城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造標準適宜性研究及對策建議

文／王 飛 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市設(shè)計研究分院 副總規(guī)劃師 高級城市規(guī)劃師 碩 士

郭君君 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市設(shè)計研究分院 注冊城市規(guī)劃師 碩 士

引言

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是落實綠色發(fā)展方針、推進生態(tài)文明建設(shè)，以系統(tǒng)思維提升人民幸福感的一種重要方法。習近平總書記在中央政治局會議上多次提出對住房發(fā)展的指示和要求，住建部也將老舊小區(qū)改造、住區(qū)環(huán)境提升等作為2019 年以來的重點工作。

有關(guān)老舊小區(qū)改造的標準和規(guī)范很多，本文重點研究老舊小區(qū)更新標準的適宜性，通過對相關(guān)標準的梳理分析總結(jié)，形成城市老舊小區(qū)改造的標準適宜性分析，為老舊小區(qū)改造工作提供技術(shù)依據(jù)。

1 相關(guān)標準規(guī)范分析

目前與老舊小區(qū)改造相關(guān)的標準規(guī)范大致可分為三大類，分別為：保障安全類、完善提升類和綜合配套類。

1.1 保障安全類

保障安全類（表1）：一是抗震規(guī)范。老舊住區(qū)若進行抗震加固需滿足《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》的抗震和其他結(jié)構(gòu)安全要求的標準。二是消防規(guī)范。老舊住區(qū)進行改造，應(yīng)滿足《建筑設(shè)計防火規(guī)范》的相關(guān)要求。

抗震、消防等保障安全類的標準，屬于底線類標準，在老舊小區(qū)改造過程中必須嚴格遵守。對建設(shè)年代較早，不滿足抗震規(guī)范的建筑進行加固改造，提高抗震等級。對居民小區(qū)消防車通道的管理進行加強，對于消防車通道占用行為進行徹底的清理整頓，確保消防車通道暢通。

1.2 完善提升類

完善提升類的標準規(guī)范主要涉及無障礙設(shè)計、綠地和停車三類（表2），分別為《無障礙設(shè)計規(guī)范》《城市停車規(guī)劃規(guī)范》和《城市綠地規(guī)劃標準》。

《無障礙設(shè)計規(guī)范》中對居住小區(qū)在道路、建筑物出入口、電梯等方面提出了無障礙設(shè)計要求。《城市停車規(guī)劃規(guī)范》對居住小區(qū)配建的停車位數(shù)量無硬性要求，僅提出可結(jié)合戶數(shù)設(shè)置。應(yīng)在保證小區(qū)綠化率等前提條件下盡可能滿足居民的停車需求。《城市綠地規(guī)劃標準》中提到居住區(qū)綠地規(guī)劃的建設(shè)標準，需遵循《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》中的相關(guān)規(guī)定。

1.3 綜合配套類

綜合配套類設(shè)施涉及社區(qū)文化站、幼兒園、體育設(shè)施、衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施、老年人服務(wù)設(shè)施等多項內(nèi)容（表3）。以《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》為主的多項標準規(guī)范都對社區(qū)配套服務(wù)設(shè)施的配置標準提出了具體要求。

2018 年《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》（GB 50180-2018）是指導新住區(qū)建設(shè)和既有住區(qū)評估、改造的基本標準文件。其中對老舊住區(qū)的改造提出了許多的事項及指標：

在加裝電梯方面，《標準》中明確規(guī)定針對老舊小區(qū)改造加裝電梯的情況，可酌情降低日照標準，為老舊住宅加裝電梯創(chuàng)造了條件。在配套設(shè)施方面，《標準》提出應(yīng)綜合達標、逐步完善。明確了既有住區(qū)改建時，應(yīng)根據(jù)居住區(qū)規(guī)模分級進行配套設(shè)施承載能力綜合評估并提出規(guī)劃控制要求。應(yīng)在較大的范圍內(nèi)對居住區(qū)配套設(shè)施進行評估，綜合配置公共設(shè)施及綠地。《標準》中養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療等設(shè)施是在系統(tǒng)梳理各行業(yè)部門制訂的建設(shè)標準的基礎(chǔ)上確定的底線配建指標，舊區(qū)更新改造在增加這些設(shè)施時應(yīng)滿足底線指標。老舊住區(qū)更新涉及綠地的改造屬于提升完善，只要比現(xiàn)狀有所提高，不受《標準》中綠地率的指標制約。

表1 與老舊住區(qū)改造相關(guān)的保障安全類標準規(guī)范內(nèi)容一覽表

表2 與老舊住區(qū)改造相關(guān)的完善提升類標準規(guī)范內(nèi)容一覽表

表3 與老舊住區(qū)改造相關(guān)的綜合配套類標準規(guī)范內(nèi)容一覽表

除《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》以外，老舊住區(qū)改造在增補設(shè)施時也需要參考《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)標準》《幼兒園建設(shè)標準》《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心站建設(shè)標準》《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標》《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標準》等標準細則。在條件允許的情況下，應(yīng)盡可能滿足各類建標提出的建設(shè)要求。

2 現(xiàn)行標準評價

通過對現(xiàn)行與老舊小區(qū)改造相關(guān)的標準規(guī)范內(nèi)容梳理，可以看出標準規(guī)范之間的相互協(xié)調(diào)性尚可，不存在明顯沖突的問題。一些近期出臺的標準規(guī)范，例如《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》已經(jīng)考慮到了新建住區(qū)與舊區(qū)改造間的差異化要求。但有些規(guī)范，由于出臺年代較早，尚未考慮到住區(qū)改造中存在的痛點難點，需要在修編的過程中繼續(xù)完善。同時，老舊小區(qū)改造是項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了修訂完善標準，還需要在工作方法、體制機制上加以創(chuàng)新，以在實際建設(shè)過程中提高對標準的落實程度，實現(xiàn)高質(zhì)量的改造水平。因而，本文在此基礎(chǔ)上，著重提出以下三方面的工作建議。

3 對策與建議

3.1 完善標準——建立健全的老舊小區(qū)改造標準體系

隨著時代發(fā)展，老舊小區(qū)亟須改造的矛盾日益凸顯。在存量更新背景下，大量老舊小區(qū)的更新改造也將全面展開。與老舊小區(qū)改造的有關(guān)標準體系也應(yīng)進行相應(yīng)的調(diào)整，對不適宜老舊小區(qū)改造的標準內(nèi)容應(yīng)進行修改。

2018年修訂的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》，就專門考慮到了在城市更新背景下，老舊小區(qū)改造的工作需求。《標準》適時更新了日照標準的有關(guān)規(guī)定，為既有住宅建筑進行無障礙改造加裝電梯提供政策空間，在符合《物權(quán)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等國家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，及時對控制住宅建筑間距“日照標準”的有關(guān)強制性內(nèi)容進行了調(diào)整，為既有住宅加裝電梯等建設(shè)管理工作留出了可實施可操作的政策空間。

同樣，在對其他與老舊小區(qū)改造相關(guān)的標準規(guī)范進行修編時，也應(yīng)考慮到老舊小區(qū)改造的實際情況，對不適宜老舊小區(qū)改造的標準內(nèi)容作出合理化調(diào)整。

3.2 統(tǒng)籌規(guī)劃——通過統(tǒng)籌規(guī)劃等工作方法，加強對標準的落實

老舊住區(qū)的改造有別于新建住區(qū)，在配置服務(wù)設(shè)施時，很難實現(xiàn)規(guī)模效益，應(yīng)采用統(tǒng)籌規(guī)劃的工作方法，從城市角度系統(tǒng)整體地推進老舊小區(qū)改造。

首先應(yīng)建立改造前的評估制度，結(jié)合城市體檢，從完整居住社區(qū)理念出發(fā)，在社區(qū)層面對現(xiàn)有設(shè)施進行評估，明確老舊住區(qū)的改造內(nèi)容。其次應(yīng)通過合理的改造規(guī)劃，統(tǒng)籌配置配套服務(wù)設(shè)施資源。依據(jù)城市生活圈的配置標準，結(jié)合各片區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)的具體評估情況，配套社區(qū)級服務(wù)設(shè)施，提出具體的改造措施，補齊老舊住區(qū)的服務(wù)設(shè)施短板。再次，可通過創(chuàng)新的工作方法，充分挖掘利用城市空間資源，實現(xiàn)消極空間利用效率的最大化。

通過從評估到規(guī)劃再到建設(shè)的系統(tǒng)的工作方法，來提升政策標準在老舊住區(qū)改造過程中的落實程度，從而提升居民的幸福感和滿意度。

3.3 創(chuàng)新機制——加強體制機制創(chuàng)新，提升配套設(shè)施服務(wù)效能

我國老舊小區(qū)改造市場空間廣闊，改造中面臨的挑戰(zhàn)是復(fù)雜多樣的，單靠政府力量很難從根本上解決老舊小區(qū)管理方式的問題。應(yīng)加強體制機制創(chuàng)新，在改造過程中調(diào)動多方力量參與。

應(yīng)加強公眾參與程度，通過座談會、入戶訪談、評審會、現(xiàn)場調(diào)研等方式，對居民的需求進行深入了解，對整治重點進行明確。充分調(diào)動市場資本的參與，讓社會資本牽頭直接參與老舊小區(qū)改造。通過PPP 的運作方式，引入投資運營主體，對轄區(qū)進行改造和運營，使改造更加面向市場，實現(xiàn)投資收入平衡。

在新一輪老舊小區(qū)改造中，全方位創(chuàng)新工作體制機制，做實做活以老舊小區(qū)改造為代表的城市更新工作，提升居民滿意程度。

結(jié)語

與老舊小區(qū)改造相關(guān)的各項標準規(guī)范內(nèi)容繁多，本文從保障安全類、完善提升類、綜合配套類三大類別角度系統(tǒng)梳理了各項標準規(guī)范中與老舊小區(qū)改造工作相關(guān)的內(nèi)容。為全面提高老舊小區(qū)的改造水平，在建立完善的老舊小區(qū)改造標準體系基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過統(tǒng)籌規(guī)劃等工作方法加強對標準的落地實施，通過創(chuàng)新的體制機制充分發(fā)揮各項服務(wù)設(shè)施的使用效能，從而實現(xiàn)對老舊小區(qū)的最佳改造效果，提升人民的居住品質(zhì)和幸福感。

表格來源：

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