完善政府立法工作機制的實踐與思考
——以廣東省構建“4+X”政府立法工作制度體系為例

劉 浩 陳建勝（廣東省司法廳）

從地方政府立法工作實踐來看，完善立法工作機制，構建系統完備的立法工作制度體系，能夠有效提升立法工作質量和效率，對保障良法善治具有重要意義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視政府立法工作，提出“加強和改進政府立法制度建設”“完善立法體制機制”等要求，明確了新時代政府立法工作的前進方向。①參見中國政府網：《中共中央 國務院印發〈法治政府建設實施綱要（2015—2020年）〉》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_2979703.htm，最后訪問日期為2022年5月2日。《法治中國建設規劃（2020—2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》立足進入新發展階段的現實需要，對加強立法工作進行了全面部署，對“健全立法工作機制”“完善立法工作機制”提出了更新、更高的要求。面對新形勢、新任務，地方政府應進一步加強和做好立法工作，從“完善政府立法工作機制”的角度加強制度創新與實踐，通過構建體系化的政府立法工作機制，保障立法工作全流程各環節的規范有序運行，這將是當前和今后政府立法工作中值得高度關注和改革探索的重點方向。

一、完善政府立法工作機制的內涵與原則

政府立法工作，是與地方人大及其常委會立法工作相區分的實踐概念，具體是指擁有立法權的省、市兩級人民政府擬定地方性法規草案和制定政府規章的立法活動。完善政府立法工作機制，是指以立法程序控制為核心，突出“科學、民主、依法”的原則要求，圍繞立項、起草、審查、論證、協調等政府立法工作環節進行的制度構建及優化發展工作。作為調整和規范政府立法工作的制度建設活動，需要遵循立法工作本身的規律，注重把握三個方面的原則。

（一）注重積極作為，緊緊圍繞國家要求開展機制創新

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了“完善立法體制”的明確要求以及“加強和改進政府立法制度建設”的具體任務。《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》進一步提出了“完善政府立法體制機制”的目標和具體措施。為全面貫徹落實習近平法治思想，黨中央、國務院立足新起點，著眼于新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，在“一規劃兩綱要”②“一規劃兩綱要”，是指《法治中國建設規劃（2020—2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》。中對“完善立法工作機制”作出了新的安排和部署。其中，《法治中國建設規劃（2020—2025年）》中明確提出要“創造性做好地方立法工作”“健全地方立法工作機制”；《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》要求“完善立法工作機制”。地方在推進政府立法工作機制創新時，應當積極響應黨和國家決策部署要求，以完善的立法制度促進立法質量和效率提升，保障立法工作的高質量發展。

（二）注重系統完善，做好政府立法工作全流程制度設計

做好政府立法工作，要在“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局中，找準政府立法工作定位，在地方性法規草案起草和制定政府規章的各個環節中加強制度設計，充分發揮政府依托作用。立法是一項復雜的系統工程，單一的工作機制無法有效推進科學、民主、依法立法的實現，既需要把黨和國家各項要求系統全面地貫徹到政府立法工作全過程，又需要統籌協調好立項、起草、審查、聽取意見等各環節工作的運行要求。只有構建起功能細分明確、銜接協調順暢、系統完整高效的政府立法工作制度體系，才能滿足政府立法工作規范、有序運行的需求。

（三）注重精細操作，推進各項工作機制有效運行

制度的生命在于執行，立法工作制度更需要注重可操作性和實踐運用。只有當各項機制規范運轉，實效得以充分發揮，才能從制度層面帶動立法工作提質增效，為實現良法善治提供制度保障。在政府立法實踐中，每項地方性法規草案和政府規章都需要經過立項論證、起草或審查、公開征求意見、集體討論等特定的規范程序才能最終定稿，針對不同程序、不同環節的工作均有各不相同的要求和方式方法。在總結提升這些工作機制時往往需要緊扣實踐要求，進行系統梳理，對政府立法工作各環節和程序提出明確具體的要求和指引，推進立法工作機制的精細化設置，才能從根本上保障立法制度設計的科學性與合理性。

二、完善政府立法工作機制的實踐——以廣東省構建“4+X”政府立法工作制度體系為樣本

廣東省政府歷來重視立法程序制度建設，早在20世紀八九十年代就制定出臺了一系列政府立法工作制度，例如，1985年廣東省人民政府頒布的《關于擬定地方性法規程序的規定》、1993年頒布的《廣東省人民政府制定規章規定》、1994年頒布的《廣東省人民政府規章和法規草案審批程序》、1996年頒布的《廣東省人民政府辦公廳關于省政府規章以政府令形式發布并在南方日報全文公布的通知》等。2000年《中華人民共和國立法法》和2001年《規章制定程序條例》出臺實施以后，廣東省政府又對相關立法工作制度進行了修訂和補充完善，例如，2003年，廣東省人大常委會辦公廳、廣東省人民政府辦公廳聯合印發了《關于進一步加強立法協調工作的意見》；2008年和2009年以政府規章形式分別出臺了《廣東省政府立法后評估工作規定》和《廣東省政府規章清理工作規定》；2014年廣東省人民政府辦公廳印發了《廣東省人民政府規章立項辦法》《廣東省人民政府法規規章草案起草工作規定》《廣東省人民政府法規規章審查工作規定》《廣東省人民政府立法聽取意見工作規定》4項政府立法工作制度。③參見《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省人民政府規章立項辦法等政府立法工作制度的通知》（粵府辦〔2014〕30號），《廣東省人民政府公報》，2014年第17期。這些政府立法工作制度是當時立法工作實踐的重要組成部分，在相當長的一段時間內為廣東省政府及其部門開展立法工作提供了明確具體的制度規范和操作指引。

近年來，廣東省根據新時代、新形勢對立法工作的要求，結合上位法修改和機構改革的實際情況，對政府立法工作流程進行了全面梳理，以完善工作機制為主線，以制度重構為重點，明確職責分工、優化工作流程、創新工作機制、統一操作標準，積極探索建立符合政府運行客觀規律的立法工作制度，在修訂4項政府立法工作制度的基礎上，進一步建章立制，密織政府立法流程圖，構建“4+X”政府立法工作制度體系。

（一）“4+X”政府立法工作制度體系成為引領政府立法工作的載體

“4”是指2020年修訂出臺的《廣東省人民政府規章立項工作規定》《廣東省人民政府法規規章起草工作規定》《廣東省人民政府法規規章審查工作規定》和《廣東省人民政府法規規章起草審查聽取意見工作規定》4項政府立法工作制度，它們是制度體系的主體框架。④參見《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省人民政府規章立項工作規定等4項政府立法工作制度的通知》（粵府辦〔2020〕12號），《廣東省人民政府公報》，2020年第18期。“X”是指在前述立項、起草、審查、聽取意見工作規定的框架下，推進政府立法工作科學、民主、依法實施的其他相關工作機制，具體包括立項調研論證、立法協調、立法專家咨詢論證、立法基層聯系點、立法協商、立法風險防范、立法宣傳總結、合法性審查標準等一系列立法工作機制和相關工作規范、標準等。目前，廣東省“4+X”政府立法工作制度體系已經初步成型，在系統性框架和體系化模式下，立法全流程工作機制正在逐步拓展延伸，并通過創新實踐不斷優化提升，成為引領和推動廣東省政府立法工作開展的重要載體（詳見圖1）。

圖1 “4+X”政府立法工作制度體系

體系化的立法工作制度能夠確保政府立法工作更規范、更高效、更科學、更合理，在各項工作機制共同作用下，政府立法工作得以規范有序推進。例如，在規章立項方面，明確了可以優先立項的6種情形和不予立項的5種情形，強化了立項的科學性和可操作性；在法規規章送審稿的審查方面，要求重點審查“六性”，即立法的必要性、可行性、合法性、合理性、規范性、公開性，并對每項審查內容都規定了明確、具體的審查標準；在立法聽取意見方面，對公開征求意見、立法論證、立法聽證等民主立法機制作了具體規定，并明確規定建立省政府立法咨詢專家庫、省政府立法基層聯系點，從引入“外腦”提供智力支持、積極聽取基層意見等方面完善工作機制，堅持“人民有所呼，立法有所應”，積極在政府立法工作中踐行和發展“全過程人民民主”。

（二）廣東省政府立法工作機制的實踐與探索

廣東省堅持以系統性、體系化的理念打造政府立法工作制度體系，通過梳理和歸納近年來省政府立法工作中的有關經驗和做法，將實踐和探索成果進行固化提升，逐步形成了以“4+X”政府立法工作制度體系為基本框架的立法工作全流程長效工作機制，為政府立法工作的有序開展提供了全面、實用的制度規范。

1.科學的立項論證工作機制。根據政府規章立項中對建議項目審查判斷的實際情況，廣東省進一步完善了省政府規章立項工作制度，建立健全立法項目審查論證工作機制：一是在嚴格把握《廣東省人民政府規章立項工作規定》明確的立項條件基礎上，編制規章立項的量化審查標準，對立法建議項目的“必要性”“合法性”“可行性”“成熟度”等指標進行細化。自2020年以來，廣東省司法廳在編制年度制訂規章計劃時，采用立項審查表將立法審查內容細分為4大類25項指標（詳見表1），充分借助直觀化的表格工具，將審查重點聚焦到關鍵性的指標上，提升規章立項審查工作的規范性和科學性，提高立項的精準度。二是為進一步提升政府規章立項工作的科學性，通過修訂“立項工作規定”，明確規定省司法廳要通過立項協調會、論證會等形式強化立項論證，將立項審查論證工作機制予以制度化。2022年，廣東省司法廳結合省政府立法咨詢專家工作機制，積極開展規章立項論證實踐探索，組織召開年度規章制訂計劃項目立項論證會。由各項目申報單位對起草報送的項目立項背景、必要性、主要制度設計、起草進度、立法風險評判等情況進行說明，并由省政府立法咨詢專家圍繞規章立項的必要性、可行性和合法性以及擬解決主要問題的客觀性和準確性等方面進行全面分析和點評，為規章的科學、合理立項提供理論和實踐雙重評價。通過健全省政府規章立項工作機制，強化省政府規章立項審查和論證，增強規章制訂計劃項目編制工作的科學性、民主性，有利于提升立法工作的主動性、針對性，更好地服務省委、省政府中心工作、回應人民群眾關切⑤參見《〈廣東省人民政府規章立項工作規定〉〈廣東省人民政府法規規章起草工作規定〉〈廣東省人民政府法規規章審查工作規定〉〈廣東省人民政府法規規章起草審查聽取意見工作規定〉解讀》，《廣東省人民政府公報》，2020年第18期。。

表1 規章立項審查表

（續表）

2.多元化的起草工作機制。黨的十八屆四中全會通過的《決定》明確提出了“探索委托第三方起草法律法規草案”的要求。廣東省在這方面進行了很多有益的嘗試和探索，積累了豐富的經驗，但也發現了一些問題。例如，起草單位對引入第三方起草的責任分工不明確，缺少必要的過程性監管，導致起草質量受到影響。對此，在實踐中主要通過兩個方面的工作機制予以應對：一是要求起草單位負責法制工作的機構加強對本單位起草法規規章的統籌，對受委托方的起草工作進行全過程的指導和督促，指派熟悉流程和業務的骨干協助完成起草工作，或者通過聯合組成起草工作組的方式，整合立法工作力量，避免理論和實踐“兩張皮”。二是由省司法廳加強對立法起草工作的統籌協調、工作指導、審查把關、督促推進，提前介入起草工作，參與起草單位組織的調研、論證和研討相關工作，提供指導和幫助，提升法規規章草案的質量和起草效率。對此，在修訂《廣東省人民政府法規規章起草工作規定》時，將上述取得實效的工作機制予以制度化。

3.嚴格的合法性審查工作機制。推進“依法立法”的關鍵在于加強對法規規章草案的合法性審查。廣東省政府立法工作始終堅守合法性底線，嚴格遵守立法權限規定。在嚴格合法性審查把關方面主要進行了以下實踐探索：一是明確合法性審查標準指引，通過對近年來審查法規規章發現的合法性問題進行分類梳理，歸納了地方立法合法性審查標準及常見合法性問題示例，并以專題培訓、跟班學習、日常指導等方式加強對立法工作人員的業務指導。二是完善起草單位配合省司法廳開展合法性審查的工作機制。一方面，要求起草單位在報送法規規章送審稿時，同步報送其負責法制工作的機構出具的書面合法性審核意見，并對法規規章送審稿創新性內容的依據和合法性進行著重說明；另一方面，要求起草單位負責法制工作的機構和相關業務工作機構共同配合省司法廳做好審查工作，省司法廳在審查法規規章送審稿過程中，通過立法論證會、座談會、聽證會等形式聽取意見時，起草單位應當派員參加，介紹情況、聽取意見、回答詢問。⑥參見《〈廣東省人民政府規章立項工作規定〉〈廣東省人民政府法規規章起草工作規定〉〈廣東省人民政府法規規章審查工作規定〉〈廣東省人民政府法規規章起草審查聽取意見工作規定〉解讀》，《廣東省人民政府公報》，2020年第18期。對此，在修訂《廣東省人民政府法規規章審查工作規定》時對相關內容予以制度化。

4.廣泛的公眾參與工作機制。公眾參與政府立法，是推進民主立法的具體實踐，也是踐行和發展全過程人民民主的重要舉措。廣東省在公眾參與政府立法方面開展了探索和實踐，聽取意見的形式不斷豐富，包括公開征求意見、立法調研、座談會、論證會等，相關工作機制在《廣東省人民政府法規規章起草審查聽取意見工作規定》中予以明確：一是涉及市場主體經濟活動、特殊群體利益的，按照國家和省相關規定專門聽取市場主體、有關群體的意見；二是加強與社會公眾溝通，健全公眾意見采納情況反饋機制，明確要求在規章公布后應當將征求意見處理情況以電話、傳真等適當方式反饋。⑦參見《〈廣東省人民政府規章立項工作規定〉〈廣東省人民政府法規規章起草工作規定〉〈廣東省人民政府法規規章審查工作規定〉〈廣東省人民政府法規規章起草審查聽取意見工作規定〉解讀》，《廣東省人民政府公報》，2020年第18期。

同時，廣東省在實踐中積極拓展公眾參與政府立法的途徑和方式，建立健全一系列立法聽取意見的工作機制，加強與社會公眾溝通，具體包括：一是建立政府立法咨詢論證工作機制，充分發揮專家學者在政府立法工作中的智力支持作用。2020年11月，廣東省司法廳印發了《廣東省人民政府立法咨詢專家工作規定》，并由省政府確定聘任48名專家納入立法咨詢專家庫，推進立法咨詢論證工作規范化、制度化。二是建立政府立法基層聯系點工作機制，通過立法基層聯系點，深入基層聽取群眾和社會組織對法規規章草案的意見。⑧參見《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省人民政府規章立項工作規定等4項政府立法工作制度的通知》（粵府辦〔2020〕12號），《廣東省人民政府公報》，2020年第18期。2021年12月，廣東省司法廳印發了《廣東省人民政府立法基層聯系點工作規定》，并同步啟動省政府立法基層聯系點的選點工作，分片區、按條塊對各地市、省直部門申報的基層單位進行摸底調研，探索通過拓寬社會公眾有序參與立法途徑，為在政府立法中踐行全過程人民民主提供制度和實踐路徑。三是積極推動建立政府立法協商工作機制，充分發揮人大代表、政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織等在政府立法中作用。⑨參見中國政府網：《中共中央印發〈法治中國建設規劃（2020—2025年）〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2021-01/10/content_5578659.htm，最后訪問日期為2022年5月2日。近年來，廣東省司法廳積極加強與廣東省政協社會與法制委員會開展立法民主協商工作，通過省政協民主協商平臺充分聽取社會各界意見，使各方面的意見和關切得到充分表達，廣泛凝聚社會共識。2020年，廣東省政協社會與法制委員會選取了省司法廳自主起草的《廣東省重大行政決策程序規定》作為協商項目，就該項目在征求意見階段開展協商，組織召開協商座談會，廣泛聽取了各民主黨派和政協委員的意見，并向廣東省人民政府提交了書面協商建議。為使立法協商工作有法可依、有章可循，廣東省擬將政府立法協商的實踐經驗進行總結歸納，形成相關制度措施，進一步提升固化為省政府立法協商的長效機制。

5.進一步完善相關程序制度和標準、規范。為進一步提升立法質量，在規章立項、法規規章起草和審查以及聽取意見等4項政府立法工作制度框架下，政府立法工作機制還需要進一步完善，尤其在推進民主立法、加強風險防范、嚴格備案審查、規范立法文本等方面的工作機制或者規范標準需要更加健全。為此，廣東省司法廳擬研究起草和制定出臺有關進一步加強立項調研論證、立法風險防范、立法協調、立法審查、立法宣傳總結等制度規范，完善合法性審查標準指引、規章備案規則等工作標準與程序，健全立法全流程工作機制，通過創新實踐不斷推進“4+X”政府立法工作制度體系的系統性構建，以此引領和推動省政府立法工作的高質量發展。

三、進一步完善政府立法工作機制的建議和思考

回顧近年來廣東省政府立法工作制度建設歷程，我們的體會是：完善政府立法工作機制是開展政府立法活動的基本保障，通過不斷完善政府立法工作制度建設，以體系化的機制構建規范政府立法工作，使政府立法工作本身有章可循、有規可依，能夠有效推進各種立法要素從低水平分散向高水平集中，以完備的立法工作制度體系提升政府立法的質量和效率。但是，對標《法治中國建設規劃（2020—2025年）》和《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》關于“完善立法工作機制”的新任務、新要求，廣東省政府立法工作機制還存在一些不足和問題，仍需進一步健全和優化：一是堅持黨對立法工作全面領導下的“政府依托”功能還未能在制度和機制中得到全面體現，政府立法工作仍存在職能分工不明確、流程運轉不順暢、溝通協調不充分等情況；二是民主立法的方式方法還不夠多樣和有效，拓寬社會公眾參與渠道、降低參與門檻的制度和機制尚未能全面滿足群眾不斷提升的參與政府立法的意愿和需求；三是立法全流程工作機制還不夠豐富和完整，部分制度實施的剛性不足，欠缺有效的監督和約束機制，制度的可執行性、實效性還需在實踐中不斷完善加強。

下一步，我們將深入學習踐行習近平法治思想，以貫徹落實《法治中國建設規劃（2020—2025年）》和《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》相關要求為著力點，以問題為導向加強政府立法工作制度建設，進一步完善政府立法工作機制，切實提高政府立法質量和效率，實現以機制創新帶動工作方式方法的改革，創造性地做好政府立法工作。

（一）堅持黨的領導，充分發揮政府依托作用是完善政府立法工作機制的主線

政府立法工作要求全面堅持和落實“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局，在不斷推動完善政府立法工作機制的過程中，不僅需要始終堅持黨的領導，還需要充分發揮政府依托作用，才能形成立法工作合力。一是按照《法治中國建設規劃（2020—2025）》等文件關于“加強黨對立法工作的領導”相關要求，在政府立法過程中必須毫不動搖地堅持黨對立法工作的領導，把黨的領導貫徹落實到政府立法工作實踐的全過程和各方面，這些都需要在立法工作制度中得到充分體現。二是要充分發揮政府及政府部門的依托作用。法規規章建議項目的提出、草案的起草送審以及相關立法的貫徹落實，主要工作和任務都集中在政府及政府部門，尤其是法規規章的起草部門長期處于行政管理和執法一線，其熟悉行政管理實際和法規規章執行中存在的問題，其觀點和建議對提升立法質量具有重要作用，在相關工作制度建設中必須注重凝聚其力量。三是要強化司法行政部門在政府立法工作中的重要作用。近年來，重點領域、新興領域的制度需求顯著提升，立法項目量大、時間緊的特點尤為突出。法規規章草案需要由司法行政部門進行審查后提交政府常務會議審議，尤其是復雜項目更需要切實發揮司法行政部門在政府立法階段的統籌協調作用和專業審查能力，在立法工作制度中應得到充分的重視。

（二）堅持以人民為中心，在政府立法工作中深入踐行全過程人民民主

堅持以人民為中心的發展思想，是立法工作的根本價值取向。新修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確要求“堅持以人民為中心，堅持和發展全過程人民民主，始終同人民保持密切聯系，傾聽人民的意見和建議”。政府立法工作要踐行和發展全過程人民民主，把人民當家作主具體、現實地體現到各項立法工作制度建設中，體現到立法的各個環節和程序中。一是進一步豐富公眾參與政府立法的形式，積極完善公開征求意見采納和處理情況的反饋機制，提高立法的公開性和民主性。要立足公眾參與政府立法的目的和需求，不斷拓展法規規章起草審查與公眾參與互動的方式和渠道，降低參與門檻，提升關注度；在向社會公開征求意見時，對于社會公眾普遍關心或者專業性、技術性較強的問題，要通過專家訪談、新聞專訪等方式進行解釋說明，營造公眾參與政府立法的良好氛圍。二是進一步拓展立法調研的廣度和深度，建立健全立項、起草、審查、聽取意見等環節的調研工作機制，提高立法解決實際問題的針對性。要推進落實政府立法基層聯系點工作機制，通過政府立法基層聯系點，在立法過程中廣泛匯集基層意見，立法后及時反饋意見處理情況，并加強對相關法規規章的宣貫和普及，積極構建政府立法事中事后“全過程人民民主”立法新模式。

（三）推進立法工作制度不斷細化和拓展延伸，充分發揮政府立法工作制度實效

按照新時代、新形勢對立法工作的要求，在4項政府立法工作制度的框架體系下，各項立法工作機制還需要不斷精細化、具體化，不斷拓展立法工作制度和相關工作標準的外延，并使相關工作機制相互銜接、協同和發展。一是需要在立法精細化操作方面不斷開展創新實踐，無限延伸和拓展“X”，例如，對政府規章立項調研、立項論證、征求意見情況反饋、合法性審查標準指引、立法風險防范、立法專業會議討論、立法文稿校對等工作機制進行總結歸納，對經實踐證明有效的經驗予以制度化。二是需要注重各項工作機制之間的有序銜接，尤其在辦理立法項目過程中，注重綜合運用各項工作機制推進科學、民主、依法立法，并通過實踐運用檢驗各項工作機制的實施成效，推進各項工作機制不斷完善，使立法工作制度體系更加嚴密。三是加強監督約束，推進有關制度機制落地見效。需要加強立法各環節之間的聯動和銜接，加強規范制度建設，形成能夠監督約束和促進各方工作的常態機制。例如，要靈活運用省政府立法咨詢專家庫，在起草、論證、審查、評估等方面引入專家咨詢意見，形成常態化工作機制，通過強化“依法立法”提升立法工作質量；探索建立政府立法責任追究制度，對違反相關工作規定造成政府立法決策嚴重失誤，造成重大損失、惡劣影響的，應當倒查責任，實行終身責任追究，對相關責任人員依法追究責任。

四、結語

做好政府立法工作任務艱巨、使命光榮。在當前廣東省推進建設粵港澳大灣區等重大戰略背景下，廣東省政府立法工作在提供制度供給和法治支撐方面的責任更大、擔子更重。“完善政府立法工作機制”是從制度層面對政府立法工作的從嚴要求，其本質上屬于立法工作“自身建設”的范疇，其規范化、制度化是做好政府立法工作的題中之義。為此，需要把完善立法工作機制作為一種工作常態，不斷在思想觀念、工作思路、工作手段、工作機制、工作方法等方面勇于創新、善于創新，從而開創政府立法工作的新局面。