行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府共治的多元模式及其適用性

□ 周 俊 趙曉翠

一、問(wèn)題提出

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

(一)文獻(xiàn)回顧

政會(huì)共治研究主要存在于兩大領(lǐng)域：一是政會(huì)關(guān)系研究，此領(lǐng)域的研究一向圍繞政會(huì)關(guān)系模式和協(xié)會(huì)商會(huì)在其中的角色進(jìn)行；二是協(xié)會(huì)商會(huì)在實(shí)施具體職能中與政府的關(guān)系研究，具體包括協(xié)會(huì)商會(huì)參與行業(yè)治理、社會(huì)治理和參與新冠疫情防控等內(nèi)容。

從既有文獻(xiàn)中可以看到，對(duì)政會(huì)共治的關(guān)注常常嵌入在政會(huì)關(guān)系和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職能研究之中，專(zhuān)門(mén)性討論相對(duì)較少。政會(huì)關(guān)系研究為理解政會(huì)共治的原因和形式提供了理論支撐，但基本不涉及對(duì)具體共治過(guò)程的討論。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能研究更多強(qiáng)調(diào)政會(huì)共治的必要性和政府支持對(duì)于協(xié)會(huì)商會(huì)履職的意義，同樣缺乏對(duì)共治的具體分析。從總體上看，目前學(xué)界對(duì)政會(huì)共治問(wèn)題雖已有所關(guān)注，但仍留有較大的討論空間。

(二)分析框架：政會(huì)共治的三種模式

網(wǎng)絡(luò)模式理論為理解政會(huì)共治提供了思路。一方面，政會(huì)共治是指政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的共同治理，屬于政社共治的具體領(lǐng)域，遵循政社共治的一般原理；另一方面，新一輪政會(huì)脫鉤改革對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所處的制度環(huán)境帶來(lái)根本性影響，政會(huì)關(guān)系被極大重塑，協(xié)會(huì)商會(huì)不再依附于政府，建立在平等主體關(guān)系上的政會(huì)共治越來(lái)越成為一種常見(jiàn)現(xiàn)象，并且共治方式主要取決于共治事項(xiàng)的性質(zhì)和內(nèi)容，而非協(xié)會(huì)商會(huì)與政府的親密程度，這使應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)模式理論分析政會(huì)共治模式具有堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。基于此，本文借鑒網(wǎng)絡(luò)模式理論,將政會(huì)共治模式劃分為配合型、協(xié)作型和合作型三種類(lèi)型，并從持續(xù)性、目標(biāo)和遠(yuǎn)景、結(jié)構(gòu)性聯(lián)系、正式性、風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)五個(gè)方面討論各模式的基本特征。持續(xù)性是指政會(huì)共治持續(xù)時(shí)間的長(zhǎng)短；目標(biāo)和遠(yuǎn)景是指政會(huì)雙方是否形成了共同目標(biāo)、是否有對(duì)組織變革的預(yù)期；結(jié)構(gòu)性聯(lián)系是指政會(huì)雙方在共治中的聯(lián)結(jié)方式和關(guān)系緊密程度；正式性是指以契約、協(xié)議等制度化的方式實(shí)施共治；風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)是指政會(huì)雙方在共治中可能獲得的收益和面臨的損失。

三、實(shí)證檢驗(yàn)：S市A協(xié)會(huì)與政府的共治及其特征

(一)案例選擇與數(shù)據(jù)收集

A協(xié)會(huì)成立于2006年，是S市的市級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)，主要從事潔凈室內(nèi)空氣、潔凈生產(chǎn)環(huán)境和公共場(chǎng)所空氣凈化的研發(fā)、生產(chǎn)和檢測(cè)等工作，擁有會(huì)員企業(yè)500多家，會(huì)員覆蓋率超過(guò)90%，共有20位專(zhuān)職工作人員。在近二十年的發(fā)展中，A協(xié)會(huì)憑借專(zhuān)業(yè)能力和治理績(jī)效獲得了政府認(rèn)可，曾榮獲全國(guó)巾幗文明崗集體稱(chēng)號(hào)和S市先進(jìn)社會(huì)組織等多項(xiàng)榮譽(yù)，當(dāng)前為S市5A級(jí)社會(huì)組織。之所以將A協(xié)會(huì)作為案例，主要是因?yàn)锳協(xié)會(huì)在政會(huì)共治方面具有較強(qiáng)的典型性： A協(xié)會(huì)在新冠疫情防控、行業(yè)人才培訓(xùn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)平臺(tái)建設(shè)和規(guī)劃編制等多個(gè)領(lǐng)域與S市政府部門(mén)存在不同程度的共治關(guān)系，經(jīng)由分析可以發(fā)現(xiàn)，三種政會(huì)共治模式同時(shí)存在于A(yíng)協(xié)會(huì)，并且都有較為鮮明的特征。

為深入了解A協(xié)會(huì)與政府共治的情況，一名研究人員從2021年10月開(kāi)始到A協(xié)會(huì)實(shí)習(xí)至今，主要工作為參與協(xié)會(huì)的規(guī)劃研討與撰寫(xiě)、協(xié)助推進(jìn)各類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施。圍繞協(xié)會(huì)與政府關(guān)系、雙方共治的具體事項(xiàng)和詳細(xì)過(guò)程，研究人員對(duì)秘書(shū)長(zhǎng)、副秘書(shū)長(zhǎng)、部門(mén)主任等協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人和協(xié)會(huì)項(xiàng)目的政府方面聯(lián)系人進(jìn)行了深度訪(fǎng)談。此外，研究文獻(xiàn)和協(xié)會(huì)官網(wǎng)、內(nèi)刊和媒體報(bào)道也為本研究提供了豐富的二手資料。研究者對(duì)多種來(lái)源的信息進(jìn)行了交叉分析，以保證研究的可靠性。

(二)三種共治在A(yíng)協(xié)會(huì)中的呈現(xiàn)

1.新冠疫情防控中的配合型共治

A協(xié)會(huì)向來(lái)重視政會(huì)關(guān)系建設(shè)，一直在自身能力和職能范圍內(nèi)積極配合政府工作。以新冠肺炎疫情防控為例。2020年疫情暴發(fā)后，A協(xié)會(huì)發(fā)揮自身在空氣潔凈和凈化領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，及時(shí)向全體會(huì)員發(fā)出《抗擊新冠疫情倡議書(shū)》，并通過(guò)協(xié)會(huì)平臺(tái)發(fā)布防疫商品需求信息，發(fā)動(dòng)會(huì)員企業(yè)捐贈(zèng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，疫情期間，A協(xié)會(huì)動(dòng)員會(huì)員捐贈(zèng)的總價(jià)值超過(guò)2000萬(wàn)元。

從持續(xù)時(shí)長(zhǎng)看，A協(xié)會(huì)主要在疫情暴發(fā)初期積極配合政府進(jìn)行捐贈(zèng)動(dòng)員和政策宣傳，隨著疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，協(xié)會(huì)逐漸回歸本職工作，與此同時(shí)做好自身防疫工作。在目標(biāo)與前景上，面對(duì)疫情防控初期防護(hù)物資緊缺的困境，各級(jí)政府號(hào)召全社會(huì)進(jìn)行支援，A協(xié)會(huì)之所以迅速采取行動(dòng)，動(dòng)員會(huì)員企業(yè)有錢(qián)出錢(qián)、有力出力，一方面是出于自身的社會(huì)責(zé)任感，另一方面是響應(yīng)政策號(hào)召。從政會(huì)之間的資源聯(lián)結(jié)上看，政府通過(guò)公共政策向全社會(huì)發(fā)出動(dòng)員信息，并未對(duì)A協(xié)會(huì)提出直接的動(dòng)員要求，雙方之間也不存在其他形式的資源互通，A協(xié)會(huì)的選擇完全是一種自愿自覺(jué)行為。從互動(dòng)性質(zhì)看，A協(xié)會(huì)單方面配合政府開(kāi)展疫情防控工作，屬于非正式互動(dòng)。從風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)看，A協(xié)會(huì)積極配合政府行動(dòng)，為政策落地提供了幫助，協(xié)會(huì)因此收到S市多個(gè)政府部門(mén)的感謝信，還被多家媒體報(bào)道，社會(huì)影響力獲得提升，可以說(shuō)，配合型共治為政府和A協(xié)會(huì)帶來(lái)了較好的回報(bào)。

2.行業(yè)人才培訓(xùn)中的協(xié)作型共治

A協(xié)會(huì)接受政府部門(mén)委托開(kāi)展的人才技能培訓(xùn)項(xiàng)目屬于典型的協(xié)作型共治項(xiàng)目。為加快提升行業(yè)勞動(dòng)者的職業(yè)技能水平，推進(jìn)行業(yè)技能人才隊(duì)伍建設(shè)，S市根據(jù)國(guó)家政策和本地需求印發(fā)《技能提升行動(dòng)計(jì)劃(2018-2021年)》，并將包括A協(xié)會(huì)在內(nèi)的多家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)納入這一行動(dòng)計(jì)劃，被納入行動(dòng)計(jì)劃的協(xié)會(huì)商會(huì)可以在2018至2021年期間對(duì)符合政策要求的培訓(xùn)工作申領(lǐng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。

從持續(xù)時(shí)長(zhǎng)看，A協(xié)會(huì)與政府在人才培訓(xùn)工作中的共治既不是短期的，也不具有長(zhǎng)期性，是一種中期互動(dòng)。在目標(biāo)和遠(yuǎn)景方面，雙方保持各自的獨(dú)立性，但形成了聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃。具體而言，S市人力資源與社會(huì)保障局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)委托方)僅對(duì)全市各行業(yè)的人才培訓(xùn)工作做出安排，自身并不介入培訓(xùn)工作； A協(xié)會(huì)一直獨(dú)立開(kāi)展本行業(yè)的人才培訓(xùn)工作，被納入行動(dòng)計(jì)劃并不改變協(xié)會(huì)的培訓(xùn)內(nèi)容和工作方式，只是可以依據(jù)政策規(guī)定向委托方申領(lǐng)培訓(xùn)補(bǔ)貼。在互動(dòng)性質(zhì)方面，A協(xié)會(huì)雖沒(méi)有與委托方簽訂正式協(xié)議，但收到了委托方出具的項(xiàng)目通知，雙方之間可以說(shuō)是一種半正式互動(dòng)關(guān)系。從行為聯(lián)結(jié)看，A協(xié)會(huì)與委托方的聯(lián)系較為緊密，除信息交換以外，委托方要審查培訓(xùn)補(bǔ)貼申領(lǐng)材料以及劃撥補(bǔ)貼；協(xié)會(huì)也要向委托方匯報(bào)培訓(xùn)工作情況和接受審查。隨著互動(dòng)程度的加深，委托方和A協(xié)會(huì)的共治回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)都在增加，如果培訓(xùn)工作順利，那么委托方能夠完成工作任務(wù)，A協(xié)會(huì)能夠獲得補(bǔ)貼，雙方達(dá)成共贏(yíng)；如果培訓(xùn)工作出現(xiàn)失誤甚至失敗，那么雙方都將面臨損失，在S市的“技能提升行動(dòng)計(jì)劃”中就出現(xiàn)了個(gè)別協(xié)會(huì)利用虛假信息“套現(xiàn)”培訓(xùn)補(bǔ)貼的情況，不僅使政府和協(xié)會(huì)名譽(yù)受損，而且導(dǎo)致財(cái)政資金損失，出現(xiàn)了“雙輸”局面。

3.產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)中的合作型共治

為加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量安全的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估與預(yù)警處理，S市開(kāi)展了產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)站的試點(diǎn)工作。由于空氣凈化產(chǎn)品的質(zhì)量安全問(wèn)題在疫情暴發(fā)后受到重視， S市市場(chǎng)監(jiān)督管理局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)委托方)自2020年開(kāi)始委托A協(xié)會(huì)進(jìn)行潔凈領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，并連續(xù)3年簽訂了正式的年度委托合同。

從持續(xù)時(shí)長(zhǎng)看，迄今為止委托方每年與A協(xié)會(huì)合作，根據(jù)雙方受訪(fǎng)者的觀(guān)點(diǎn)，由于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)具有專(zhuān)業(yè)和資源優(yōu)勢(shì)，所以如果政府不停止這一工作的話(huà)，雙方的合作將會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)。從目標(biāo)和遠(yuǎn)景看，A協(xié)會(huì)和委托方共同進(jìn)行信息監(jiān)測(cè)，雙方有明確的職責(zé)分工，同時(shí)對(duì)信息交流與協(xié)同處置等程序進(jìn)行了規(guī)定，形成了穩(wěn)定的共治機(jī)制和新的運(yùn)作系統(tǒng)。與此相伴隨的是雙方全方位的緊密聯(lián)系。具體來(lái)說(shuō)，按照合同規(guī)定，A協(xié)會(huì)每月向委托方提供風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)信息，定期進(jìn)行質(zhì)量安全形勢(shì)分析、開(kāi)展產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)幫扶宣貫工作，并且組織專(zhuān)家對(duì)企業(yè)進(jìn)行幫扶；委托方主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)測(cè)站的日常工作和匯總、分析研判監(jiān)測(cè)站報(bào)送的風(fēng)險(xiǎn)信息，以及評(píng)估項(xiàng)目成果。在實(shí)際運(yùn)行中，委托方制定了《S市產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)站工作指南》和項(xiàng)目評(píng)價(jià)表，A協(xié)會(huì)據(jù)此開(kāi)展各方面工作。由于在產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)中，A協(xié)會(huì)與委托方在行動(dòng)上相互深度嵌入，因此，雙方面臨較高的合作回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)。在合作順利的情況下，委托方不僅僅能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理A協(xié)會(huì)所在行業(yè)的政策目標(biāo)，而且能夠推進(jìn)全市產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作；A協(xié)會(huì)則既可以實(shí)現(xiàn)行業(yè)治理目標(biāo)，又可以獲得財(cái)政支持并因成功參與全市工作而收獲各方面信任，因此，對(duì)雙方來(lái)說(shuō)，合作的回報(bào)都十分可觀(guān)。當(dāng)然，與高回報(bào)同時(shí)存在的是高風(fēng)險(xiǎn)，倘若A協(xié)會(huì)不能勝任工作或委托方違反合同規(guī)定，全市信息監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作將受到負(fù)面影響，協(xié)會(huì)也可能陷入工作困境或遭受質(zhì)疑。

表1 政會(huì)共治的三種模式

四、案例拓展：政會(huì)共治多元模式的適用性

綜上，政會(huì)共治之所以存在多種模式與行動(dòng)者具有的制度條件和互動(dòng)情境特征密切相關(guān)，這也為行動(dòng)者有選擇地匹配模式提供了基本框架(表2)。不同于脫鉤改革前政會(huì)互動(dòng)的狀態(tài)，2015年新一輪脫鉤改革后，政會(huì)互動(dòng)的規(guī)則逐漸健全，政會(huì)共治越來(lái)越多地出現(xiàn)在雙方利益契合、風(fēng)險(xiǎn)可控的情境之中，并且呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢(shì)。實(shí)踐發(fā)展與理論觀(guān)點(diǎn)之間形成了較好的呼應(yīng)。

表2 政會(huì)共治多元模式的適用條件

五、結(jié)論與討論

國(guó)家治理現(xiàn)代化要求充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，形成共建共治共享的治理格局。脫鉤改革適應(yīng)這一時(shí)代要求，為政會(huì)共治帶來(lái)了廣闊空間。借鑒網(wǎng)絡(luò)治理模式理論，政會(huì)共治可以具體化為配合型、協(xié)作型和合作型共治三種模式，代表了政會(huì)互動(dòng)從開(kāi)放到緊密的不同層次，為政會(huì)雙方根據(jù)具體情境進(jìn)行互動(dòng)模式選擇提供了參照。對(duì)S市A區(qū)的案例分析驗(yàn)證了政會(huì)共治多元模式的理論框架，并進(jìn)一步表明，政會(huì)共治形成于特定的制度和互動(dòng)條件之中，政會(huì)雙方的資源依賴(lài)程度、互動(dòng)規(guī)則的完備性、利益預(yù)期和策略能力共同形塑共治模式。

從實(shí)踐意義上看，本文為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和政府提供了一個(gè)是否和如何實(shí)施共同治理的行動(dòng)指南。從總體上看，政會(huì)共治實(shí)踐雖然發(fā)展較快，但在全國(guó)范圍內(nèi)仍然不夠普遍，這多源于政會(huì)雙方在制度或互動(dòng)條件上尚不成熟。事實(shí)上，正如本文所分析的，政會(huì)雙方在共治模式上存在選擇空間，可以根據(jù)自身所處情境適用不同的共治模式，這意味著政府或協(xié)會(huì)商會(huì)可以在共治這一問(wèn)題上循序漸進(jìn)，特別是對(duì)協(xié)會(huì)商會(huì)而言，可以從配合政府行動(dòng)開(kāi)始逐步建立信任關(guān)系，在條件成熟的時(shí)候再建立協(xié)作或合作關(guān)系。

最后要指出的是，本文通過(guò)一個(gè)典型案例對(duì)基于文獻(xiàn)建立的分析框架進(jìn)行驗(yàn)證，僅能夠揭示相同類(lèi)型行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府共治的特征，由于我國(guó)有多種類(lèi)型的協(xié)會(huì)商會(huì)，本文研究還不能對(duì)區(qū)別于案例的其他類(lèi)型的協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行有力解釋?zhuān)@意味著本文結(jié)論只具有有限適用性。因此，未來(lái)的研究需要增加案例樣本，針對(duì)不同類(lèi)型的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)開(kāi)展討論，以建立更具解釋力和適用性的理論框架。此外，本文對(duì)政會(huì)共治多元模式劃分標(biāo)準(zhǔn)和適用條件的討論都是原則性的，還存在邊界不是十分清晰、操作性較弱等問(wèn)題，未來(lái)需要針對(duì)這些不足開(kāi)展更加深入的理論和實(shí)證研究。□