完善人大工作制度進一步暢通人民意愿傳導機制

歐修權

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對民主政治發展規律的認識，提出全過程人民民主這一重大理念，并強調要深入推進全過程人民民主。在2021年10月舉行的中央人大工作會議上，習近平總書記進一步指出，人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。

如何發揮好人民代表大會制度在實現全過程人民民主中的重要制度載體作用呢？筆者認為，人民群眾通過人民代表大會實現當家作主的路徑應該是：人民依法選出代表，代表將“人民群眾個體的、分散的意愿（眾意）”傳導至人大及其常委會，人大及其常委會在黨的領導下，經法定程序，將這些“眾意”轉化為“社會公共意志（公意）”，并監督“一府一委兩院”執行，從而實現人民當家作主。

但在實踐中，由于這一“意愿傳導機制”鏈條較長、環節較多，加之在運行過程中存在流程暢通不夠、機制不健全等問題，導致“眾意”在傳導過程中容易出現“衰減、失真、滯后、脫節、失效”等現象，從而影響“人民當家作主”目標的實現。基于此，本文按流程將這一“意愿傳導機制”劃分為“眾意”收集環節的有序組織、“公意”形成環節的有效表達、“公意”執行環節的有力監督三個環節，逐一分析，并從完善人大工作制度的角度提出建議。

“眾意”收集環節的有序組織

意愿傳導的第一個環節是“眾意”從人民群眾到人大代表的傳導。具體來說，就是先由人民群眾依法選出人大代表;人民通過各種途徑，向代表反映訴求和意愿，或代表主動向人民群眾（或選舉他的下一級代表）收集意見建議;人民群眾對代表進行監督，確保他們能忠實傳導意愿。為推動本環節的傳導機制有效發揮作用，提出如下建議：

一是優化人大代表結構。

意愿傳導要全面、完整，首先要確保人大代表的結構科學合理，讓每個領域、每個群體都能有高效傳導意愿的“代言人”。總的來看，代表結構正不斷完善，但還存在一些不足。如，縣（區）級人大代表中，領導干部代表占比在一些地方還相對較高;來自貨車司機、“網約車”司機、快遞小哥等新興就業群體的人大代表占比還不高。為此建議：在縣（區）一級，除有關領導班子成員、人大專委會組成人員、下一級黨委人大政府主要負責人等因為工作需要，納入代表范圍外，其他領導干部原則上不進入代表行列;省、設區的市等間接選舉產生的代表，也要進一步控制領導干部比例;地方各級人大尤其是縣鄉兩級人大，應及時為新出現的典型就業群體單獨分配或增加代表名額。

二是拓展民意傳導渠道。

人民群眾的“眾意”要有效傳導至人大代表，必須有方便、多元的渠道。近年來，各地人大都在不斷探索“代表收集民意、群眾反映意愿”的路徑和方式，但仍存在一些問題。為此建議：各地人大須順應數字化發展趨勢，引導、推動代表更多運用互聯網技術，在線化、常態化、便利化聽取和收集人民群眾意見。比如，選擇一批政治素質好、政策水平高、熱心公益的選民，與代表共建微信群，讓代表隨時聽到來自基層的聲音。代表也可以借助這一平臺，向選民宣傳黨委政府的重大決策，及時反饋議案建議辦理情況，實現與選民的良性互動。

三是做實代表履職評價。

近年來，一些地方人大探索開展了代表履職評價，但仍存在評價標準不夠細化、評價過程不夠嚴格、評價結果運用不好等問題。為此建議：各地人大結合信息化建設推進情況，探索開發代表履職評價信息系統，把評價工作數字化、積分化、自動化;明確履職評價警戒分值，低于該分值的，由人大工作機構予以提醒，對多次提醒仍不整改的，可將其積分及履職情況在其所在選區或原選舉單位公示，接受人民群眾監督。

“公意”形成環節的有效表達

意愿傳導的第二個環節是“眾意”從代表到人大及其常委會的傳導。這一環節的實質是，代表通過向人大及其常委會提出議案建議、對提交審議的各項報告議案等發表審議意見等，進而推動形成以法律、法規、決議、決定等為表現形式的“公意”。為確保本環節的傳導機制有效發揮作用，提出如下建議：

一是強化代表身份意識。

實踐中，一些代表對“身份”的認識還不足，影響了意愿傳導的積極性和主動性。如，有的代表提出建議不主動，審議發言不積極，出席會議不情愿，甘當“佛系代表”;有的代表視野局限于本單位、本部門，只關注“眼前”“當前”的事，沒有發揮出應有的作用。建議各級人大利用好代表換屆的契機，從思想層面強化對代表“身份意識”的引導和教育。一是強化權威意識。讓代表意識到，自己是國家權力機關的組成人員。二是強化責任意識。讓代表意識到，代表身份是沉甸甸的責任，“躺平”是對人民群眾的極端不負責任。三是強化大格局意識。要引導代表站在應有的格局和層次思考問題。四是強化群眾意識。要引導代表始終把自己當成群眾的一份子，隨時為群眾發聲，經常向群眾講述人大故事，宣傳人大制度。

二是提升議案建議質量。

從議案建議提出環節來看，代表通過議案建議傳導人民群眾意愿的廣度、準度、深度還有差距。如，有的代表對選民群眾意見的收集研究不夠，議案建議未能充分反映群眾心聲;有的代表對所提事項不熟悉，事前也沒有與政府部門溝通，議案建議內容不符合現實狀況。為此建議：引導代表在提出議案建議前，通過多種渠道征求選民群眾或下級人大代表的意見，并提前與相關部門溝通，力求議案建議具有較強的可行性、可操作性;制定代表議案建議的具體審查標準，明確議案建議應具備的形式及實質要件，不符合要求的退回修改后重新提出;引導代表在人代會期間提出議案建議時盡量“少而精”，注重質量。

從辦理環節看，承辦部門的重視度、精準度還不夠。如，一些建議承辦單位不在推動解決問題上下功夫，而是想方設法讓代表答復“滿意”;一些承辦單位對需分階段分年度辦理的議案建議，答復一次后就杳無音信。為此建議：由人大每年隨機抽取一部分議案建議，對答復情況進行復核，發現存在敷衍塞責、應付了事等情況的，對承辦單位予以通報批評，并要求其重新辦理;對通過“打招呼、做工作”讓代表答復“滿意”的情況，予以責任追究;對需分階段分年度辦理的事項，要求承辦單位主動向代表口頭或書面反饋后續進展情況;將政府對部門年度目標績效考核中的“辦理代表議案建議情況”，由同級人大相關工作機構根據辦理情況予以考核打分。

三是提高審議發言水平。

隨著各級人大代表綜合素質的不斷提升，代表的發言水平在不斷提高，審議的效果也在不斷增強，但還存在一些不足。比如，有的代表會前準備不充分，審議發言時只能泛泛而談;有的會前不看文件材料，現場臨時翻看后即興發言，缺乏真知灼見。為此建議：要求相關部門按時印送會議材料，提前印發代表;強化審議發言紀律，督促代表提前準備、深入思考，發言時有的放矢、言之有物;建立發言網上公開機制，將代表的發言全文電子錄入，經其本人簽字后在網上公布，接受人民群眾監督;建立審議發言反饋回應機制，聽取意見的單位能當場回應的要當場回應，無法當場回應的，應在會后口頭或書面反饋。

“公意”執行環節的有力監督

形成“公意”后，還須確保“公意”得到執行。這就需要人大及其常委會充分發揮監督職責，督促“一府一委兩院”嚴格執行法律、法規、決議、決定等，讓“公意”變為實實在在的成效，與“眾意”完美契合。為確保本環節的傳導機制有效發揮作用，提出如下建議：

一是精準確定監督議題。

人大及其常委會對“一府一委兩院”的監督，除每年固定聽取有關工作報告、聽取專項工作報告外，還會開展評議、執法檢查等。這就涉及到如何精準選擇監督議題的問題。從實際情況看，這方面也還存在不足。為此建議：圍繞黨委中心工作統籌安排年度監督計劃;認真梳理代表議案建議和審議發言，把代表關注的焦點作為人大監督的重點;對接受監督有抵觸情緒的部門，一定要堅決監督，不能遷就妥協;充分考慮各專委會的人員結構和力量，除每年固定監督事項外，每年再承辦2-3個監督議題即可，不必貪大求多，關鍵是要提升監督實效，爭取“監督一點、促進一面”。

二是改進監督組織方式。

目前，人大及其常委會在監督“一府一委兩院”執行“公意”方面，還存在一些不足。如，對外借智借力的不多，下一級人大代表參與的不多。為此建議：主動邀請相關專業組的代表、關注該領域工作的代表參加監督工作;對一些專業性強、技術含量高的監督事項，可外請相關科研院所等機構參與，增強監督的專業性、權威性;推行上下級人大“聯動監督”，力求監督范圍全覆蓋。

從實施手段上看，目前的監督檢查主要以公開調研或檢查的方式進行，遵循“一聽二看三匯報”的模式，形式相對單一。為此建議：對調研、檢查組的成員進行分組，除公開開展監督外，還可采取暗訪、“背靠背”調研等方式進行，并適時采取問卷調查等輔助檢查手段，全方位、多角度了解被監督事項的真實情況。

三是切實增強監督實效。

人大監督的目的在于推動“公意”落實。隨著監督機制的不斷完善，人大監督的實效正不斷顯現，但在實踐中仍存在一些問題。為此建議：推行問題整改“清單化”，相關報告經審議后，梳理形成具體的問題清單，與審議意見等一并送相關部門，并要求相關部門報告整改情況;推行滿意度測評“全覆蓋”，對整改報告進行滿意度測評，結果呈報同級黨委，并抄送同級政府，切實增強監督剛性;借助媒體監督力量，邀請媒體對重點、熱點、難點問題進行分析解讀，引導人民群眾關心關注人大監督的事項;探索建立持續監督機制，對一些群眾關注度高、社會反映強烈且問題整改不到位的事項，在下一年度繼續監督，力求問題得到根本解決。

（作者為重慶市人大社會委副主任委員）