從補缺者到合伙人：體育社會組織參與公共體育服務的合作供給研究

劉震，韋雪梅

（1.安徽中醫藥高等專科學校體育教研室，安徽 蕪湖 241000；2.皖南醫學院體育教研室，安徽 蕪湖 241000）

經濟能力和制度安排是實施公共服務有效供給的兩個重要制約因素。當前，我國經濟總量已穩居世界第二位，人均GDP已經連續兩年超過1萬美元，已經實現了全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標。《國家基本公共服務標準（2021年版）》明確了包括幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、居有所居、弱有所扶、優軍服務、文體服務保障9大基本公共服務清單，80條具體基本公共服務項目，每條服務項目都有明確的服務對象、服務內容、服務標準、支出責任和牽頭負責單位[1]，這些都標志著政府服務職能的歸位。目前，我國經常參加體育鍛煉人數比例已達到37.2%[2]，人均體育場地面積已達2.2平方米[3]，然而，目前我國體育社會組織發展仍面臨很多問題，公共體育服務供給不充分的問題仍然存在。基于此，我國也開始了社會治理的制度創新，不僅將全民健身上升為國家戰略，在《全民健身計劃2021-2025》中更是明確提出，要激發體育社會組織活力，建設以各級體育總會為樞紐，各級各類單項、行業和人群體育協會為支撐，基層體育組織為主體的全民健身組織網絡體系，加大政府購買體育社會組織服務力度[2]。

可見，體育社會組織參與公共體育服務供給有著廣闊的發展前景。當前，學界對我國體育社會組織參與公共體育服務供給的研究不可謂不多，然而大多只是從理論層面上強調體育社會組織參與公共體育服務供給必然性和重要性，但卻未給出體育社會組織與其他供給主體合作供給的具體框架。究其原因，一是對體育社會組織參與公共體育服務供給中的角色定位不夠明確。二是對體育社會組織參與公共體育服務的合作供給模式研究不夠透徹。鑒于上，本研究將對體育社會組織從補缺者到合伙人的角色轉型進行學理分析，并在個案研究的基礎上，對體育社會組織與政府、社會、企業、學校等供給主體的合作基礎與合作方式進行系統性探索，或為體育社會組織參與公共體育服務的合作供給提供經驗與啟示。

一、從補缺者到合伙人：體育社會組織角色轉型的學理分析

（一）體育社會組織的發展歷程

改革開放前的體育社會組織（當時稱之為民間組織）發展處于依附期[4]。“全能型”政府下施行公共體育服務的一元化供給，大多數體育社會組織不具備獨立的法人資質，參與公共體育服務供給更是無從談起。社會主義市場經濟確立后的“發展型”政府，以經濟建設為中心，造成公共體育服務供給的缺位，于是大量的體育社會組織主動介入，彌補政府公共體育服務供給的空缺。這一時期，民辦體育學校、體育俱樂部等數量急劇增加。為規范社會組織發展和受傳統管理思維的影響，1998年國家對《社會團體登記管理條例》進行重新修訂，嚴格準入限制，對申請成立的體育社會組織需要經過體育主管部門和登記管理機關的雙重審核才能注冊成功，體育社會組織發展進入管控期[4]。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要加快實施政社分開，推進社會組織的依法自治，標志著我國“服務型”政府建設邁出堅實的一步。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》明確了公益慈善等4類社會組織可以直接向民政部門申請登記，降低了登記注冊門檻；2013年9月國務院頒發《政府向社會力量購買服務的指導意見》，通過政府購買初步建立了政府與體育社會組織的合作關系，體育社會組織發展進入合作期[4]。這一時期的體育社會組織作為獨立的供給主體，其合伙人的角色定位已經逐步得到政策環境的支持與肯定。

（二）公共體育服務市場化的主要影響

公共體育服務市場化強調，當出現政府失靈后，讓體育社會組織以拾遺補缺的角色介入進來，然后通過自由競爭的方式來實現公共體育服務供給。公共體育服務市場化雖然有公共物品理論、公共選擇理論、政府失靈理論以及新公共管理理論等西方理論的支撐，但是在實施過程中過于強調市場化方式的推進，忽略了基本公共體育服務的政府兜底責任；另外，這種市場化的推進，是在公眾對公共體育服務需求快速增長時，碎片化推進的，比如公眾對長跑健身的需求增加時，各種馬拉松俱樂部、跑吧等大量涌現，當市場化供給遇到問題時，便不得不踩“急剎車”。這種拾遺補缺式的供給模式不僅加深了政府對體育社會組織無序發展的印象，而且對于政社合作的推進也有很大的負面作用。可見，在公共體育服務市場化進程中，一開始就將體育社會組織定位為補缺者的角色，沒有充分發揮體育社會組織的功能。針對公眾的體育需求，應該在政府頂層設計下，各類體育社會組織以合伙人的角色，與其他供給主體開展合作供給才是長效之策。

（三）現有合作供給模式存在的問題

當前，政府購買是體育社會組織參與公共體育服務中主要的合作供給模式。政府購買的理論基礎是互補關系理論，即體育社會組織是在政府失靈下，彌補政府實施公共體育服務供給的缺陷[5]。從運行機制來看，首先政府通過競爭性招標方式確定承接購買的體育社會組織，然后以公眾的體育需求為導向，由政府提供活動經費、場地設施、志愿者等客觀內容，由體育社會組織提供活動內容、活動方案等主觀內容，通過這種簡單的政社合作來實現公共體育服務的供給。不難看出，這種供給模式改變了政府單一參與公共體育服務供給的決策和實施，在政府職能轉移的背景下，具有一定的適應性和可行性。然而在補缺者的角色定位下，體育社會組織通過政府購買參與公共體育服務供給也表現出以下問題：一是長期以來強政府、弱社會的社會關系下，體育社會組織的供給主體地位不能顯現，對公眾體育需求的實際調查少，完成政府任務的傾向重，導致合作供給的效果不明顯。二是在招標合作過程中，半官方性質的體育社會組織，可以優先承接購買訂單，或是出現購買內部化、形式化，從而無法發揮參與公共體育服務供給的作用。三是針對體育社會組織承接公共體育服務供給的目錄、資質、質量標準、評估標準等細則，缺乏國家級層面的指導性專門法規。根據2021年第二季度民政統計數顯示，我國已有社會團體37.5萬個，民辦非企業單位51.8萬個[6]，體育社會組織的數量估計已經超過5萬個，隨著我國體育社會組織數量的不斷壯大，作為合伙人的角色，已經完全具有參與公共體育服務供給的實踐基礎。

二、體育社會組織參與公共體育服務“合作供給”的模式

現階段公共體育服務供給主體主要包括以各地體育局、街道、社區為代表的政府，以體育社團、體育類社會服務機構、體育基金會為代表的體育社會組織、企業和學校。在公共體育服務多元化供給的格局下，體育社會組織作為重要的供給主體，與其他供給主體開展合作是十分必要的，然而不同合作供給模式下的合作基礎與合作形式又各有不同。

（一）政社合作模式

相同的價值理念是政社合作的基礎。體育社會組織具有非營利性、公益性和民間性的特征，它與政府部門具有相同的服務宗旨，就是服務于社會事業，實現社會利益最大化。隨著政府職能的推進轉變，政府部門的角色逐漸從公共服務的直接生產者向監督者、服務者轉變，作為政府代表的各級體育局、街道、社區等與體育社會組織合作已經成為我國創新社會治理的發展趨勢。

政府購買和社區合作是政社合作的主要形式（見表1）。政府購買是指政府通過公開招標等競爭機制，將原由政府提供的公共體育服務轉交給社會組織履行，并由政府根據服務數量和質量向社會組織支付費用的過程。這是當前政社合作的主要形式之一，通過文獻總結發現，政府購買主要適用于市級及以上，規模較大的公共體育服務供給。因為城市里符合承接購買資質的體育社會組織數量多，規模大，政府通過制定統一的購買目錄、服務標準與購買流程，既達到了“管辦分離”的政府職能轉移目的，又可以提高服務供給的公平性與高效性。社區合作主要適用于區縣及以下，規模較小的公共體育服務供給。因為區縣級的體育社會組織數量較少，規模較小，而且與政府的關系較為緊密，在政府主導下，能夠比較輕松地獲得政府資源、獲取社會資本，實現公共體育服務有效供給的目的。

表1 兩種政社合作形式的比較

上海市民體育大聯賽與安徽省宣城市郎溪縣籃球協會參與公共體育服務供給是兩種典型的政社合作案例。上海市民體育大聯賽是橫跨全年，涉及50多個競賽項目的全民健身綜合性賽事，自2013年開始舉行至今已舉行多屆[7]。通過政府購買，將大聯賽轉交由中標的體育社會組織承辦，多年來已積累了較豐富的經驗。第一，在上海市體育局網站上對公眾喜歡的體育項目進行公開投票，由公眾決定招投標項目。第二，通過競爭性購買和非競爭性購買相結合的方法，委托第三方機構進行公開招標，而且全程邀請媒體代表介入監督，保證了購買過程的公開透明。第三，委托獨立的第三方機構對大聯賽賽中、賽后的情況進行績效評估，并形成《績效評估結果報告》，體育局根據《報告》，再將購買尾款付給承辦組織。另外，績效評估實行末位淘汰制，排名在后兩位的承辦協會將取消其參與下一年度的政府購買資格。

郎溪縣籃球協會是2012年通過社會組織登記注冊程序，依法成立的地方性單項體育協會，協會有明確的章程和組織機構[8]。該籃球協會隸屬于郎溪縣體育總會，而郎溪縣體育總會與郎溪縣教體局是“一個機構，兩塊牌子”，這種管辦不分的組織方式，與當前政府職能轉移的要求是背道而馳的，然而，正是這樣一個官辦身份的籃球協會卻將郎溪縣群眾籃球健身活動開展的風風火火。第一，通過主要以集資為主的方式成立了18家歸集體所有的籃球俱樂部，使郎溪縣的籃球愛好者有了自己的組織。第二，籃球協會組織在體育總會的支持下組織了包括機關賽、鄉鎮賽、企業友誼賽和俱樂部聯賽等各種賽事，參與對象從社會籃球愛好者到鄉鎮村民，受眾面幾乎覆蓋整個郎溪縣。第三，加大籃球裁判員培訓，培養各級籃球裁判員，為郎溪縣籃球賽事提供了裁判員隊伍的人才保障。

（二）社社合作模式

社社合作具有一定的理論與現實基礎。首先，體育社會組織同為非營利性的民間組織，在組織的結構特征、宗旨使命方面具有相似性，使他們在合作中能夠相互理解和信任，降低了合作風險與沖突。其次，相近領域的體育社會組織可以共享資源與信息。另外，不同類型的體育社會組織間進行合作，可以實現優勢互補，既節約成本，也拓寬服務領域。

縱向合作和橫向合作是社社合作的主要形式（見圖1）。縱向合作由不同規模、不同級別的體育社會組織上下分工，為同一目標而開展的合作。比如北京市的樞紐型體育社會組織和上海市社區體育協會，屬于負責管理、統籌的上游社會組織，下游的各個社區體育俱樂部則主要負責專業發展，這種立足于上下游體育社會組織的縱向合作能更好發揮各級各類社會組織作用。橫向合作是指同一級別的體育社會組織，為同一個目標，通過跨縣區、跨專業的聯盟，合作參與公共體育服務供給。比如上海市社區體育協會的中標標準之一就是要求各俱樂部必須組織至少20個社區參加社區聯盟賽，這就需要各社區俱樂部加強與其他社區俱樂部的橫向合作。

圖1 社社合作模式

上海市社區體育協會參與公共體育服務供給是典型的縱向合作案例[9]。2013年上海市已成立140多家體育俱樂部，會員達5萬人，然而在政府依賴、管辦不分的形勢下，2014年，具有代表性的幾家社區體育俱樂部聯合發起申請，經批準成立了上海市社區體育協會，開始協調社區體育事務、承接公共體育服務項目。其供給模式概括來說，就是上海市社區體育協會作為一個樞紐型的體育社會組織，以各個社區健身俱樂部為終端，通過政府購買，向社區公眾配送諸如社區賽事、健身講座、技能培訓等服務內容。在供給過程中，它不全靠政府購買的資金支持，而是通過與上海權明體育科技有限公司、運動365、上海體育實業有限公司等企業合作，增強自身的造血功能，強化自身的獨立性與自治性。在合作供給過程中，上海市社區體育協會打破了中心——邊緣的格局，逐步實現了從執行政府任務到履行自身職責的角色轉變，充分發揮了體育社會組織在參與公共體育服務供給中的合作主體作用。

（三）企社合作模式

雙贏是企社合作的基礎。對企業而言，通過合作，企業可以得到政府在稅收、政策方面的優惠，同時宣傳了企業形象。隨著社會的進步，企業成功的標準不僅體現在經濟指標上，社會責任具有同樣重要的意義。對社會組織而言，通過合作，不僅可以獲得公共服務所需要的資金、器材等硬件資源，同時也向企業學習先進的管理理念等軟件資源，提高自身的組織管理水平。

主動合作和被動合作是企社合作的主要形式（見表2）。主動合作是指在服務供給中，社會組織主動尋求企業的合作。主要包括以下三種情況：一是成立時間較短、規模較小，缺乏承接政府購買資質的社會組織；二是面臨轉型升級，組織發展處于瓶頸期的社會組織；三是在組織成立之初就有明確的獨立性定位，不依賴政府，也不依靠政府招投標的社會組織。被動合作是指在服務供給中，社會組織被動接受企業尋求合作的請求。相比較而言，被動型企社合作比較簡單，比如企業捐贈和企業贊助。

表2 兩種企社合作形式的比較

上海市浦東區半淞園路社區俱樂部（以下簡稱半淞園社區俱樂部）就是典型的主動型企社合作案例[10]。成立之初就是半淞園路街道和上海星之健身有限公司（以下簡稱公司）共同合作申請，經審批后成立了半淞園社區俱樂部。街道文體負責人是俱樂部法人，公司員工通過聘請方式擔任俱樂部主任。成立之后，公司派往具有體育專業知識人員與俱樂部共同組建工作團隊，員工工資由俱樂部承擔，實現了員工招聘的獨立權。在業務發展方面，半淞園社區俱樂部與街道簽署《群眾體育合作服務協議》，承擔街道4大社區的公共體育服務供給工作，另外俱樂部還學習了公司管理方法，編寫了《社區體育健身俱樂部運營管理技能實操手冊》，規范了社區體育活動的操作流程，取得較高的執行力，增強了街道的信任感。同時，半淞園社區俱樂部還借助街道提供的賽事平臺與企業合作，獲得企業贊助，極大地提高了俱樂部的造血功能，滿足了群眾多樣性的體育需求，實現了從過去隸屬于街道的補缺者向合伙人的角色轉型。

（四）校社合作模式

2020年全國體育場地統計調查數據顯示，全國體育場地面積30.99億平方米，其中學校等事業單位占有的體育場地面積達13.88億平方米，占全國的44.8%[3]。可見，將學校等事業單位的體育場地向社會開放將會有效彌補公共體育服務場地設施不足的問題。與此同時，學校可以通過參與公共體育服務供給，盤活學校場地、體育場館資源，引導學校參與社會治理，提高學校發展的軟實力，兩者互惠共贏。

因為高校具有豐富的體育場地資源和師資，社會組織會主動尋求高校進行校社合作是主要的合作形式（見圖2）。高校面對社會組織的合作邀請，會根據自身情況，從能否勝任使命和能否提供更好公共體育服務角度，決定是否與體育社會組織合作參與公共體育服務供給。當然，隨著我國基礎教育體制改革的推進，中小學校今后可能也會主動尋求有資質的個人或團體參與到課外健身服務中來。

圖2 校社合作模式

上海徐匯區凌云華理社區體育健身俱樂部（以下簡稱凌云華理俱樂部）參與公共體育服務供給就是典型的校社合作案例[11]。在社區體育不斷發展的背景下，上海徐匯區凌云街道與華東理工大學合作成立了凌云華理俱樂部，街道文體干部擔任法人，華東理工大學體育科學與工程學院院長擔任主任。該俱樂部主要面向社區青少年開展高校體育場地開放與管理、賽事組織和技能培訓。依托華東理工大學的公信力，大大提高了俱樂部在社區內的信任度，不僅與街道內的中小學達成了使用學校體育場地和組織青少年技能培訓的協議，而且成功打造了青少年技能培訓的品牌項目，贏得了家長和學校的肯定，獲取了經費達40余萬元的校外體育課程培訓項目，在完成政府“規定動作”之余，還解決了市場機制中俱樂部的生存問題。

三、體育社會組織參與公共體育服務“合作供給”的經驗與啟示

（一）政府規范購買程序，妥善處理“官民二重性”的同時強化第三方監督

上海市民體育大聯賽與郎溪縣籃球協會參與的公共體育服務供給，盡管兩者的供給形式、范圍和內容不同，但對政社合作有以下幾點啟示:一是要規范購買流程。對于市級及以上的公共體育服務供給，由于供給項目多、范圍廣，符合承接資質的體育社會組織多，所以政府在選擇承接供給主體時一定要公開透明。在招標環節就要采用公開招標的方式，拒絕使用邀請招標，從而降低舞弊風險，提高透明程度；在購買過程中，以競爭性購買為根本，杜絕進行非競爭性購買，秉承成熟一項，購買一項的原則，將購買流程制度化，提高政府威信，獲得公眾信賴。二是要恰當處理“官民二重性”。受我國城鄉二元結構的影響，公共體育服務供給的不平衡性、差異性也是有目共睹的。對于縣級及以下的公共體育服務供給，由于供給內容相對較少，供給范圍相對較小，符合承接購買資質的體育社會組織數量少，所以充分發揮政府獲取資源的作用就顯得尤為重要。郎溪縣籃球協會作為有政府部門參與的組織，其在參與公共體育服務供給中，發揮政府動員資源的能力，利用基層體育社會組織開展活動的本領，調動企業贊助的實力，形成以政府為主導，以社區合作為主要形式的政社合作典型。當然，這種官方的優勢是以提供公共利益為基礎，而不是借“官辦”優勢和影響力謀取私利“搭便車”。三是要強化第三方監督。不僅在招投標過程中，要通過獨立的第三方機構進行公開招標，并在媒體和群眾代表的監督下開展招投標工作，做到公開、透明。而且體育社會組織在實施具體公共體育服務供給過程中，要引入獨立的第三方機構對供給的質量進行全程監督，并實施“末尾淘汰”機制，督促體育社會組織不斷提高自身的專業服務能力，促進自身的良性發展。同時要成立監督理事會，對體育社會組織運行的活動開展、財務收支狀況等進行全面監督，定期在組織內部公示，并上報上級管理部門，受其監督。

（二）完善三級樞紐型體育社會組織建設，建立公共體育服務項目對接功能

作為樞紐型體育社會組織——上海市社區體育協會，不僅可以將社區內各體育俱樂部的困境及居民的體育訴求及時反映上海市體育局和市體育總會，而且可以幫扶社區內新成立的體育俱樂部，發揮了較好的橋梁與紐帶作用。其對社社合作有以下兩點啟示：一是以各級體育總會為中心，成立市、區（縣）、街道三級樞紐型體育社會組織，同時強化下屬社區體育俱樂部的橫向聯系，形成體育社會組織縱向合作、橫向聯系的管理架構。不僅可以及時反映基層公眾的體育需求，同時可以動員廣大草根型體育社會組織參與到公共體育服務供給中，提高公共體育服務的覆蓋面。二是針對不同公共體育服務項目，比如技能培訓、活動組織、健身講座、體測服務等服務內容，在樞紐型管理架構中建立相對應的承接功能，通過各級分工合作，充分發揮每級體育社會組織的作用。對于還沒有能力組建樞紐型體育社會組織的地區，要在政府主導下，加強同一領域，甚至跨領域間基層體育社會組織的橫向合作，通過組織間的不斷磨合，為成立樞紐型組織奠定前期基礎。這也與《全民健身計劃（2021-2025年）》中對加強各級體育總會作為樞紐型體育社會組織建設的要求相吻合。

（三）提高體育社會組織自主性，學習企業管理方法

一般認為，企業主要通過捐贈和贊助參與公共體育服務供給，企業不會直接參與到體育社會組織的管理和運營中，而半淞園社區俱樂部不僅在成員上有企業派出的專業人員，而且將企業的管理方法融入到俱樂部運行中來，形成你中有我、我中有你的合作模式，啟示企社合作：一是提高體育社會組織的自主性與獨立性。正如上海星之健身有限公司與半淞園社區俱樂部達成合作意向的同時，引入專業團隊，由俱樂部承擔薪資，實現了人才管理的自主性，從而減少來自外界的影響，為組織的高效運行奠定基礎；另外，與企業合作過程中，要充分利用企業提供的平臺，提高俱樂部自身造血功能，如俱樂部打造的青少年校外體育課程品牌項目，服務性收費每年能達到40萬元，實現經濟來源的獨立性。二是借鑒、學習企業管理方法，加強俱樂部的制度化建設。因為企業高效的執行力來源于其管理流程的規范化，責任分工也落實到個人，在非營利性的基礎上實現企業式的管理方法，多方位地促進俱樂部的內涵建設。對于體育社會組織而言，要通過高度的社會責任心和認真的工作態度獲得企業的信任，主動拿出供給方案與企業進行合作。對于企業而言，目前企業參與公共體育服務都是來自自身的需求，當企業的需求得到滿足時，其參與公共體育服務的動機也就會大大下降。為實現企社合作的長效性，政府要加強對企業的制度性激勵，比如，在公共體育服務供給中有突出貢獻的企業，政府可以給與相應的稅收減免、優惠政策等，強化企業參與公共體育服務供給的長效動力。

（四）重視體育教師作用，盤活學校場館資源

校社合作是公共體育服務供給中較為新穎和薄弱的合作模式，凌云華理俱樂部提供啟示：一是充分發揮體育教師的作用。郎溪縣籃球協會中的體育教師成為開展籃球活動的主力軍。首先體育教師參與體育活動具有天然的激情，他們有足夠的熱情投入到體育活動中。其次，體育教師可以發揮自身專業優勢，指導群眾健身、組織群眾賽事。再次，由學校體育部門領導擔任校社合作組織中的主任或理事長，不僅具有較高的管理水準，而且可以協調體育社會組織與學校的關系，有利于調動學校場地和教師資源參與活動開展。二是盤活學校場館資源，營造健身活力。目前我國近一半的體育場地面積集中在學校，在公共體育服務供給中，不僅學校具有場地資源的先天優勢，而且學校場館類型豐富、設施完善，可以為俱樂部開展形式多樣的服務內容奠定基礎。另外，學校具有較高的社會認可度，在體育社會組織與學校合作開展的技能培訓、賽事活動中也容易得到社會的信任。

結語

在政府職能轉移的時代背景下，隨著體育社會組織力量的不斷壯大，體育社會組織已經逐步從政府依賴向政府合作過渡，其發展定位也應該從補缺者向合伙人進行角色轉型。體育社會組織參與公共體育服務供給過程要根據各地體育社會組織發展情況，以及公共體育服務供給的特征，采用政社合作、社社合作、企社合作、校社合作等多種多樣的合作模式，營造多元合作供給的環境，不但有助于促進政府職能轉變，而且能夠提高體育社會組織的自治性與獨立性，進而促進公共體育服務的有效供給。