技術嵌入與組織吸納：黨的全面領導與數字政府建設的雙向塑造
——基于A縣級市“最多跑一次”改革的分析

□王 緒，王 敏

（湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081）

一、問題的提出

在“萬物互聯”的時代背景下，數字技術、人工智能的迅猛發展，催生了全球范圍的政府數字化轉型。在中國，數字政府建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節和關鍵要素。2016年，國務院發布《“十三五”國家信息化規劃》，提出“信息化、智慧化全面支撐黨和國家事業發展，為國家治理體系和治理能力現代化提供堅實的支撐”。黨的十九屆四中全會首次提及建設“數字政府”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》進一步強調“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”。此外，各地方的改革實踐如火如荼，典型的有廣東的“數字政府”、浙江的“最多跑一次”、上海和貴州的“一網通辦”等。由此可見，數字政府既是新時代國家治理的平臺載體，又彰顯了國家治理現代化時代性的思維方式。這些推動了數字政府成為理論界關注的重點選題，而相對于數字政府的理念、形態、能力，對數字政府建設的過程機制的探討顯得更為前沿。基于此，本研究通過對湖南省A 縣級市“最多跑一次”改革的個案研究，回答數字政府建設的實現機制問題。

二、研究回顧與理論框架

（一）研究回顧

數字政府產生于新公共管理理論與實踐的祛魅過程中，是對整體性治理以協調與整合為核心的政府公共服務供給模式改革思路的路徑化表達。數字治理的集大成者登利維（Patrick Dunleavy）從“技術—組織—權威”的基本邏輯出發，提出數字政府的基本思路至少包含重新整合(reintegration)、直面需求的整體主義視角(needs-based holism)和全數字化的政策流程（Digitization Processes）三個方面。這一改革思路基本為后繼研究者所遵循，盡管研究視角上面存在差異，但數字治理作為一個多面向的治理概念在學界形成共識，認為數字政府是“‘治理理念創新+數字技術創新+政務流程創新+體制機制創新’協同推進的全方位變革”。

對于數字政府建設內容的研究，學界主要從三個視角展開：第一，從政府內部視角出發研究數字政府的結構功能，認為其是在全面提升政府職能的基礎上，加強部門間的協同，徹底地重塑行政的作業單元，同時在頂層設計上依循數據范式，在政策上將“對數據的治理”納入議題范圍，在業務架構上日益趨向于平臺化模式，在技術基礎上向智能化升級；第二，從政府內外互動的視角出發研究數字政府的治理過程，認為“數字政府”在塑造政府科層結構的同時還構建著新型政府—社會關系、政府—市場關系，其核心目標在于推進以公眾為中心的公共服務，在提高管理效率的同時改善服務體驗，促進公眾與政府的良性互動，這一過程集中體現了以人民為中心的價值意蘊以及工具理性和價值理性的有機統一；第三，從政府內外結合的視角出發研究數字政府的治理樣態和推進機制，體現在為適應和推動經濟社會數字化轉型，對政府治理理念、職責邊界、組織形態、履職方式以及治理手段等進行系統發展和變革而展現的政府形態，呈現出靜態構成的治理要素和動態過程的治理機制兩個基本維度，通過更具能動性的監測感知、決策、行動、監測反饋等機制環節的具體機制實現。

綜上可知，現有研究主要從不同的視角思考技術和政府治理在治理手段、治理主體、治理對象、治理范圍、治理理念等維度上的作用關系、路徑與模式，涉及數字政府的理念、技術、結構、制度等要素，但更多展現的是技術對政府治理的型塑或政府對技術的應用，具有濃厚的“工具論”色彩。這樣的研究視角更多關注的是政府治理形式的變化，而很少從結構和過程的角度揭示數字政府建設的實現機制。

（二）理論框架

數字政府建設的過程是技術嵌入組織的過程，在這個過程中信息技術是組織變化的“賦能者”（enabler）。技術嵌入表現為“技術的邏輯結構、賦能性向組織成員新的思維模式、組織結構與組織能力的轉化”，即是說技術進入組織要求有與技術契合的制度、結構、理念以及人員相匹配，而技術的嵌入使這些組織和制度層面的變革成為可能，進而實現高效能的能力建構。進言之，從技術直接影響其與組織關系的實踐性出發，技術本身攜帶技術的邏輯結構和運用技術所需的組織結構這一雙重結構特性，技術邏輯結構中的技術剛性在塑造組織的同時，也在組織結構剛性限定的邊界中發揮作用。也就是說數字化技術不能獨自或自主地嵌入組織結構中，需要借助中介因素的支持。為此，簡·芳汀（Jane E.Fountain）提出了“被執行的技術”（Enacted Technology）這一概念，認為信息技術得以執行的效果取決于官僚政治、規范準則、文化信仰以及社會網絡等組織制度的內在邏輯和偏好。總之，信息技術和組織間存在著互為因果的邏輯關系，組織使信息技術得以執行，同時信息技術通過改造組織以適應技術的發展。歸根結底，這種互構關系是技術結構和組織結構的張力和調適，其中最關鍵的是二者背后的行動者。

由上可知，闡釋數字政府建設中信息技術與組織互構的邏輯機理，關鍵在于理解技術應用情境中各類行動者間的互動。在中國語境下技術作用于政府組織的現實情景體現為擁有一套獨具特色的黨政體制，在此結構下理解數字政府建設的實現機制是本文研究的邏輯起點。中國特色的黨政體制的核心要義是黨對政治體制的全面領導。這一體制的形成通過一定的機制把黨的組織、制度和價值等“嵌入”國家結構，行政體制在黨的領導下開展工作，形成黨融于政并與國家權力高度融合的政治形態，在實踐中表現為行政工作是黨的決策的延伸和黨的意志的執行。作為一種復合結構，其既超越了政黨政治的邏輯，也超越了政府組織的邏輯，集兩種體制的優勢于一體，實現功能上政治與行政的統一和結構上統合性與靈活性的結合。在黨政體制中，黨具有高度的政治權威性和靈活適應性，其最大優勢和組織邏輯體現在強大的組織動員能力，可以對行政體制進行結構重組、資源聚集和功能整合，從而領導政府改革。換言之，黨和政府作為數字政府建設中技術嵌入組織的關鍵行動者，黨處于主導性地位，是技術嵌入組織的設計者、推動者和領導者，通過發揮其自身特有優勢使技術能夠進入政府組織并和政府行為產生彌合。總之，技術通過互動的社會行為者改變行為者，數字政府建設在黨政主體的互動中得以施展，黨的組織結構也會在這個過程中進行相應的構建。

基于此，數字政府建設是在中國共產黨自身的組織邏輯與治理的技術邏輯的復合作用下，黨通過采取組織化的方式將技術嵌入到政府組織內，進而實現政府組織結構、行為方式、價值理念等方面變革，對政府治理體系進行整體或局部的重塑的過程。同時，在技術應用和變革過程中“會逐步推動政黨組織系統自身的調節，甚至塑造出新的組織特點”。無論是政府組織的變革抑或是黨的組織的適應性調整都是在技術的運用過程中行動者在組織層面的情景互動，闡釋數字政府建設的實現機制有必要從組織層面展開，本文嘗試以“技術嵌入—組織吸納”為理論框架，解釋黨全面領導數字政府建設的內在機理（詳見圖1）。此外，黨全面領導數字政府建設除了技術和組織這兩個主要變量外，還是從理念到制度的整體性變革，包括理念和制度兩個內生變量。

圖1：理論框架簡圖

作為一項個案研究，本文的經驗材料來源于筆者2018 年3 月和2019 年4 月對湖南省A 縣級市（后文簡稱為A市）“最多跑一次”改革的參與式觀察和深度訪談，具體材料包括A市市委編辦、市政府辦和行政審批服務局提供的關于“最多跑一次”改革做法的內部材料和對“最多跑一次”改革設計、執行者的座談會和訪談記錄。A市轄4個街道、28個（鄉）鎮，共326個村（社區），為湖南省常住人口第一、國土面積第二的大縣，境內地形復雜多山地，GDP 在2021 年全國百強縣中位居前十。面對自然稟賦給政府提供便捷公共服務帶來的困難和群眾、企業對享受優質公共服務的迫切需求，A市積極推動改革，在行政審批改革和“互聯網+政務服務”改革的基礎上在湖南率先開展“最多跑一次”改革，并迅速成為湖南省政府服務改革的樣板。

三、技術嵌入：黨的全面領導塑造數字政府的運作邏輯

《關于加強數字政府建設的指導意見》指出政府數字化、智能化轉型為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力支撐，要把堅持和加強黨的全面領導貫穿數字政府建設各領域各環節。數字政府建設和國家治理現代化在目標和路徑上具有一致性，集中體現在黨的全面領導上。進一步講，黨的全面領導通過將技術嵌入政府，推動政府和數字技術相融合，實現對政府治理理念、治理結構、治理方式和治理過程的系統再造，以適應社會發展的需要。這一過程的實質是黨的價值理念、頂層設計、領導勢能和制度結構對政府治理運用數字技術的具體情景和主體關系的塑造。

（一）以人民本位為主旨：技術嵌入政府的價值理念引導

從一般意義上說，技術本身并沒有固定的價值預設，關鍵在于運用過程中使用技術的主體的理念灌輸。政府治理的數字化轉型不完全等于服務型政府的建設，而是通過需求導向的理念附著于數字技術之上，將具有了價值導向的技術嵌入到政務服務過程，從而實現政府組織技術應用的價值理念。數字治理具有開放性、互動性、精準性、時效性和智能化等特點，中國共產黨將“以人民為中心”的發展理念貫徹到政府數字化轉型過程中，運用數字技術的大存儲、高速性、多樣性等特性，構建網絡化、平臺化的數字治理系統，從而豐富治理的價值性和黏性，提升服務的準確性、時效性，實現建設人民滿意的服務型政府的目標。簡而言之，黨“以人民為中心”的發展理念使技術價值和政府價值相契合，共同指向群眾需求導向。價值理念作為技術嵌入組織的前提，其作用充分體現在發展歷程中，數字政府建設從最初單純作為政府內部辦公自動化的工具，到系統的門戶網站建立，到單向度公共服務供給，再到互動式的政務服務實現，隨著對公民導向價值重視程度的增強，技術嵌入政府的效用也越來越凸顯。A市“最多跑一次”改革作為便民服務和提質增效的地方政府模式創新，通過搭建電子政務服務平臺、升級技術、統一標準、共享數據、在線協同等措施，創造條件實現“網上辦”“零見面審批”，以數據跑路代替群眾跑腿，切實做到利民便企。作為一項民生工程，在改革中始終強調將群眾觀點和群眾路線根植于心、外化于行，構建聯系群眾機制，通過領導實地調研、開展“把話筒交給群眾活動”、召開服務對象座談會和體驗會、推廣群眾“訂單式”評價等，落實改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享、改革成效由人民衡量的基本原則。正如A市行政審批服務局局長表示：

這項改革之所以能得到群眾、企業的認可，很大原因是改革中堅持以民為本、以問題為導向的原則，集群眾所需，有的放矢，沒有閉門造車，也沒有自娛自樂。去年（2018 年）以機關工委的名義，聯合編辦、行政審批服務局三家發文號召黨員收集身邊親戚朋友到政府辦事遇到的問題，將問題反饋上來一一解決。群眾參與和問題導向，避免了一些不必要的探索，也避免了在改革工作上走彎路，直接解決群眾、企業最需要解決的、最急需的問題。（20190411YHJ）

數據資源局局長也表示：

一定要接地氣，也就是以老百姓的需求為導向，否則智慧政務是沒有效用的。（20190411ZYJ）

（二）以頂層設計為抓手：技術嵌入政府的技術范式轉變

數字政府建設的核心目標“在于提高政府治理過程中的信息處理與分享能力，充分發揮信息在政府治理中的作用”，在技術操作化層面按照平臺搭建、數據打通、在線協同、平臺優化次序遞進，在技術理論化層面技術整體模式是解決政府治理體系和治理能力現代化問題的最優選擇。同時，數字政府建設也是一項綜合性、系統性和耦合性工程，需要對這項改革進行總體規劃和頂層設計，其在黨的全面領導下開展。

1.創新擴散中的需求耦合與目標再定義

一地方政府某項政策創新的擴散與另一地方政府對該項政策創新的采納是對同一個政府過程不同角度的觀察，后者對創新的采納既受當地發展實踐、具體行政環境影響，也與主政官員的具體經歷相關。亦即，創新的采納是與本地發展需要和主政官員需要相契合的結果，因而創新的采納往往推動著一種再創新的開始。“最多跑一次”改革首創于浙江省，A 市作為經濟強縣、小康城市素有創新改革的風氣，長期進行著行政體制改革的探索，希望找到改革突破點，并作為改革的標桿引領湖南省的改革。所以，“最多跑一次”改革一經得到關注就被提上了A 市的政策議程，并提出了更高的目標要求。A市委編辦主任表示：

我們原本打算在（全面深化改革）領導小組會議上給領導匯報一下，如果書記同意了，再做方案，慢慢來推動，原計劃用2—3年來做這件事。結果會上書記一宣布就是：到2017年年底基本實現“最多跑一次”。用書記的話說就是：“浙江作為一個省都要實現80%，我們作為一個縣，再提80%不妥，我們要全部實現。”（20190410ZZJ）

2.國家政務信息化規劃在地化的具體部署

頂層設計是一種戰略性和系統化的總體安排和部署，具有整體關聯和分層對接的特點。地方政府創新實踐是中央宏觀部署和地方微觀先行的交互結果，其既會融入國家和上級的戰略規劃，又會開拓創新，形成地方經驗，為國家戰略提供經驗借鑒。A 市在推動“最多跑一次”改革過程中通過推行梳理事項、搭建平臺、聚合資源、優化流程、下沉服務等措施，逐漸形成“馬上辦、就近辦、網上辦、幫代辦”的地方經驗，并于2018 年2 月形成工作方案。同年6月，國務院發布的《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》提出“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”，在國務院文件的基礎上A市市委要求進一步細化改革措施，提升改革目標（見表1）。總之，在中央—基層的反復互動中推動改革的縱深發展。

表1：A市數字政府建設頂層設計內容

3.整體著眼的改革謀劃與策略性的改革實踐

一方面，“最多跑一次”作為撬動A 市經濟體制、公共服務體制、權力運行機制改革的切入點，其從起初就服務于市委市政府的宏觀目標，是“深化改革攻堅戰”的“排頭兵”，也是“十四五”規劃中打造“中西部首善、現代化樣板”的宏偉目標、建設“五零城市”階段目標的“總抓手”。另一方面，有策略地推進是系統性謀劃落實的保障，既要秉持科學的方法，把握整體關聯，做到環環相扣，又要推進重點突破，強化示范引領，促進機制創新。市政府工作人員表示：

在改革之初，我們就研究了改革各部分、各環節之間的關系，按照先點后面、先易后難、先破后立、先學后創、先軟件后硬件、先市直單位后垂直單位“六個先后”的方式有序推進。（20180322WM）

（三）以領導勢能為驅動：技術嵌入政府的組織在線協同

數字政府建設的關鍵是實現從部門平臺向“政府即平臺”的轉變，通過數據匯合、業務整合和組織融合，超越政府內部縱向層級與橫向結構的物理整合，實現政府的流程再造、信息共享和權力重構，消弭政府治理碎片化和服務裂解化的困境達到整體性政府的效果。這一過程常常會伴有主體間權力、職責以及利益關系的矛盾，破解困境須通過“高位推動”進行，其學理化表達為“政治勢能”，即通過“黨的領導在場”來產生絕對的領導力、引領力和凝聚力，整合跨部門利益，實現部門的協同和聯動，防止出現政策執行的碎片化現象并在“構建權勢”和“借勢成事”中提升政策執行的質量和政策變現的速度。

1.中心工作的權威性輸出

中心工作是相對于日常行政任務而言的概念，具有政治性、重要性、整體性、壓力性、回應性、超常規性等特點，是黨政機關重點關注的工作。“黨委是行政任務轉化為中心工作的唯一主體”，制定和發布相關的政策文件成為下一時間段該行政區域內各職能部門集中力量加以完成的工作。在開展“最多跑一次”改革之前，A市積極推進政務公開政務服務工作，并嘗試探索以“事項最少、效率最高、成本最低”為目標的“三最”改革，但是并沒有成為市委市政府重點推動的工作。2017 年5 月“最多跑一次”改革作為一項政策議題進入了市委全面深化改革領導小組的會議議程，并被確定為黨委政府下階段的中心工作。同時，會議確定了各項工作的牽頭單位，形成了明確的分工和工作合力，并要求牽頭單位聯合相應機構制定改革的工作方案，經黨政聯合發文的形式賦予公共政策最高的權威性和政治意義。

2.強有力的領導架構推動權勢構建

強有力的領導架構可以統一思想、釋放信號，實現以任務為導向的分工和整合。首先，“黨的領導在場”會直接引導職能部門的注意力分配。主要領導尤其是“一把手”的態度、偏好以及親自參與部署、講話、批示、召開動員大會、召開調度會等正式和非正式表態都會給政策執行者釋放相應的信號，直接決定改革的進程。正如行政審批服務局局長表示：

L 書記的態度之堅決、決心之堅定至少是出乎我的意料，這對我們工作的推動力很大。現有體制下推動這場改革，強有力的領導推動是必須的，一個小螞蟻把石頭頂起來很難，如果有人從上面把石頭撿走很容易。（20190411YHJ）

其次，網絡狀組織結構的設置推動形成向心型的組織關系。通過成立“最多跑一次”改革領導小組作為決策議事協調機構，市委書記為組長，市長為第一副組長，其他相關常委任副組長，相關單位負責人為成員，辦公室設在市委改革辦，綜合協調改革事項，將行政審批制度改革領導小組、政務公開和政務服務工作領導小組等作為次級領導小組協調具體事項，從而形成“領導機構—協調機構—牽頭單位”為中軸的組織結構，協調機構借助領導權威構建權勢，從而推動各主體形成共識、整合力量、動員資源、協同聯動，進而逾越信息共享、在線協作過程中的鴻溝。如市委編辦主任所言：

我們經常有一個形象的比喻，改革辦（市委辦副主任主管）是制片人，編辦（審改辦）是導演，行政審批服務局（政務公開辦）是主演，A市的改革是在領導的強力推動下，幾個部門的通力合作中取得了一些成績。（20190410ZZJ）

行政審批服務局局長也表示：

我們三個部門拿著書記給的“尚方寶劍”找各個相關部門過來開會，重大問題解決不了的向深化改革辦進行匯報，書記親自參與。（20190411YHJ）

再次，“一把手負責”的壓力傳導機制推動領導勢能的延展。一方面，壓力傳導機制的正向延伸體現在“一把手抓改革”“改革抓一把手”“一把手抓一把手”，確定“一把手”為本部門推進改革的第一責任人，“一把手”既要“掛帥”又要“出征”，以實際行動垂范基層干部落實責任；另一方面，壓力傳導機制的反向延伸要求壓緊層級間的信息聯通責任，加強和規范向市委請示報告工作，強化改革協同。

3.常規式運動治理推動改革順勢而為

運動式治理被重塑為更為精密的目標責任制和績效考核等表現形式，以“任務驅動”作為新的動員模式而得到精細化的發展，即運動式治理的常規化。一方面，在改革過程中市委會通過召開動員大會、實施黨建引領、建立容錯機制等措施營造“思改革、謀改革、推改革”的氛圍；另一方面，在改革方案制定及其細化過程中會明確改革內容、任務分工、實施步驟和時間節點，嚴格按照任務分工和時間節點執行，同時科學設置考核指標，形成市委督查室和市政府督查室定期督導、社會力量廣泛監督、績效辦考核評估的督查合力，進行量化獎懲。正如市政府研究室副主任表示：

各個部門的領導愿意改革也不是表個決心就可以了，要掛圖作戰、掛印出征，每項工作都有一個路線圖、時間表，如果沒有按照要求和時間完成要接受相應的追責。（20180323LZM）

（四）以權力重塑為保障：技術嵌入政府的制度長效賦能

數字政府建設中的技術性因素只是改革和政府數字化轉型的表層，其內在特征表現為信息技術的實施方式和效果受到制度和組織因素的制約。通過數字化轉型實現政府結構整合、數據共享、在線協同，進而帶來治理效能的提升，應以治理主體間的權責關系調整為前提，這在基層政府中體現尤甚。因此，黨的全面領導對政府權力的結構再造是解決數字政府建設過程中權力和技術矛盾困境的關鍵。

1.對數據治理的標準化

政府的數字化轉型是通過信息技術驅動政府治理現代化實現和治理效能提高的過程。這一過程實現的基礎是通過數據的標準化、業務的規范化實現對數據資源的權威性再分配，即通過“對數據的治理”打通數據壁壘，實現數據開放、數據歸集、數據共享和資源整合，進而實現在線協同。A市在改革過程中，一方面利用政務公開與政務服務標準化國家試點的政策便利，盡快參照國家相關標準出臺數據歸集標準和管理辦法以及實施細則，推動事項清單、數據格式、辦事流程的標準化，編制政務信息資源目錄和信息共享目錄，建立“人口庫”“法人庫”“地理信息庫”等“大數據共享池”，搭建多元化網上政務服務體系，實現系統兼容、數據共享，進而優化辦事流程，實現“一網通辦”；另一方面，通過融通外部標準化，實現“國家—省—市—區縣（市）—鄉鎮（街道）—村（社區）”六級縱向互通，打通數據地區壁壘，構建一體化的信息共享和在線協同機制，如目前已經實現了185項事項“跨域通辦”，其中40項“跨省通辦”可全程網辦。

2.跨部門治理的內部化

跨部門治理的有效協同是數字政府建設的重要目標，通過數字技術的運用實現多邊治理問題在部門間的協調，但是打通部門壁壘涉及的問題十分復雜，并不是所有時候都是占優的策略選擇。A 市在黨和國家機構改革中充分利用了上級給予的自主權，在完成“規定動作”的同時做好因地制宜和改革創新，按“一件事”的原則進行機構重組和合并，將跨部門的事項“內部化”，對于大部分不能通過機構改革解決的事項，推行“三集”審批、在線協同等機制提高審批效能。如市委編辦主任所言：

在國務院的機構改革中已經將人防并入住建部，我們的機構改革中打算把消防職能也并入市住建局，這樣就將工程建設項目審批中的聯合審圖由三個部門審變成一個部門審。（20190410ZZJ）

3.線上線下治理的協同化

政府治理數字化為一部分人帶來便利和效率的同時，也會因為“數字鴻溝”的存在影響公共服務的均等化、公平性和包容性。因而，線上服務渠道和傳統服務方式的有機結合是數字政府建設的現實路徑。線下服務方式的創新除了通過減證便民、集中辦理等措施提高服務效率外，還需要通過權力和服務的下沉實現“就近辦”“即時辦”。一方面，A 市“最多跑一次”改革通過向園區、鄉鎮（街道）、村（居）委會下放權力，推進“村民辦事不出村”，目前賦予園區權限292項，下放鄉鎮（街道）就近辦事項480 項，村級“就近辦”事項109 項（其中高頻事項26 項）；另一方面，通過建立三級幫代辦服務體系和建立“項目報建不出廠”等機制實現與互聯網的深度融合。

四、組織吸納：數字政府建設中黨的全面領導調適的實現機理

黨對數字政府建設的全面領導“通過一系列政治、思想、組織的制度和工具，運用意識形態、組織、紀律、工作管理等多種工具來實現”。也就是說，黨通過這些工具化解技術剛性和政府組織剛性的沖突，同時技術的剛性也必然倒逼黨的全面領導在組織結構、行為方式等方面的調整，以適應領導數字治理過程的需要。組織吸納被用來描述黨的全面領導和數字技術間發生關聯的狀態和過程，即黨的全面領導通過各種形式把數字技術吸納到黨領導國家治理的運行過程中，推動黨領導體系和領導能力的現代化。

（一）價值吸納工具：貫徹“以人民為中心”的新路徑

“以人民為中心”的發展思想是新時代黨治國理政的核心理念和行動基石。以人民為中心的發展堅持從人民對美好生活的需要出發，以人民為推動發展的主體力量，以實現成果由人民共享和人的全面發展為價值歸宿，其具體的實踐路徑表現在“把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。群眾路線是黨與人民之間的互動機制，憑借“從群眾中來，到群眾中去”的方法，調節“輸入—輸出—反饋”閉環間的聯系，使國家政策落腳于人民利益，進而夯實黨的執政基礎。群眾路線作為黨的生命線和根本工作路線，必須得到矢志不渝的堅持和貫徹，調研研究、群眾信訪、懇談會等傳統方式面臨著時空局限和效率之困，隨著網絡時代的到來，黨的群眾路線在網上延伸、豐富和發展，形成了“群眾在哪里，群眾工作、群眾路線就到哪里的工作局面”。在A 市改革過程中，市委網信辦打通了網絡問政“1+N”歸口管理平臺，形成“一個平臺問政+N個部門回復”的模式，并通過信息匯總、信息共享、聯席會議等形式科學有效地回應群眾需求，同時與紅網對接，實現群眾問政和群眾監督的結合。在基層治理實踐方面，搭建“黨建+微網格”智慧管理平臺，整合多平臺數據塑造“黨建+微網格”的數字化智能管理，實現群眾智能化反映問題和網格員智慧化“幫代辦”的有機統一。進言之，黨的價值通過吸納信息技術，豐富了黨治國理政的工具集，通過技術應用帶來群眾滿意度的提高并轉化為黨執政的合法性基礎。

（二）壓力吸納能力：推進“技術化治理”的新發展

改革開放以來，中國的治理實踐實現了從總體性支配到技術化治理的轉型。從這個意義上講，技術治理主要是利用規范化、程序化、標準化的治理機制和行政技術，調整組織結構，調節行動者關系，進而達到治理目標的過程。實際上，作為治理機制的技術治理根植于“政府主導”的改革實踐中，經常表現為目標管理責任制、行政發包制、項目制、運動式治理等形式，以求化解“一統體制和有效治理”這一對基本矛盾。技術治理的廣泛運用雖然有利于治理過程的調節相濟，但是仍然存在過于強調自上而下的剛性控制和對社會空間要素的排斥而造成的形式主義和治理偏差等問題。進入新時代后，隨著堅持黨對一切工作的領導原則的確立，技術治理必然成為黨治國理政的重要工具，同時隨著信息技術在治理實踐中的廣泛應用，信息技術與機制創新的融合成為技術治理的主流形態。

信息技術應用于治理實踐的核心價值觀體現在開放、整體及公民導向，表現為治理主體在層級結構、職能部門以及公私部門間的有機互動。黨的全面領導通過吸納信息技術，可以柔化傳統技術治理的剛性，充分發揮黨的領導優勢，激發各治理主體的能力，提升治理效能。在A 市的改革中，黨委通過電子監察系統進行全過程留痕的管理，實施精準的目標責任考核；推動黨的理論學習、教育培訓與提升工作人員公共服務能力的技能培訓相結合，使黨的理論學習日常化和技能培訓使命化；建立激發基層創新的容錯機制以及保持對超越規則的創新行為的“默許”態度，實現治理行為的“正向變通”。此外，還將網格化治理虛擬化，基層黨員和村（居）委會通過微信群等載體編制的線上自治網絡，提升了自治能力，擴大了自治空間。總之，黨的技術化治理實現了作為工具的技術和作為機制的技術的有機融合，通過黨的壓力吸納技術的能力，逐漸形成剛性控制為輔、柔性激勵為主的治理關系和治理工具。

（三）集中吸納自主：建構“黨政復合結構”的新內涵

當代中國國家治理的政黨結構表現為體制結構上黨和政府體系的“一體雙軌”和運行功能上政治與行政的“雙軌一體”相統一。黨將自身的組織機構、制度體系、價值理念、行動邏輯等嵌入政府體系，確保政府能正確有效地執行黨的戰略決策，從而形成了黨政分工的職能體系、整體內聚靈活的治理結構和廣泛均衡一致的治理功能。在具體實踐中，憑借立體網絡狀的組織形態和中心唯一、結構集中、形態統合的權力關系，突破政府事本主義程序、碎片化體系、個體理性主義等方面的缺陷，形成有效的治理路徑。政黨統合行政是黨通過超強的組織動員能力實現對黨政組織結構和功能行為再設計的過程，而在實踐中還存在“重政治、輕行政”的現象，導致結構上的不連貫性和功能上的被動性、行動性、臨時性。

信息技術的運用形成的網絡化的治理模式和虛實結合的治理特征，構造了組織和信息兩個網絡的完美重合，營造了一個具有“準完全信息”的治理環境，再造了傳統治理關系中“輸入—協商—決策—輸出—反饋”的循環鏈條，推動了組織鴻溝的逾越、資源的精準匹配、信息的實時共享以及決策與執行的無縫銜接，有利于實現黨政在分合關系上的“大協同”和政治與行政間的動態轉換。在A市的改革過程中，按照“一張網”的原則將改革涉及的所有部門、所有事項連接到政務服務平臺，實現信息網絡的全覆蓋。在“一張網”上，黨委通過信息收集制定改革的目標和原則；政府及其職能部門按“分部門、分層級、分步驟”的原則申報改革具體方案和事項；黨委改革辦審核具體方案匯總意見形成統一工作方案并經黨委會審定后下發；職能部門在牽頭部門的協調下協同落實改革方案，重組治理結構、優化工作流程、創新行為模式；黨委及其辦事機構進行過程管理和成果驗收，并進行督導和評價。總而言之，黨政復合結構通過對信息技術的吸納，進一步實現了結構上的無縫連接和功能的集分有序，疏通了黨領導國家治理效果最大化的循環鏈條。

（四）權威吸納規范：邁向“法理型權威”的新模式

黨的全面領導具有高度的權威性。改革開放之后，國家權威類型經歷了一個從克理斯瑪權威轉向法理權威的過程。黨領導人民在革命、建設、改革過程中所取得的偉大成就以及展現出的先進性、純潔性、正確性使全國人民無條件認同并追隨黨的事業，同時黨也始終秉持使命擔當，主導國家并積極主動地推動社會經濟發展作為其合法性的新來源，實現了權威從個人向組織化的轉變。隨著黨的領導實踐的發展，先后建成了中國特色的社會主義法律體系和黨的領導制度體系，依法執政、依法行政、依法辦事成為國家治理和社會生活的基本依循，正在形成韋伯意義上的“法理權威”。然而，在基層治理改革實踐中制度變遷滯后性與實踐創新超前性的張力制約了治理的成效。在A 市改革中，數字技術的應用面臨現有法律法規的束縛往往借助“技術的組織內部合法性”的路徑推進，即通過“向上級做特例申請”，在改革成效凸顯后形成地方標準，上報省委省政府形成全省共同遵守的規范。正如行政審批服務局局長表示：

“最多跑一次”改革面臨的難點第一個就體現在應該自上而下地推動，法律法規的滯后嚴重影響了改革的推進，這個時候就要靠“敢為人先”的精神了，可以打一些“擦邊球”，但最好的辦法是就特例向上級申請。（20190411YHJ）

進而言之，在基于規則合法性的自上而下運行的權力與基于治理有效性的自下而上擴散的規范的互動中突破原有規則的框定，進而提升對規則框架的認可和接受程度是黨領導國家治理邁向“法理權威”的新模式。

五、結論與討論

數字政府建設的過程是政府組織運用信息技術重塑自身的過程。技術對組織的影響在組織固有的結構環境和組織行動者的認知與行為下得以進行，因此理解中國數字政府的建設必須在黨政體制下進行思考，而這正是已有研究所忽視的。黨政體制作為中國治理結構最主要的特征，對治理主體的關系做出了制度性規定，集中表現在黨嵌入到政府體系而形成的黨對政府的型構和領導。組織、制度、價值等是黨嵌入政府的常見形式，隨著信息時代的到來，黨的技術嵌入將會是領導政府的重要形式。同時，按照技術—組織關系的原理，黨為適應推動改革的需要也會根據信息技術的理念對自身的組織系統進行適應性調整。基于此，我們采用“嵌入—吸納”作為研究的總體框架，并以A 縣級市“最多跑一次”改革為典型案例，來描述數字政府建設中技術對組織影響的實現機制。

黨全面領導數字政府建設是技術嵌入機制和組織吸納機制的雙向互動的過程，即黨的全面領導通過發揮自身優勢以技術嵌入的方式構建數字政府的過程和中國共產黨通過組織吸納技術優化黨的領導體系、提升黨的領導能力的過程互助共生。一方面，政府的數字化轉型是中國共產黨以“以人民為中心”理念引領政府價值、以系統性謀劃轉變政府技術范式、以領導勢能驅動政府組織在線協同、以權力重塑賦能政府改革成效的過程，進而將技術嵌入政府體系，推動政府治理結構整體化、系統化、聯動化，治理方式數字化、智能化、協同化，治理過程開放化、互動化、痕跡化。另一方面，黨組織通過吸納技術，實現價值理性與工具理性統一，以價值激發工具潛能，以工具填補價值的效率；實現壓力推動與能力發揮的統一，將項目制、網格化管理等傳統模式與信息技術相結合，推動技術化治理模式的發展；實現集中領導與自主行為的統一，形成組織網絡與虛擬網絡的重疊交互，打通治國理政的循環鏈條，賦予黨政關系無縫對接和集分有序的內涵；實現權威性與規范性的統一，權威保證治理改革平穩有序，有效治理倒逼規范化制度化建設，進而提升對法治規范的尊重和認同。此外，在黨政體系下技術嵌入和組織吸納是相互促進、相互依存的過程，技術嵌入帶來的政府組織結構、治理方式、價值理念的轉變以及治理效能的提升，會推動黨的組織吸納的進程，而黨的調適和完善促進黨在領導數字政府建設過程優勢進一步的發揮，如此往復。

圖2：黨的全面領導下數字政府建設互動邏輯的擴展模型

進一步推論，將此過程放在國家治理體系和治理能力的實現過程中可以提出一個擴展模型（詳見圖2）。即黨通過發揮領導價值優勢、領導組織優勢、領導方式優勢、領導制度優勢，將理念、技術、組織、制度等要素嵌入到經濟、政治、社會、文化、生態等國家治理的場域，實現各領域治理體系的優化和治理能力的提升，與此同時黨在運用這些要素過程中的反作用與其自身學習能力的結合推動黨的領導體系和領導能力的現代化。這兩方面共同組成了國家治理體系和治理能力現代化的整體，同時也是黨全面領導國家治理現代化的實踐過程，在實踐中產生國家治理效能。進而言之，黨全面領導國家治理的實踐過程既是黨嵌入國家治理主體統領現代化進程與黨的領導適應調整的辯證統一，也是黨的領導優勢轉化為治理效能的實現過程，同時這個過程是復雜的、不斷循環的。故而，這個擴展模型或許能為黨的領導優勢轉化為國家治理效能實現機制的研究帶來一些啟發意義。