呂藝鎮“以地養老”的運作模式及實施效益的調研報告

宋國慶 李明婭 鮑宇晴 唐 焱

（南京農業大學，江蘇 南京 210095）

1.研究背景及意義目的

近年來，我國農村人口老齡化問題日益嚴峻，養老需求不斷擴大。但與此同時，農村的勞動力轉移使家庭養老功能弱化，目前農村基本公共服務與城市還有較大差距，新農保制度體系尚不完善、推廣水平也亟須提高、養老資源缺乏。在這樣的背景下，“以地養老”這種農村養老模式便逐漸得到人們的關注，成為全國許多地區對提升農村老年人養老保障水平的有益探索。“以地養老”是指在土地的承包關系和歸屬不變的前提下，按照合法自愿的原則，農村老人將宅基地交回村集體以換取集中建設的老年公寓的居住權，將土地的經營權流轉給村集體來獲得租金，集中居住、分戶生活的養老方式。

目前“以地養老”的各試點地區根據自身實際需求、經濟發展水平在具體的實施政策上有一定區別。其中，山東省呂藝鎮對 “以地養老”模式的試點規模最大、成果最為顯著，得到了學術界與輿論媒體的廣泛關注。為深入了解山東省呂藝鎮的“以地養老”運作模式，評估其實施效益，確保老人權益保障法律程序，總結政策經驗，特組織此次調研。小組成員訪談了呂藝鎮政府“以地養老”的主要分管干部，并對老年公寓中的老人進行了問卷調查，期望為中國亟待解決的農村養老問題、土地流轉問題提供一定的思考與借鑒。

2.研究設計

2.1 研究方法

本次調研之前，小組成員通過查閱大量的文獻研究資料，梳理總結出各學者關于“以地養老”的理論分析以及山東呂藝鎮、寧夏平羅縣、河北南張莊村三個代表性試點地區“以地養老”實施概況，為后期實地調研工作的開展奠定了基礎。在老師的指導下，小組成員經過分工合作與集中討論，形成了面向呂藝鎮政府官員的訪談提綱與針對參與“以地養老”老人的調查問卷。

2.2 訪談設計

面向呂藝鎮政府官員的訪談，我們從呂藝鎮“以地養老”模式的實施動機入手，引導受訪者詳細講述了呂藝鎮“以地養老”的實施過程、并闡明了政府角度對該模式的考量。緊接著，我們詢問了該模式的資金支持及企業在參與過程中的盈利模式，了解了模式運作過程中的諸多細節。最后，我們聚焦于對農民土地權益的保護，了解了政府對“以地養老”模式下農民土地權益的認知情況。

2.3 問卷編制

本研究問卷分為三部分。第一部分收集被調查者基本信息，如：性別、年齡、文化程度、職業類別、家庭成員狀況、社會保險參與情況等。第二部分旨在收集被調查者土地流轉信息，涉及原有承包地面積、土地流轉費等方面。第三部分則是對“以地養老”模式的實施效益進行評估，該部分既包含老人客觀享受的福利，也包括老人對“以地養老”模式的主觀評價，可以較為全面地為我們提供呂藝鎮“以地養老”模式的評估依據。問卷設計嚴謹完整，能夠滿足研究主題的要求。

2.4 樣本抽樣

本研究采取隨機抽樣和偶遇抽樣的方式，共發放問卷130 余份，回收有效問卷113 份，調查對象都是居住在呂藝鎮老年公寓參與了“以地養老”的老人，覆蓋呂藝鎮合村并居前的11個村。被調查者全部曾經是農民，年齡分布自70歲至90 余歲不等。樣本規模足夠，具備一定的代表性。

2.5 局限性

調研中，受訪者都為70歲以上的老年人，對自身情況、想法的表述可能較為模糊，雖然我們采用了一對一面訪的形式，但數據質量還是可能受到影響。另外，我們還嘗試對企業相關人員進行訪談，但受限于人脈渠道，未能達成對企業的訪談。

3.訪談分析

通過對“以地養老”主要分管干部的訪談，我們對呂藝鎮“以地養老”模式有了更加具體、生動的認識。

2013年，呂藝鎮實施合村并居的“美麗宜居”工程，由傳統農房向社區居民樓的轉變使得老年人的安置問題、土地的處理問題成為呂藝鎮必須考慮的兩個方面。老年人已適應了農村的生活方式，且年紀大了以后上下樓梯皆不方便；在他們住進居民樓后，又要使土地繼續產生經濟價值、發揮社會保障功能。于是，呂藝鎮便和京博集團合作，投資十余個億，建成基礎設施完備的老年公寓，老人可以通過宅基地置換老年公寓的居住權，老年公寓裝有電梯，內設醫院、食堂，老人在水電氣及伙食上皆享有優惠，每個月還可以領取京博集團發放的100 元福利金。同時，京博集團成立博華農業科技有限公司，統一流轉農戶原來的土地發展特色農養殖，每年按一畝地800 斤小麥的市場指導價向農民支付土地流轉費，解決了原來的農村土地細碎化、分散化問題，實現了集中規模經營。

如此大規模的基礎設施建設，社會資本無疑在其中發揮了中堅力量，因此我們十分關心企業在其中的盈利模式。訪談中，呂藝鎮干部則表示京博集團在“以地養老”模式下幾乎不盈利，或者是盈利周期非常長。京博集團之所以愿意投入大量資金參與“以地養老”，是因為實施“以地養老”的地點正是京博集團老總的家鄉，出于回饋家鄉、實現共同富裕的動機，在政府引導下，京博集團選擇了這項高投入、低回報的投資。京博集團作為世界五百強，“以地養老”的成功實施與其雄厚的經濟實力密不可分。這也意味著，呂藝鎮“以地養老”模式在其他地區的復制推廣可能性較低，但仍可考慮借鑒其激活土地財產屬性的思路，吸收其在土地流轉收益確定及政府政策執行監督等方面的經驗。

站在農民老人土地權益問題的角度，我們詢問了“以地養老”中農民的土地權益問題。當地干部站在政府的角度，對該問題做出了回答。首先，三權分置改革下，農民仍舊享有土地的承包權，京博集團只是流轉得到了經營權。農民原本自己耕種土地每年在一畝地上只能獲得三四百元的收入，而現在流轉后一畝地最高可以獲得九百元，這樣的收益對比充分保障了農民的土地權益。其次，京博集團單獨成立了子公司負責農地的經營，社區成立了企業服務管理中心負責老年公寓的日常運營，這在一定程度上都可以規避企業經營風險給老人帶來的損失。最后，京博集團通過與老人簽訂合同的形式從法律上確保了老人的權益保障問題，有利于老人從法律途徑穩定自身養老保障水平。但值得注意的是，多數老人出于對于村集體的信任而簽訂合同，對于合同本身的內容卻一知半解，應當予以重視，存在合同漏洞可能。

4.數據分析

4.1 基本信息介紹

調查數據顯示，調查對象的平均年齡為78.5 歲，自70至92 歲大致呈金字塔型分布。男性數量在樣本中占50.4%，女性占比49.6%，性別較為均衡，具有代表性。文化程度全部在初中及以下，其中小學及以下文化程度的占比71.7%。在調查對象的家庭中，勞動力人口只占家庭總人口的53.3%，可見當地較大的撫養壓力。社會保險覆蓋率為91.2%，持有社會保險的人其所持社保類型都為新農保。其中，還有34.5%的受訪者表示自身持有商業保險，他們平均每月可獲得458.7 元商業養老保險金，可見當地人的自我保障意識較為強烈，明顯高于全國其他地區的水平。

表1 調查對象基本信息表

4.2 土地流轉信息

每位農民原有的承包地面積及所獲得的流轉費補償標準根據其原來所在的村有所不同。每人原有的承包地面積自1.2 畝至2.8 畝不等，平均為2.05 畝。補償標準大多為每畝每年800 或1000 元，受訪者平均每人每年可獲得1727.6 元的土地流轉費，遠高于其自身種植農地所能獲得的產出。

表2 土地流轉信息表

4.3 效益信息

站在農民角度，為對“以地養老”模式的效益進行評估，我們統計了老人在入住老年公寓后客觀享受的福利與其對“以地養老”模式的主觀評價。客觀上，所有參與“以地養老”的老人都可以獲得土地流轉費、老年公寓入住權，享受老年公寓內的醫療服務、每個月100 元的餐飲補貼和水電氣優惠。主觀上，老人們對于“以地養老”模式的評價都十分積極，評價其基本合理、非常合理的達到了97.4%。最低1 分，最高10 分，老人們對“以地養老”的評分達到了9.2 分。由此可見，“以地養老”總體上給老人們帶來的是積極有利的影響，老人們樂于接受，十分認可該模式。

此外，我們還統計了老人們的主要顧慮，沒有顧慮的達到75.2%，有顧慮的集中于情感上難以舍棄土地以及對政策了解不夠兩方面，也有少量受訪者表示擔心土地破壞、合同到期。

表3 合理性評價統計表

5.研究結論

5.1 呂藝鎮“以地養老”模式以企業力量為主導，以雄厚的資金實力為依托，實現了土地的統一流轉與集中規模經營。其建成的老年公寓基礎設施完備、配套服務齊全，給予了老年人充分的福利保障，極大地改善了老年人的生活、提升了其生活質量，同時也得到了廣大老年人的認可與接受。就呂藝鎮當地的實際情況而言，是一項較為成功的模式。

5.2 由于呂藝鎮“以地養老”以雄厚的企業經濟實力為基礎，所以其在其他地區復制推廣的難度較大。呂藝鎮所處的山東省濱州市博興縣本身物價水平不高，而京博集團則是一家中國五百強企業。并非所有老齡化問題嚴峻的農村都有大企業做支撐，有大企業的地區也可能面臨更高的投資成本。京博集團參與“以地養老”模式建設，本身就起源于企業家回饋家鄉的熱情，帶有公益性質。極高的投資成本、較長的盈利周期都會使其他企業望而卻步，因此其復制推廣難度較大。

5.3 在“以地養老”實踐過程中，呂藝鎮政府的政策執行與規范監督值得借鑒，但對危機風險的管控不足。呂藝鎮政府通過加強對經濟組織經營范圍的嚴格審批和日常監管，在規范土地用途、減少資源消耗、避免環境污染及惡意競爭等方面發揮了關鍵作用。同時，在拆遷安置過程中，呂藝鎮專門成立了 7個工作組做群眾工作，及時調整政策、回應群眾關切，實現了和諧拆遷。但是，呂藝鎮政府對于“以地養老”的風險意識存在滯后性，一旦企業發生經營風險，老人的土地權益能否得到有效保障、其生活質量將受到怎樣的影響都比較模糊，政府官員也無法做出明確的回答。

6.政策建議

6.1 促進“以地養老”建設投資主體多元化，整合更多社會力量。當前由京博集團獨立投資的模式，既給京博集團帶來了較大的壓力，也給“以地養老”持續發展增加了風險。呂藝鎮應努力打造多元化投融資平臺，吸引更多投資主體，為“以地養老”提供長期穩定的資金支持。

6.2 加強公共服務建設，增強群眾獲得感。實現由農村住房向社區公寓樓的轉變，對農民的沖擊是較大的。“以地養老”模式主要通過土地流轉費與老年公寓居住權對老人進行補償，補償方式仍較為單一。政府還應加強公共服務投入，完善社保建設，在養老、醫療、住房等領域給予老人更多獲得感。

6.3 樹立權益保障意識，加強對危機風險的管控。政府不應回避“以地養老”模式下企業可能出現的經營風險，應以積極的態度預估經營風險可能帶來的影響，防微杜漸。通過整合更多社會力量、加強對企業的規范監督、增強農民自我保障意識等方法保障農民權益，使其生活水平得到可靠保證。