“十四五”時期貿易調整援助立法路徑研究：基于河北省重點產業情況調研

蔡燕，張建，秦永清

（1.河北經貿大學商學院，河北石家莊 050061；2.首都經濟貿易大學法學院，北 京 100070；3.河北省商務廳，河北石家莊 050061）

一、問題的提出

2020年5月以來，中央多次強調要形成“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。推進“雙循環”戰略一方面要求實行高水平對外開放，另一方面要求健全開放安全保障體系，統籌好開放與安全、開放與發展之間的關系。當前，中美經貿摩擦不斷、新冠肺炎疫情全球蔓延，我國在防范貿易保護主義風險、提高產業鏈供應鏈穩定性等方面面臨愈加巨大的挑戰。在此背景下，2021年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（簡稱“十四五”規劃）明確提到要“豐富貿易調整援助、貿易救濟等政策工具，妥善應對經貿摩擦”。現有貿易救濟制度在保護因進口競爭而受損的國內產業時發揮了重要作用，屬于應對貿易開放的被動補救措施，但是無助于從根本上促進產業進行積極調整從而提升競爭力。貿易調整援助（Trade Adjustment Assistance，TAA）通過幫扶受國際貿易環境變化影響的企業進行結構調整升級，促進競爭力恢復提升，是“十四五”時期構建“雙循環”發展格局的重要制度保障。盡管TAA的立法與執法在域外已實施多年并演變為國際通行規則，但我國尚未正式構建該制度，難以滿足企業利用兩個市場、兩種資源實現國內國際“雙循環”的發展需要。因此，如何構建適合我國國情的貿易調整援助制度是“十四五”時期需要突破的重要問題。

縱向來看，國內學術界對于TAA的相關研究始于2005年[1]。2008年，商務部擬定《貿易調整援助暫行辦法（草案）》（簡稱《草案》），助推了一波研究熱潮。國家層面的立法計劃擱淺后，TAA相關研究陷入低潮。2015年，國務院在《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》中首次提到要研究建立TAA機制，重新引起了學界關注。橫向來看，針對TAA的研究視角有必要性、可行性分析[2]、合規性分析[3]以及立法路徑分析[4-7]。研究對象有針對美國[8-10]和韓國[11]TAA制度的一國評介以及針對美國、韓國、歐盟的多國比較[12]。研究方法以法學規范分析為主，但是陳利強（2010）[13]和張建（2020）[12]36-48的專著基于法學、經濟學、政治學交叉學科，多重運用了比較法研究、數據分析、文獻分析等方法。

綜上所述，國內學術界主要探討國家層面的TAA立法。但是國家層面的立法計劃從2008年停滯，之后2017年的《中國（上海）自由貿易試驗區貿易調整援助試點辦法》（簡稱上海《試點辦法》）以及2020年的《中國（云南）自由貿易試驗區貿易調整援助試點實施方案》（簡稱云南《實施方案》）都是自貿試驗區范圍內的立法嘗試。可見，我國政府從以前的國家層面鋪開轉變為了“先局部試點、后全國推廣”的立法思路。此種轉變表明政府意識到了我國經濟發展不均衡、各地產業結構差異化的國情，進行省（市）域層面的立法研究有益于探索具有地方特色的立法路徑，從而為日后國家層面立法積累經驗。此外，先行研究的法、政、經交叉學科視角值得借鑒，但是鮮有聚焦產業的研究，不利于制度設計扎根實際。值得一提的是，高永剛（2016）[14]以廣西壯族自治區的食糖產業為切入點，通過分析食糖業的發展情況提出構建食糖業TAA機制的建議，注重產業研究、工作實踐和制度設計相結合，為本文提供了全新思路和重要借鑒。

鑒于此，本文明晰“十四五”時期構建TAA制度的重要性，基于法、政、經三維視角剖析TAA的理論依據，梳理國內外立法實踐，結合河北省重點產業發展情況，綜合運用文獻分析、比較法研究、數據分析、問卷調查和實地調研等方法，分析如何確立援助對象、條件、方式、額度、期限等實體性要件與執行部門、資金來源管理、第三方準入、審查評估等程序性要件，探討中國特色TAA立法路徑。

二、貿易調整援助的理論依據與立法實踐

（一）貿易調整援助的理論依據

基于經濟維度的考量，貿易調整援助緣起于自由貿易，聚焦于貿易開放導致的調整問題，落腳于實現公平貿易。新自由主義經濟學的核心觀點之一為主張自由貿易，其依據在于赫克歇爾-俄林-薩繆爾森定理（即HOS定理）。這一定理認為由于存在生產要素稟賦的國際差異，每個國家在某些產品上都具有比較優勢，通過密集使用更充裕的生產要素，專注于生產并出口其具有比較優勢的產品，進口其具有比較劣勢的產品來享受自由貿易帶來的經濟效益[15]。

但是，HOS定理有兩大局限性：其一，HOS定理依賴于要素自由流動（perfect factor mobility）這一假設，即生產資源可在不同經濟活動間自由流動，從一種活動中釋放出來的資本與勞動可迅速并無成本地被其他活動所吸收。事實上，生產要素通常具有固定的自然屬性，很難跨部門流動，因此在貿易自由化過程中，不可避免會產生受益方與受損方，出現調整問題[16]。其二，大多數自由貿易經濟學家認為受益方的所得會大于受損方的所失，基于補償原則（compensation principle），前者可彌補后者，因此貿易自由化可帶來整體上的收益。然而，貿易自由化為受益方帶來的收益并不一定大于給受損方造成的損失，即使前者大于后者，補償也難以通過市場機制自動實現[17]。對此，福利經濟學提出政府應通過福利政策來補償利益受損方，例如通過TAA可將自由貿易受益方所得的利益轉移并補償給受損方，這一政策是基于公平貿易理念進行的利益再分配。公平貿易理念要求當國內產業、企業或工人因貿易開放導致的進口競爭加劇而遭遇損害時，政府需要介入并對受損方采取必要的救助措施，促進其進行結構調整、產業升級，這為TAA提供了經濟維度的理論基礎[12]36-40。

基于政治維度的考量，TAA并非是完全出于經濟層面的得失計算，亦可作為緩解國內貿易保護主義壓力、減少國際貿易摩擦的政策工具。國內層面，政府可通過對受損方進行貿易調整援助減少其對貿易自由化的抵抗，在進一步擴大開放的同時平衡國內貿易政治[18]；國際層面，世界貿易組織框架下的貿易救濟雖然在短期內可緩解進口沖擊對國內產業造成的損害，但若運用不當很容易構成非關稅壁壘，導致貿易爭端。而TAA主要聚焦國內產業結構調整，不涉及限制進口，對國外利益主體基本不具直接影響[7]150。

基于法理維度的考量，貿易調整援助制度本質上是以本國法域外適用為基礎，以保護本國公民和企業利益為目標，通過構建補償性援助機制，針對他國的國內法不當域外適用措施所采取的反制手段。在中美貿易摩擦背景下，我國出口企業因美國啟動的“301”調查等貿易保護措施遭受損失，通過對其提供技術等援助，有助于實現產業調整，提高國際競爭力。作為完善國內法域外適用法律體系的一環，我國的TAA立法迫在眉睫[19]。

（二）貿易調整援助的立法實踐

從TAA國際立法實踐看，美國、歐盟、韓國、加拿大、日本、墨西哥、捷克、智利、波蘭等經濟體均施行了旨在提高弱勢產業或地區競爭力的貿易調整援助[20]。其中，美國的貿易調整援助立法時間最早、執法經驗最多，具有重要參考價值。美國的TAA立法始于《1962年貿易拓展法》，經過幾十年的實施和完善，根據實施對象范圍的不同，現階段可分為針對工人、企業、農民、社區大學與職業培訓的四類援助項目。以企業TAA為例，該項目旨在為受貿易影響的企業提供技術援助，幫助他們制定戰略以在不斷變化的國際環境中保持競爭力。在最初引入之時，企業TAA包括對企業的財政和稅收援助。但出于聯邦預算負擔較重、規避補貼嫌疑的考慮，于1986年取消了對企業的所有直接財務援助，改為僅提供技術援助[21]。

美國企業TAA的運作程序主要分為三個步驟。步驟一是首先要同時滿足獲得“受到貿易影響的企業”（trade-impacted firm）認證的三個條件：條件一為企業中存在大量或重要比例的工人已經全部或部分離職（partially separated）或面臨全部或部分離職威脅；條件二為企業的銷售或生產已經絕對下降（decreased absolutely），又或者在有數據顯示的最近12個月內，不低于企業全部生產或銷售25%貨物的生產或銷售已經絕對下降；條件三為企業生產的同類產品或直接競爭產品的進口增加重要造成（contributed importantly）了工人離職及生產或銷售的絕對下降[21]6-10。步驟二是獲得資格認證的企業向商務部經濟發展局（Economic Development Administration）提交調整建議書（Adjustment Proposal），具體執行機構為設立在全國的11個貿易調整援助中心。步驟三是調整建議書獲得批準后，企業完成項目實施。在整個運作程序系統中，企業、貿易調整援助中心和經濟發展局三者相互配合，相互作用。

美國企業TAA的實踐效果通過經濟發展局向國會提交的企業TAA年度報告得以體現。首先，企業TAA運作流程高效。由于貿易調整援助中心在各個環節為企業提供免費支持，經濟發展局在認證申請環節做出最終決定的實際所需時間持續減少，從2009年的平均45天減少到了2014年的平均17天；在提交調整建議書環節，經濟發展局的平均處理時間僅為20天[22]。其次，企業TAA運作效果顯著。經濟發展局對2010到2018財政年度的總平均銷售和就業數據進行分析后得出：從獲得認證到項目完成，企業平均銷售額增加了28%，平均生產率增加了18%，平均就業增加了8%；項目完成一年后，企業平均銷售額增加了5%，平均生產率增加了4%，平均就業增加了1%；項目完成兩年后，平均銷售額增長了13%，平均生產率增長了9%，就業率平均增長了4%[23]。

從TAA國內立法探索看，可從國家層面立法規劃、自由貿易試驗區層面初步試點、產業層面局部展開、省域層面逐步探索四個維度進行梳理。國家層面立法規劃始于2008年，在世界經濟危機背景下，商務部擬定了《貿易調整援助暫行辦法（草案）》，并由產業損害調查局于2010年9月赴浙江、上海進行實地調研，聽取企業意見[24]。隨著2013年上海自貿試驗區的設立，我國加快了自貿試驗區建設的步伐與對外開放的進程。與此同時，自貿試驗區內的產業因關稅減讓而被迫面臨進口沖擊，因此國務院于2015年出臺了《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》，這是我國政府首次在官方文件中明確提出要在自貿試驗區范圍內建立TAA機制。面臨當前國際貿易環境復雜多變的現實情況，“十四五”開局之年進一步將TAA立法提升至頂層設計的高度。

自貿試驗區層面初步試點始于2017年上海市制定的《中國（上海）自由貿易試驗區貿易調整援助試點辦法》，隨后海南[25]、廣西、河北、云南[26]、湖北[27]等地的自貿試驗區建設方案中均提及研究設立TAA機制，使我國的TAA試點工作從上海的“一枝獨秀”發展到“遍地開花”。繼上海的第一個自貿試驗區TAA準法律文件后，2020年8月，云南省也制定了《中國（云南）自由貿易試驗區貿易調整援助試點實施方案》，未來更多自貿試驗區TAA立法試點指日可待。

產業層面，商務部于2015年開始探索以食糖產業為試點建立TAA機制，在實地調研的基礎上，于2019年依托中國糖業協會開啟了食糖產業TAA試點培訓工作[28]。省域層面，河北[29]、廣東[30]、浙江[31]和四川[32]等地商務廳正在積極開展TAA地方立法工作，例如浙江已初步形成TAA試點實施方案，并在省內局部縣市推進試點工作展開[33]。

貿易調整援助的國內外立法實踐梳理表明，域外TAA立法遠遠早于我國，其規范的法律文本、豐富的執法經驗對我國具有借鑒意義。國內TAA立法繼2008年擱淺之后于2017年開始加速推進，并成為“十四五”時期全面提高對外開放水平、健全開放安全保障體系的重要任務，因此，構建我國的TAA制度迫在眉睫。

三、國際貿易環境變化下河北省重點產業發展情況

為了使理論研究更符合實際，進而提出符合產業需求的TAA立法對策，筆者選擇了鋼鐵、醫藥和光伏等河北省傳統支柱產業和戰略性新興產業，分析相關統計數據，并依托河北省商務廳于2020年9月至11月對三大產業內重點企業開展的問卷調查和實地調研成果，考察河北省重點產業的貿易基本情況、貿易摩擦情況以及受國際貿易環境影響情況。

（一）重點產業貿易基本情況

1.鋼鐵產業。從鋼材進口情況來看，2013年到2019年，河北省鋼材進口總量總體處于下降趨勢，只在2018年出現短暫小幅上升，顯示出隨著河北省鋼鐵生產技術的提高，進口替代能力進一步增強，鋼鐵行業面臨的進口競爭壓力不斷減弱。但是鋼材進口均價卻在2017年出現較大幅度上升，同比增長43.34%，給河北省鋼鐵下游企業帶來巨大成本壓力。從鋼材出口情況看，2013年到2015年河北省鋼材出口總量處于快速上升態勢，而從2017年開始出現了斷崖式下降。鋼材出口均價2013年到2016年一直下跌，2017年以來，伴隨著同時期出口量的大幅下降，出口均價大幅回升（圖1）。

圖1 2013-2019年河北省鋼材進出口情況

2.醫藥產業。河北省主要醫藥產品總生產量的一半以上都用來出口。從2013年到2019年，醫藥產品出口量占總產量的比重一直在50%左右，2016年占比高達64.43%，顯示出了出口貿易在河北省醫藥產業發展中的重要性。近年來，受成本上升影響，河北省主要醫藥產品出現出口總量下跌但出口總額上漲（量減價增）的態勢。2019年，由于供大于求加劇，這一態勢得到扭轉，呈現出口總量上漲但出口總額下跌（量增價減）的態勢（表1）。

表1 河北省主要醫藥產品出口情況

3.光伏產業。從河北省光伏產品的進口情況來看，2019年河北省進口光伏產品4269.7萬美元，同比下降21%。從出口情況來看，2019年河北省出口光伏產品80249.5萬美元，同比增長59.9%（表2）。同年，河北省主要光伏產品一半以上的出口目的地集中在歐盟、阿聯酋和中國香港地區，出口份額占比分別為25.6%、14.1%和14.0%。

表2 2019年河北省主要光伏產品進出口情況

（二）重點產業貿易摩擦情況①

1.鋼鐵產業。近年來，針對河北省鋼鐵出口產品的貿易摩擦不斷。2016年，是河北省鋼鐵出口產品貿易救濟案件最多（新立案數31起）、影響最大的一年（涉案企業351家），涉案金額首次突破10億美元。2017年，整體國際貿易環境相對寬松，涉及河北省鋼鐵出口產品的貿易救濟案件從新立案數量、涉案金額及涉案企業數量上看均呈大幅度下降態勢，同比分別下降51.62%、94.11%和44.16%。2018年，國外對華涉及河北省鋼鐵出口產品的貿易救濟新立案件25起，同比增長66.67%；涉案金額54346.27萬美元，同比大幅增長788.80%；涉案企業323家，比上年同期增加127家，同比增長64.80%。

2019年河北省鋼鐵產品面臨的貿易摩擦形勢相對緩和，貿易救濟新立案件數為15起，同比下降66.67%；涉案金額37367.43萬美元，同比下降31.24%。雖然案件數量和涉案金額降幅較大，但是涉案企業家次大幅增加，達441家，比上年同期增加118家。表明貿易救濟調查的覆蓋面變廣、影響變大。2020年上半年，涉及河北省鋼鐵出口產品的貿易救濟新立案件數便有14起，涉案金額23848.07萬美元，涉案企業82家次。新冠肺炎疫情全球范圍內的爆發導致全球經濟增長放緩，中美貿易戰持續，與東盟的貿易摩擦加劇，使河北省鋼鐵產業面臨的國際貿易環境愈加惡化。

2.醫藥產業。從河北省醫藥出口產品貿易救濟調查涉案情況來看，發起方基本都為印度。前些年，印度主要對我國出口原料藥進行貿易救濟調查，而近幾年主要針對我國西藥出口產品發起調查。如2014年格列齊特和阿苯達唑反傾銷調查，2016年雙氯芬酸鈉反規避調查和阿莫西林反傾銷調查均涉及河北企業。上述印度發起的4起貿易救濟調查涉案金額6466.09萬美元，占河北省醫藥出口產品貿易救濟調查涉案總金額的近百分之百，涉案企業44家次。2020年上半年，新冠肺炎疫情全球大爆發以來，醫藥產品出口貿易環境總體相對寬松，但對乙酰氨基酚、維生素B12和咖啡因這三類產品在出口量大幅增長的同時，出口價格大幅下降，長期下去勢必會引起有關市場的關注，引發貿易摩擦。

3.光伏產業。從2011年開始，國（境）外對河北省光伏產品共發起11起貿易救濟調查，涉案金額246400萬美元，涉案企業101家次，嚴重影響了河北省光伏產品的出口貿易。2019年我國對美國的光伏出口產品需疊加兩次“雙反”“201”保障措施稅和25%的“301”關稅，在如此高壓下，河北省企業對美出口涉案產品不足出口總額的0.1%，市場基本丟失。此外，印度和美國針對光伏進口產品還采取了多項技術性貿易壁壘措施和知識產權訴訟調查，對河北省光伏企業開拓海外市場造成了不利影響。

（三）重點產業受國際貿易環境影響情況

1.鋼鐵產業。從進口沖擊程度看，在接受調查的25家鋼鐵企業中，16家企業表示不受沖擊，6家企業表示受較小沖擊，3家企業表示受較大沖擊。可見，36%的企業在國內銷售的主要產品受到同類或直接競爭產品或大或小的進口沖擊。從出口壓力大小看，有13家企業表示不受影響，6家企業表示受較小影響，5家企業表示受較大影響，1家企業表示受重大影響。可見，48%的企業出口產品在主要目標市場受貿易摩擦及其他貿易壁壘或大或小的影響。從受到國際貿易環境變化影響的員工就業和企業營銷變化情況看，共有3家企業出現了員工辭職或公司裁員的情況，5家企業出現了主要產品產量或銷售量下降的情況。

2.醫藥產業。從進口沖擊程度看，在接受調查的14家醫藥企業中，僅有1家醫藥企業表示不受沖擊，12家企業表示受較小沖擊，1家企業表示受較大沖擊。可見，92.85%的企業在國內銷售的主要產品受到同類或直接競爭產品或大或小的進口沖擊。從出口壓力方面看，僅有2家醫藥企業表示不受影響，8家企業表示受較小影響，4家企業表示受較大影響。可見，85.71%的企業出口產品在主要目標市場受貿易摩擦及其他貿易壁壘或大或小的影響。從受到國際貿易環境變化影響的員工就業和企業營銷變化情況看，有5家企業出現了員工辭職或公司裁員的情況，9家企業出現了主要產品產量或銷售量下降的情況。

3.光伏產業。從進口沖擊程度看，在接受調查的4家重點光伏企業中，1家光伏企業表示受較小沖擊，3家企業表示受較大沖擊。可見，主要企業在國內銷售的主要產品均受到同類或直接競爭產品或大或小的進口沖擊。從出口壓力方面看，1家企業表示受較小影響，2家企業表示受較大影響，1家企業表示受重大影響。可見，光伏重點企業的出口產品均在主要目標市場受貿易摩擦及其他貿易壁壘或大或小的影響。從受到國際貿易環境變化影響的員工就業和企業營銷變化情況看，1家企業出現了員工辭職或公司裁員的情況，3家企業出現了主要產品產量或銷售量下降的情況。

由于河北省光伏行業聚集程度高，幾家重點光伏企業占據大部分市場份額，為了更進一步了解國際貿易環境變化對行業帶來的影響，筆者于2020年11月，赴河北省某重點光伏企業（下文稱“X企業”）進行實地調研。經考察發現，以2011年歐美陸續對光伏行業發起“雙反”調查為節點，此前X企業的產品90%以上出口歐盟，此后三年X企業連續虧損，其中2012年虧損最嚴重，超16億元。目前各國的貿易措施中，對X企業實際影響最大的是美國與印度發起各類摩擦案件。從出口美國市場來看，目前X企業國內對美出貨要承擔“雙反”“201”“301”稅率，疊加高達60%以上，但海外對美出貨僅承擔20%的“201”稅率。因此，X企業被迫放棄直接從國內出口美國，對美銷售幾乎全部由其在東南亞的供應鏈出貨。從出口印度市場來看，印度市場最高的時候占X企業外銷比例的15%，但是近年來由于受印度貿易壁壘的影響，這一比例幾乎降為零。

四、貿易調整援助立法路徑設計

（一）實體性立法路徑

1.援助對象。美國和韓國將申請貿易調整援助的對象限于受進口沖擊的企業、工人和農民；商務部《草案》限于因進口產品競爭而受到不利影響的企業；上海《試點辦法》和云南《實施方案》限于在自貿試驗區內的企業，但是將申請前提擴大到既包括受進口沖擊又包括出口受阻兩個方面。事實上，TAA的適用不應僅局限于貨物貿易領域，還有必要延伸至服務貿易中。相較之下，《服務貿易總協定》（GATS）中的國民待遇原則適用于作為服務提供者的經濟活動參與方，而GATS第18條對“私人”的涵義作出了相應界定，準確理解這一概念對于把握TAA的援助對象具有重要價值[34]。從必要性來看，國家間服務貿易壁壘的消除，雖然為本國的服務提供者打開了國際市場，但也造成其在本國的市場占有率受到進口沖擊。完善國際貿易環境，構建TAA立法，應注重統籌貨物貿易與服務貿易的同步保障。

根據河北省產業發展狀況和面臨的國際貿易環境，建議將貿易調整援助主體范圍設定為遭受進口沖擊和出口阻力的企業（包括貨物進出口企業和服務貿易提供者），而且既要包括在自貿試驗區內的企業，又要包括自貿試驗區外的企業。首先，同時包括進口與出口貿易的調整援助，更切合目前國際貿易環境下河北省進出口企業的實際需求。目前，河北省對外貿易是以出口導向為主，出口產品貿易摩擦對河北省相關企業的影響遠遠大于進口競爭造成的影響。其次，雖然河北自貿試驗區明確提出要開展貿易調整援助試點工作[29]，但是河北省自貿試驗區尚屬于發展初期階段，很多產業內的重點企業尚未入駐。而海量自貿試驗區以外的企業在復雜的國際貿易環境變化中，面臨的進口沖擊和出口壓力越來越大，急需通過貿易救濟和貿易調整援助助力。

2.援助條件。從國際經驗看，美國和韓國在援助條件的設定上都經歷了一個“先緊后松”的發展過程，通過放寬主體的申請條件，進一步提高TAA的覆蓋面[35]。以韓國為例，TAA項目的實施與成功運轉構成該國自由貿易協定政策的重要組成部分，其旨在針對貿易自由化的受害者提供有效的救濟。但遺憾的是，在TAA實施之初的十年之間，僅有82個公司成為援助受益者。如果說立法初期制度利用率低下可歸因于社會公眾對該制度不夠了解，后期仍然具有較低的受眾則是因為主體資格的審查條件與煩瑣的申請程序。故而，設定合理的援助條件，將關系到制度的運轉效果[36]。

從國內探索看（表3），商務部《草案》設置了三條必須同時滿足的必要條件，上海《試點辦法》和云南《實施方案》僅設置了兩條必要條件，而且只需滿足其中之一即可，申請門檻變低可保證政策執行彈性。具體來看，上海市在組織TAA申報的實踐中，又新增了一條考慮因素，即“因遭受國際經貿沖擊，對企業正常經營產生重大不利影響的”也可提出申請[37]，進一步增加了政策靈活性以加快制度落地。此外，上海《試點辦法》和云南《實施方案》的另一亮點在于根據本地產業實際情況與宏觀政策導向設置了TAA申請的優先考慮事項，促進產業安全預警、地區經濟發展、貿易調整援助的三體聯動。

表3 國內TAA法律文本有關援助條件設定的對比

總之，國內外立法的變遷趨勢都是盡量避免過分嚴苛的援助門檻要求，值得借鑒。本研究在問卷調查中問及國際貿易環境變化導致一年內員工離職率達到多少才應該提出貿易調整援助時，四個選項（①0%～10%；②10%～20%；③20%～30%；④30%以上）中，企業選擇最多的是20%～30%的離職率比較合適，這一選項占到答卷企業總數的38.64%；在問及國際貿易環境變化導致主要產品產量或銷售量較上一年度下降多少才應該提出貿易調整援助時，四個選項（①0%～15%；②15%～30%；③30%～45%；④45%以上）中，企業選擇15%～30%的產銷量最多，占到調查企業總數的70.45%。因此，應在遵循國內外立法文本規范的同時，結合地方產業情況與企業需求，合理設置并持續調整申請門檻標準。

3.援助方式。按照國際慣例，TAA立法在確保援助有效性的同時還要考慮在世界貿易組織規則下的合規性。為了規避財政援助構成《反補貼協定》項下的禁止性補貼或可訴性補貼，以美國為代表的國外經濟體將援助方式限定為僅提供技術援助。以此為鑒，商務部《草案》、上海《試點辦法》與云南《實施方案》中，援助方式主要包括市場推廣、出口信用保險、供應鏈管理及融資、信息化水平提升、國際市場營銷、風險管理咨詢及培訓、產品設計研發、人員培訓等。

在問卷調查中，當問及企業最需要政府提供哪些援助時，被調查企業傾向于選擇的援助方式主要有市場推廣（77.27%）、渠道拓展（40.91%）和出口信用保險（36.36%）等。在實地調研中，部分企業針對援助方式提供了一些寶貴意見，如提供人才引進、加強出口信用保險和個性化服務等。由于企業的需求多種多樣，在設計援助方式時除了明示多種可選方式外，還應有“其他援助方式”的條款以給管理部門留有充分的政策空間。

4.援助額度。援助額度的設定需要平衡企業的調整需求與政府的財政負擔。由于每個經濟體的發展程度不同，在設計援助額度方面，比起參考國外立法，參考國內立法實踐更具有現實意義（表4）。考慮到河北省的重點產業如鋼鐵、光伏等都屬于資本密集型產業，如果參考上海最初10萬元的支援上限，對飽受國際經貿沖擊的企業來說顯然是杯水車薪；如果參考食糖業僅對短期培訓費用予以支援，又無法滿足企業對諸如市場推廣等多方面援助的強烈需求。因此，需要在實踐中進一步探索合理適度的援助金額。

表4 國內TAA法律文本與實踐中有關援助額度設定的對比分析

5.援助期限。企業在獲得TAA資格認證后，需要實施其提交的調整計劃書，政府需要給企業進行經營調整合理的時間期限。商務部《草案》并未明確規定具體的援助期限；上海《試點辦法》第十四條將企業實施經營調整計劃的期限規定為兩年；云南《實施方案》第四條規定為一至三年。為了進一步探索適應河北省企業需求的援助期限，在問卷調查中問及企業對此的意見時，大部分企業認為一至三年比較合適，分別占總企業數的34.09%、31.82%、31.82%，合計占比97.73%。

（三）程序性立法路徑

1.執行部門。在實施貿易調整援助計劃時，首先應該明確援助的執行部門。商務部《草案》第三條規定的是商務部與省級商務主管部門兩級管理的模式。上海TAA試點工作由上海自貿試驗區管委會依托上海浦東國際商會展開，同時規定，第三方機構的介入可以為政府部門在實施援助計劃等工作時提供有力的外部支持。河北省可考慮由省商務主管部門制定符合省情實際的TAA試行辦法，實現省、市、縣（區）商務部門聯動，并利用現有的產業安全預警體系，為將來審查、實施和評估援助計劃提供廣泛的技術與數據支持。

2.資金來源與管理。我國2008年起草國家層面的TAA暫行辦法時，對資金管理機制的設計思路是中央設立專項資金、地方提供配套資金的兩端來源模式。上海《試點辦法》提到由上海自貿試驗區管委會設立專項資金，云南《實施方案》提到要使用省財政下撥的自貿試驗區專項資金。目前，河北省貿易調整援助資金的主要來源應為中央和地方財政投入，并建議以外貿發展資金形式設立專項。

此外，資金發放給企業的方式也值得慎重考慮。資金額度應該嚴格按照企業提交的調整計劃書中的資金使用預算進行撥付，并限定主要用于提供技術援助，以防該項資金違反WTO《反補貼協定》的相關規則。還應設計科學合理的政府、企業對費用的負擔比例，并參照財政狀況設定政府負擔金額上限。

3.第三方準入。在實施階段，政府一般需要通過向第三方機構購買服務的方式來滿足企業的多種援助需求。在具體操作中，政府的貿易調整援助管理部門首先根據企業的調整計劃書在線上平臺發布服務需求和交易計劃，第三方機構視其服務范圍和業務水平投遞申請書后，經政府管理部門審查評估后可進入服務的購買階段。在此過程中，建議政府管理部門將接受貿易調整援助的企業一并納入審查程序，從而使企業在援助實施初期共同參與到服務機構的確定中來。在調查問卷中問及企業是否愿意參與這一過程時，93.18%的企業表示愿意。這一結果充分說明，企業比管理部門更清楚其所需要的援助方式，也有在選擇服務機構時提出自己建議的強烈意愿，以獲得更有針對性、個性化的援助。

4.審查時限與效果評估。為了保障TAA機制的高效運行，有必要在不同階段建立合理的審查時限，使審查程序清晰、簡潔、快速、連貫。商務部《草案》將資格初審期限設定為15個工作日，將資格終審期限、援助計劃初審期限、援助計劃終審期限均設定為30個工作日；上海《試點辦法》和云南《實施方案》并未對此作出明確規定。在設計審查機制時，有必要對各項工作流程設定時限，同時盡量避免過于煩瑣的程序要求，簡化審查手續，節約人力和時間成本，提升審查程序的整體效率。

在實施援助措施后，建立科學的效果評估機制有利于形成“實施—評估—改善”的閉環援助系統。美國企業TAA效果評估有一套完善的指標分析法，通過建立計量模型，在控制其他因素（例如公司、行業、宏觀經濟和貿易相關變量）的同時，使用回歸分析來評估企業績效與參加TAA項目之間是否存在統計學上的顯著關系[39]。此外，各州的貿易調整援助中心還建立了個案分析庫，對獲得援助的單個企業進行跟蹤分析，形成了“指標分析＋個案分析”的雙重評估體系，值得借鑒。

5.信息公開與宣傳機制。為了保證整個貿易調整援助程序的公平、公正、公開，美國《1974年貿易法》第255A條要求商務部經濟發展局提交對企業TAA項目的年度報告，并按照以下19項標準中可獲得的數據進行信息公開：咨詢企業TAA項目的企業數量；申請TAA的企業數量；認證和否決的申請數量；提交申請后處理申請的平均時間；美國每個國會區域的申請企業數量及獲得認證的企業數量；接受貿易調整援助并盈利的企業數量；準備申請書的過程中受到援助的企業數量；準備調整計劃書的過程中受到援助的企業數量；批準和否決的調整計劃書數量；貿易調整援助中心所服務的每一區域內企業盈利的平均持續時間；獲得貿易調整援助認證當時各企業的銷售額、就業以及生產率；項目完成時及完成后的兩年中每一年各企業的銷售額、就業以及生產率；項目完成后的兩年中每一年依舊營業的企業數和終止營業的企業數；每個企業獲得的援助金額；獲得援助的每個企業的資金投入；調整計劃中包含的技術援助類別；中間退出的企業數量及原因；所有機構用于管理貿易調整援助項目的總支出；第三方機構為企業提供技術援助所花費的總金額。美國把數據的獲取和評估提高到貿易法的層面予以要求，推動標準數據庫建設和后續的跟蹤監督，很值得借鑒。

此外，在建立TAA機制后要重視對制度的宣傳，否則很有可能出現韓國最初建立該制度時由于企業認知度不夠導致運行不善的問題。調研中發現，河北省大部分企業并不了解此機制。因此，應該利用現有預警平臺和各類信息渠道，加大對這一機制的宣傳力度，提高企業認知度，充分挖掘TAA潛能，提升制度利用率與運轉效率。

結語

隨著中美貿易爭端加劇、新冠肺炎疫情發酵，政府提出穩外貿、穩外資、促消費的“兩穩一促”任務方針，力圖減少因國際貿易環境對國內產業、企業和就業造成的沖擊。在“雙循環”新發展格局下，“十四五”規劃中明確提到要將貿易調整援助作為推進建設更高水平開放型經濟新體制的政策工具。基于深刻的法、政、經理論依據，TAA立法已演變為國際通行規則。然而，我國在2017年才開始在上海自貿試驗區內進行試點，尚屬于立法與執法探索的初期階段。本文以聚焦省域制度構建為切入，以立足多元學科視角為特色，以分析產業實際情況為突破，注重制度設計、產業研究與工作實踐相結合。從理論上說，提供了研究TAA問題的新維度，彌補了先行研究的局限性；從實踐上看，可為河北省以及其他正在推進TAA試點工作的地方政府提供參考。

致謝:

本文在產業情況調研階段得到了河北省商務廳、河北省冶金行業協會、河北省醫藥行業協會以及相關企業的大力協助，為完成數據收集、問卷發放、實地調研提供了有力支持，特此感謝。

注釋

①河北省重點產業貿易摩擦情況相關數據根據河北省商務廳2013年-2019年《貿易救濟與維護產業安全參考資料》整理。