的官員簡歷數(shù)據(jù)主要來自CNRDS的官員數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫囊括了2009—2018年浙江省所有縣(市/區(qū))共156任縣委書記的任職信息，包括任職起止時(shí)間、晉升路徑、出生年份等。將這些數(shù)據(jù)對應(yīng)到57個(gè)縣(市/區(qū))的面板上，可以得到關(guān)于官員年齡和晉升路徑的虛擬變量。

表3給出了變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

表3 變量描述性統(tǒng)計(jì)

五、縣級官員晉升錦標(biāo)賽的實(shí)證結(jié)果

(一)工業(yè)用地出讓的實(shí)證結(jié)果

1.空間競爭效應(yīng)

本文所用的計(jì)量工具是基于Matlab工具包進(jìn)行的拓展，并利用Elhorst et al.(2009)給出的框架對模型形式的設(shè)定進(jìn)行檢驗(yàn)，最后均采用雙向固定效應(yīng)模型來進(jìn)行估計(jì)。

表4給出了工業(yè)用地出讓的基礎(chǔ)模型在三類不同空間權(quán)重矩陣下的計(jì)量結(jié)果。首先，不難看出，同一地級市內(nèi)相鄰地區(qū)間的工業(yè)用地出讓面積在三類矩陣下都表現(xiàn)出顯著的競爭效應(yīng)。其次，綜合R和系數(shù)估計(jì)的表現(xiàn)來看，經(jīng)濟(jì)距離矩陣的估計(jì)結(jié)果較地理距離更優(yōu)，且其競爭反應(yīng)系數(shù)達(dá)到0.364，高于地理距離矩陣下的0.333，意味著在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的地區(qū)間有更強(qiáng)的競爭效應(yīng)。同時(shí)，從GDP排名矩陣的估計(jì)結(jié)果看，同一地級市內(nèi)GDP排名相近地區(qū)工業(yè)用地出讓面積1%的增加會引致本地工業(yè)用地出讓面積0.365%的增加，這一影響在95%的置信度下顯著。由此可以認(rèn)為，假說1得到了驗(yàn)證。

表4 工業(yè)用地出讓的基礎(chǔ)模型估計(jì)結(jié)果

除了土地出讓量的競爭反應(yīng)系數(shù)，從解釋變量及其空間滯后項(xiàng)的影響系數(shù)中也能得到有趣的發(fā)現(xiàn)?？梢钥吹?，這些變量的系數(shù)估計(jì)結(jié)果在三個(gè)模型間表現(xiàn)出一定的趨同傾向。盡管由于解釋變量空間滯后項(xiàng)的加入和對空間固定效應(yīng)的控制，大多數(shù)系數(shù)仍不顯著，但其中人均GDP的空間滯后項(xiàng)均對當(dāng)?shù)氐墓I(yè)用地出讓面積有顯著的正向影響，且其影響系數(shù)非常可觀。這意味著相鄰地區(qū)人均GDP增加會顯著刺激本地的工業(yè)用地出讓，而GDP指標(biāo)也恰好是官員考核的最重要標(biāo)尺。因此這從側(cè)面印證了本文的假說，即地區(qū)間的土地出讓競爭是由背后的政治晉升機(jī)制所引發(fā)的。

2.策略性競爭的具體模式

(1)競爭的邊界效應(yīng)。引入二階空間計(jì)量模型，對邊界效應(yīng)進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果如表5所示。不難發(fā)現(xiàn)，在三類不同矩陣下，地級市內(nèi)外鄰縣間的空間競爭效應(yīng)均在1%的顯著性水平下表現(xiàn)出差異性。其中，經(jīng)濟(jì)距離矩陣和GDP排名矩陣下的結(jié)果與本文的假說完全契合，地級市內(nèi)鄰縣間的競爭反應(yīng)系數(shù)分別為0.559和0.373，且均在1%的水平下顯著；而地級市外鄰縣間則不具有顯著的競爭效應(yīng)，且其反應(yīng)系數(shù)為負(fù)。由此，假說2得到了驗(yàn)證。同時(shí)，這一結(jié)果也進(jìn)一步說明，工業(yè)用地出讓的競爭發(fā)生在擁有相近GDP水平的地區(qū)之間，地理鄰近并非競爭發(fā)生的理由。

表5 工業(yè)用地出讓競爭的邊界效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

(續(xù)表5)

(2)競爭的官員特征效應(yīng)。引入兩區(qū)制空間杜賓模型檢驗(yàn)官員特征效應(yīng)的影響。由于基于人均GDP排名的市內(nèi)權(quán)重矩陣E2within較好地刻畫了競賽組別的設(shè)置，因而這里所有模型均以E2within作為空間權(quán)重矩陣，結(jié)果見表6。

表6 官員特征效應(yīng)的檢驗(yàn)

首先，來看官員年齡效應(yīng)。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，模型能夠清楚地識別年齡位于50歲上下的兩部分樣本間競爭反應(yīng)系數(shù)的差別。具體來說，當(dāng)縣委書記年齡大于等于50歲，其轄區(qū)的工業(yè)用地出讓面積將不存在顯著的空間競爭效應(yīng)。而對于那些小于年齡天花板的縣委書記領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)，其工業(yè)用地出讓面積會受到相鄰地區(qū)的正向影響，相鄰地區(qū)出讓面積每增加1%會引致當(dāng)?shù)爻鲎屆娣e增加1.438%。為了對結(jié)果的穩(wěn)健性進(jìn)行檢驗(yàn)，本文對不同的年齡界限做了估計(jì)，均得到了一致的結(jié)果。由此，假說3得到了實(shí)證支持。

其次，當(dāng)本地戶籍的官員在其家鄉(xiāng)地任職時(shí)，相比非戶籍地的任職官員具有更高的競爭系數(shù)，且在1%的水平上顯著。而非戶籍地的任職官員競爭系數(shù)并不顯著。驗(yàn)證了本文的假說4。

最后，考察競爭策略的差別對于競爭效應(yīng)的影響。為此，引入是否有工業(yè)用地協(xié)議出讓行為這一虛擬變量?？梢钥吹剑切]有利用協(xié)議出讓工具的縣(市/區(qū))會對鄰近地區(qū)的工業(yè)用地出讓增加做出強(qiáng)烈的競爭反應(yīng)，其競爭反應(yīng)系數(shù)達(dá)到1.521，且在1%的水平上顯著；而那些通過協(xié)議出讓獲得了企業(yè)大單的地區(qū)，其競爭反映系數(shù)同樣為正，但顯著性有所降低?？偟膩碚f，存在協(xié)議出讓土地交易的縣競爭程度較低。

(二)教育支出的實(shí)證結(jié)果

1.空間競爭效應(yīng)

表7給出了基礎(chǔ)模型在三類不同空間權(quán)重矩陣下教育支出的計(jì)量結(jié)果。同樣地，同一地級市內(nèi)相鄰地區(qū)間的教育支出在三類矩陣下都表現(xiàn)出顯著的競爭效應(yīng)。假說1再次得到了驗(yàn)證。不過與工業(yè)用地出讓不同的是，地理鄰近地區(qū)間的競爭強(qiáng)度要高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的地區(qū)，意味著教育支出的競爭并非完全基于經(jīng)濟(jì)鄰近關(guān)系展開。

表7 教育支出的基礎(chǔ)模型估計(jì)結(jié)果

2．策略性競爭的具體模式

(1)競爭的邊界效應(yīng)。同樣對邊界效應(yīng)進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果如表8所示。不難發(fā)現(xiàn)，在三類不同矩陣下，地級市內(nèi)外鄰縣間的空間競爭效應(yīng)均在1%顯著性水平上表現(xiàn)出差異性。其中，地級市內(nèi)鄰縣間的競爭反應(yīng)系數(shù)較高，且在1%的水平上顯著，而地級市外鄰縣間則不具有顯著的競爭效應(yīng)。由此，假說2再次得到了驗(yàn)證。

表8 教育支出競爭的邊界效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

(2)競爭的官員特征效應(yīng)。最后對官員特征效應(yīng)進(jìn)行考察，結(jié)果如表9所示。

表9 教育支出競爭的官員特征效應(yīng)的檢驗(yàn)

首先，看官員年齡效應(yīng)，兩部分樣本間的系數(shù)差別仍然在1%的水平上顯著。在年齡小于50歲的縣委書記領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)間存在強(qiáng)烈且顯著的教育支出競爭。且這一結(jié)果同樣可以通過穩(wěn)健性檢驗(yàn)。假說3再次得到了實(shí)證支持。

其次，就縣委書記來源來說，是否在戶籍地任職這一因素對官員參與競爭也表現(xiàn)出了非常顯著的影響。其中，在戶籍地任職的地方官員擁有更高的競爭反應(yīng)系數(shù)，為1.091，且在5%的水平上顯著，而非戶籍地任職的地方官員的競爭系數(shù)并不顯著。這說明地方官員在自己家鄉(xiāng)任職時(shí)，會更加努力地去競爭。假說4得到了驗(yàn)證。

六、結(jié)論與啟示

基于晉升錦標(biāo)賽框架，本文提出縣級官員參與晉升錦標(biāo)賽的理論模型，并利用浙江省2009—2018年間的縣級面板數(shù)據(jù)和空間計(jì)量模型進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。結(jié)果表明：縣(市/區(qū))政府的工業(yè)用地出讓和教育支出行為均表現(xiàn)出顯著的空間競爭特性，且這種競爭具有鮮明的模式特征。一方面，競爭主要發(fā)生在屬于同一地級市管轄且具有相似經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)的縣(市/區(qū))之間；另一方面，官員的年齡、戶籍等個(gè)人特征，及官員對競爭工具的選擇也會對競爭的強(qiáng)度產(chǎn)生較為顯著的影響?；谶@些證據(jù)，本文有理由認(rèn)為：晉升錦標(biāo)賽模型較好地再現(xiàn)了中國地方的政治現(xiàn)實(shí)，但競賽的標(biāo)尺不僅僅限于GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，教育等民生支出也是選拔考察的補(bǔ)充性指標(biāo)。

上述發(fā)現(xiàn)的政策啟示如下：(1)以晉升為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)競賽是導(dǎo)致傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中粗放的工業(yè)用地出讓模式的主因，要想改變這種現(xiàn)狀就需要進(jìn)一步降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在官員績效考核中的權(quán)重。通過調(diào)整官員激勵模式來改變政府行為。(2)在官員考核制度中必須加強(qiáng)對民生支出的相應(yīng)考核，降低對經(jīng)濟(jì)競爭的依賴。地方政府需要將更多的資金用于民生事業(yè)的扶持。梳理并減輕縣級政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)，并同時(shí)給予其更充足的財(cái)政支持。(3)打破區(qū)域間的惡性競爭，需要破除官員晉升機(jī)制中的“潛規(guī)則”，例如年齡天花板、戶籍來源地等，構(gòu)建以能力作為唯一選拔標(biāo)準(zhǔn)的官員選拔機(jī)制。