面向運(yùn)營(yíng)的實(shí)用型村莊規(guī)劃編制方法研究
——以鄉(xiāng)村旅游型小茨村規(guī)劃為例

文／鐘名全 永靖縣自然資源局 國土空間規(guī)劃股長(zhǎng)

引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出使得鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重頭戲，而鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展聯(lián)系著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民收入、鄉(xiāng)土文化等多個(gè)方面的發(fā)展，其中產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心內(nèi)容。本文就是基于此背景下試圖以產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)的思維探究實(shí)用型村莊規(guī)劃編制方法，通過村莊空間規(guī)劃和多元主體共謀共建[1]，有針對(duì)性地列出編制框架，并將其應(yīng)用于對(duì)永靖縣小茨村鄉(xiāng)村旅游實(shí)用型村莊規(guī)劃案例中。

在研究實(shí)用型村莊規(guī)劃的編制方法的過程中，應(yīng)了解當(dāng)前村莊規(guī)劃為什么不實(shí)用。中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事段德罡給出實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的三個(gè)建議：第一，傳統(tǒng)規(guī)劃的理念與方法在今天大背景下依然有積極作用；第二，村莊層面編制建設(shè)性規(guī)劃就好，要發(fā)揮村民主體的作用；第三，村莊規(guī)劃需要規(guī)劃師下沉到村，并自覺拓展自身能力，村莊的差異性很大，很難用統(tǒng)一的模式編制出對(duì)每個(gè)村都有效的實(shí)用性規(guī)劃[2]。

在我國鄉(xiāng)村較多，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村有其各自的特色，要將村莊規(guī)劃做到實(shí)用型存在很多難點(diǎn)。此前，多類村級(jí)規(guī)劃并存，存在“一戶多宅”、違規(guī)建設(shè)侵占農(nóng)地、整體空間發(fā)展失序等問題。這種局面一方面是由于規(guī)劃本身存在不適用、不實(shí)用的情況；另一方面則是因?yàn)猷l(xiāng)村復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情景為規(guī)劃的運(yùn)行帶來了阻力。辨析其中的原因并制訂更具針對(duì)性的策略，是村莊規(guī)劃能夠更加實(shí)用、好用的前提[3]。對(duì)此，本文首先從研究區(qū)位、土地利用特征、人口結(jié)構(gòu)特征和產(chǎn)業(yè)特征等方面對(duì)小茨村進(jìn)行分析，了解小茨村的現(xiàn)實(shí)情況；其次從實(shí)用性村莊規(guī)劃的調(diào)研環(huán)節(jié)、編制要點(diǎn)、目標(biāo)定位、產(chǎn)業(yè)選擇及提高村民收入等方面探討面向運(yùn)營(yíng)的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的具體策略[4]。

1 研究區(qū)概述

小茨村位于臨夏回族自治州永靖縣，地處鹽鍋峽鎮(zhèn)黃河南岸，毗鄰蘭州市西固區(qū)，沿黃河快速通道穿村而過，交通便利。北部為京藏高速和國道109，東邊有國道309 和折達(dá)公路，位于多條道路交界處，交通優(yōu)勢(shì)明顯（圖1）。

1.1 土地利用特征

小茨村全域面積1289.23 公頃，按照土地資源三大類劃分，農(nóng)用地107.17 公頃，占全域面積的8.31%；建設(shè)用地較少，為44.36 公頃，占全域面積的3.44%；未利用地較多，為1137.71 公頃，占全域面積的88.25%。耕地與園地面積總計(jì)49.44 公頃，占村域面積的21.19%。其中，耕地38.07 公頃，基本上都為水澆地，園地面積11.37 公頃，可恢復(fù)為耕地園地占比較少。建設(shè)用地44.36 公頃，占村域面積的3.44%，主要為屬于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的農(nóng)村宅基地，宅基地與園地相間分布。林草路溝渠約占村域面積的94%，林草地整體化，路溝渠生態(tài)功能凸顯（圖2）。

圖1 小茨村區(qū)位圖（圖片來源：作者自繪）

圖2 小茨村土地利用特征圖（圖片來源：作者自繪）

從土地利用現(xiàn)狀來看，小茨村可利用農(nóng)用地資源短缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)好；居民點(diǎn)自發(fā)建設(shè)，片狀集中，片內(nèi)散布，節(jié)約集約度較低；生態(tài)用整體化，景觀廊道凸顯，生態(tài)景觀網(wǎng)絡(luò)初步形成。

1.2 人口結(jié)構(gòu)特征

圖3 小茨村人口結(jié)構(gòu)特征圖（圖片來源：作者自繪）

圖4 產(chǎn)業(yè)建設(shè)內(nèi)容及產(chǎn)業(yè)體系圖（圖片來源：作者自繪）

圖5 小茨村規(guī)劃編制技術(shù)路線框架圖（圖片來源：作者自繪）

以2021 年小茨村人口統(tǒng)計(jì)資料為數(shù)據(jù)來源可知，小茨村男性比例相對(duì)較高，占總?cè)丝诘?2%。各年齡段男女比例基本保持穩(wěn)定。村莊少兒撫養(yǎng)較低，合計(jì)撫養(yǎng)比為18%，低于全國平均水平5 個(gè)百分點(diǎn)。村莊老年人贍養(yǎng)率比較高，合計(jì)贍養(yǎng)比為22%，略高于全國平均水平。村莊存在人口老齡化現(xiàn)象，70 歲以上人口占9%。留守人口以46 ～69 歲居多，其次為18 ～45 歲，70 歲以上次之，4 ～17 歲和3 歲及以下最少。勞動(dòng)力人口中，中年勞動(dòng)力人口多在本地勞動(dòng)（圖3）。

1.3 產(chǎn)業(yè)特征

鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展投入是巨大的，在旅游服務(wù)需求總量有限的前提下，這些巨大的投入有極大可能將面臨無法收回成本的局面。小茨村村莊產(chǎn)業(yè)可分為三部分，一是旅游產(chǎn)業(yè)，村莊打造了以“黃河農(nóng)莊”鄉(xiāng)村旅游為主題的旅游產(chǎn)業(yè)，是村莊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)村民致富的產(chǎn)業(yè)出路；二是種植產(chǎn)業(yè)；三是勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，村莊青壯年外出務(wù)工、中老年人員在本村周邊務(wù)工較多。

2 面向運(yùn)營(yíng)的實(shí)用型村莊規(guī)劃編制方法

實(shí)用型村莊規(guī)劃包括三部分群體。一是政府，村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)[2]；二是村民，村民是村莊規(guī)劃的直接受益者，通過規(guī)劃，村民能夠了解自己的房屋、承包地、公共服務(wù)設(shè)施在哪里，左鄰右舍和宅前屋后是啥樣，村莊未來如何發(fā)展，要從村民使用的角度，采用村民看得懂、接地氣的表達(dá)方式，提煉出有利于村民認(rèn)同、便于執(zhí)行的簡(jiǎn)易成果，并納入村規(guī)民約[3]；三是社會(huì)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，田園綜合體、特色田園鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等實(shí)踐在全國各地相繼開展，社會(huì)各方力量踴躍參與到鄉(xiāng)村振興的時(shí)代洪流之中[4]。因此，村莊規(guī)劃要一定程度響應(yīng)市場(chǎng)需求，在用地布局等方面為鄉(xiāng)村振興提供支持和保障。

2.1 市場(chǎng)導(dǎo)向

市場(chǎng)導(dǎo)向意味著遵從旅游者的偏好與需求。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前旅游人群的需求主要集中在以下兩點(diǎn)：歸園田居的生活和親子互動(dòng)的農(nóng)業(yè)研學(xué)。歸園田居的生活滿足城市人對(duì)質(zhì)樸鄉(xiāng)村的向往和鄉(xiāng)野寧靜生活的需求；親子互動(dòng)的農(nóng)業(yè)研學(xué)則滿足兒童對(duì)自然認(rèn)知的需要，城市少年兒童在家長(zhǎng)的帶領(lǐng)下去體驗(yàn)農(nóng)家生活，戶外學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)知識(shí)、傳承農(nóng)耕文化。

因此，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展要充分考慮市場(chǎng)的需求，以市場(chǎng)導(dǎo)向創(chuàng)建特色的鄉(xiāng)村旅游地品牌。經(jīng)過對(duì)小茨村的調(diào)研及旅游資源的梳理，將“黃河農(nóng)莊·小茨人家”確定為小茨村的旅游品牌形象，構(gòu)建“農(nóng)業(yè)＋生態(tài)、農(nóng)業(yè)＋互聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)業(yè)＋旅游、農(nóng)業(yè)＋品牌、農(nóng)業(yè)＋文化”的產(chǎn)業(yè)體系（圖4）。

2.2 運(yùn)營(yíng)思維

鄉(xiāng)村旅游的運(yùn)營(yíng)機(jī)制應(yīng)至少包括三個(gè)主體：政府、村民、社會(huì)，通過這三個(gè)主體構(gòu)建“政府+公司+農(nóng)民+旅行社”的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。其中政府負(fù)責(zé)把控整體規(guī)劃和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施；公司負(fù)責(zé)旅游項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理；農(nóng)民負(fù)責(zé)農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村民宿改造與升級(jí)；旅行社主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)開拓，通過組織客源與旅游線路，開展具體的旅游項(xiàng)目。通過自上而下與自下而上規(guī)劃思維的結(jié)合，上層政府、中層公司、基層村民可以較好地發(fā)揮他們的積極性和特長(zhǎng)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保育是鄉(xiāng)村的基本功能，農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間是鄉(xiāng)村空間的主體[5]。小茨村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系構(gòu)建結(jié)合村莊現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，以生態(tài)保護(hù)為前提，發(fā)揮村莊資源優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等，加速村莊農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的改革：一是將鄉(xiāng)村旅游資源向景區(qū)化發(fā)展，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、旅游要素齊備、旅游特色鮮明的鄉(xiāng)村旅游體系，提升鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌，促進(jìn)村莊發(fā)展；二是促進(jìn)村莊特色文化、教育、農(nóng)業(yè)與旅游等產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展村莊產(chǎn)業(yè)鏈，使村民獲利更多；三是強(qiáng)化旅游產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)引領(lǐng)村莊，通過鄉(xiāng)村農(nóng)莊體驗(yàn)、觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展等旅游活動(dòng)，打造以旅游產(chǎn)業(yè)為核心，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)旅融合發(fā)展。

2.3 編制技術(shù)框架

在充分梳理永靖縣規(guī)劃編制導(dǎo)則內(nèi)容的基礎(chǔ)上，本文從基礎(chǔ)研究指標(biāo)、空間管控及用地布局、保護(hù)規(guī)劃和實(shí)施保障等層面理順村莊規(guī)劃編制體系架構(gòu)，使永靖縣村莊空間規(guī)劃編制能突出縣域內(nèi)資源分布、交通聯(lián)系、文化特色、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等綜合條件，結(jié)合縣域自然地理?xiàng)l件和城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)，未來縣域空間布局架構(gòu)為“一主一副多點(diǎn)，一廊兩軸三片”空間的獨(dú)特性。在此基礎(chǔ)上通過國土空間開發(fā)保護(hù)總體格局和管控的空間布局將規(guī)劃任務(wù)明確到村莊分類發(fā)展引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、全城國土綜合整治、全城設(shè)施布局、住房規(guī)劃、文化保護(hù)與風(fēng)貌引導(dǎo)、村莊安全與防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃以及分村建設(shè)引導(dǎo)，最終通過保障措施落實(shí)村莊規(guī)劃（圖5）。

3 小茨村鄉(xiāng)村旅游實(shí)用型村莊規(guī)劃

3.1 規(guī)劃理念

圖6 空間分區(qū)圖（圖片來源：作者自繪）

圖7 用地空間布局圖（圖片來源：作者自繪）

圖8 產(chǎn)業(yè)空間布局圖（圖片來源：作者自繪）

圖9 空間規(guī)劃圖（圖片來源：作者自繪）

實(shí)用型村莊發(fā)展規(guī)劃是在村莊體系成形的基礎(chǔ)上，對(duì)不同類型的村莊編制發(fā)展進(jìn)行導(dǎo)引，把握村莊發(fā)展的方向和路徑，提出村莊建設(shè)完善的各項(xiàng)要求，從而實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，并成為村莊規(guī)劃編制的依據(jù)[5]。以面向運(yùn)營(yíng)的視角對(duì)小茨村鄉(xiāng)村旅游實(shí)用型村莊進(jìn)行規(guī)劃，其規(guī)劃理念主要是根據(jù)小茨村的區(qū)位條件、發(fā)展現(xiàn)狀、村莊的定位、市場(chǎng)的需求、村民的意愿等，通過引進(jìn)旅游景區(qū)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，拓展“旅游+”發(fā)展模式，促進(jìn)旅游與生態(tài)、農(nóng)業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)融合，將小茨村打造成為特色鮮明的農(nóng)業(yè)觀光及鄉(xiāng)村體驗(yàn)為一體的旅游村，最終形成以“黃河農(nóng)莊”為核心的旅游活動(dòng)，并打造“黃河農(nóng)莊·小茨人家”的品牌，促進(jìn)村莊旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.2 空間規(guī)劃布局

3.2.1 用地空間布局

小茨村建設(shè)用地總計(jì)為47.32 公頃。其中，從空間分布來看，居民點(diǎn)呈現(xiàn)延交通線帶狀分布，和耕地圍合片狀集中兩種模式，呈現(xiàn)出大集聚、小分散模式（圖6）。（1）農(nóng)林用地，規(guī)劃農(nóng)林用地面積106.94 公頃，占村域總面積8.29%。（2）建設(shè)用地44.36 公頃，占村域面積的3.44%；城鄉(xiāng)建設(shè)用地24.67 公頃，占55.62%；其他建設(shè)用地19.69 公頃，占44.38%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地主體為農(nóng)村宅基地、采礦用地與工業(yè)用地，占總城鄉(xiāng)建設(shè)用地的90.19%。其中根據(jù)村莊公共服務(wù)設(shè)施配置及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)部分建設(shè)用地的用地性質(zhì)和功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行用地調(diào)整與優(yōu)化，其中主要農(nóng)村宅基地面積增加0.37 公頃，交通運(yùn)輸用地增加0.22公頃，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)用地和公用設(shè)施用地各增加0.07 公頃和0.08 公頃。（3）生態(tài)用地占村域總面積的88.04%，共1134.98 公頃（圖7）。

3.2.2 產(chǎn)業(yè)空間布局

生態(tài)空間要依據(jù)生態(tài)重要性進(jìn)行差異化管控，在保障生態(tài)服務(wù)功能的整體性和系統(tǒng)性的基礎(chǔ)上，落實(shí)生態(tài)教育、生態(tài)觀光和服務(wù)等項(xiàng)目的準(zhǔn)入機(jī)制和用地需求[6]。小茨村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系構(gòu)建結(jié)合村莊現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，以生態(tài)保護(hù)為前提，發(fā)揮村莊資源優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等，深入推進(jìn)村莊農(nóng)業(yè)和旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革。以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為主，拓展“農(nóng)業(yè)+5”等發(fā)展模式，利用農(nóng)業(yè)發(fā)展的多功能性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與生態(tài)、農(nóng)業(yè)與旅游、農(nóng)業(yè)與文化、農(nóng)業(yè)與商業(yè)等產(chǎn)業(yè)相融合，打造多功能相融合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。

整體規(guī)劃形式是“一心兩軸五區(qū)多點(diǎn)”的空間結(jié)構(gòu)：依托村莊集中區(qū)形成村莊綜合發(fā)展中心；利用村莊的主要道路作為村莊的發(fā)展軸；形成包括生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、游覽觀光區(qū)五個(gè)發(fā)展片區(qū)和村莊多個(gè)發(fā)展節(jié)點(diǎn)（圖8）。

3.2.3 總體空間規(guī)劃

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手是落實(shí)村莊規(guī)劃。小茨村總平面布置在現(xiàn)有居民點(diǎn)布局的基礎(chǔ)上，依據(jù)村莊現(xiàn)有的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，滿足村莊居民生活需求，提升改造村莊黨群服務(wù)中心北側(cè)的村民文化活動(dòng)廣場(chǎng)，形成村莊公共休閑及文化體育中心；對(duì)村莊黨群服務(wù)中心進(jìn)行特色化風(fēng)貌改造提升，使其與村莊環(huán)境相協(xié)調(diào)；按照4A 級(jí)旅游景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)村莊衛(wèi)生室，為村民及游客提供醫(yī)療救護(hù)服務(wù)；通過建設(shè)村莊污水管網(wǎng)及雨水邊溝蓋板，鋪設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)，完善村莊市政公用設(shè)施（圖9）。

3.3 近期項(xiàng)目建設(shè)引導(dǎo)

通過對(duì)小茨村村民生活需求和村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)研，結(jié)合村莊生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、村莊環(huán)境整治、貫穿始終的目標(biāo)，確定小茨村近期建設(shè)項(xiàng)目以村莊生態(tài)修復(fù)、農(nóng)用地環(huán)境與人居環(huán)境提升、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善、村莊環(huán)衛(wèi)與安全設(shè)施健全等為主。

結(jié)語

鄉(xiāng)村旅游型村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，亟須強(qiáng)化基礎(chǔ)性問題研究[6]。文章圍繞面向運(yùn)營(yíng)的實(shí)用型村莊規(guī)劃編制方法，通過小茨村村莊空間規(guī)劃“一心兩節(jié)點(diǎn)五區(qū)”的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，因地制宜，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與生態(tài)、農(nóng)業(yè)與旅游、農(nóng)業(yè)與文化、農(nóng)業(yè)與商業(yè)等產(chǎn)業(yè)深度融合，打造多功能的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)以及“河畔鄉(xiāng)居，小茨人家”鄉(xiāng)村旅游品牌。文章通過政府對(duì)村莊空間的規(guī)劃和公司、農(nóng)民等多元主體共謀共建，形成“政府引領(lǐng)、村莊組織、社會(huì)互動(dòng)、村民主體”的運(yùn)營(yíng)模式，期望對(duì)實(shí)用型村莊規(guī)劃有一定的參考與借鑒意義。