生育政策及其配套支持措施：認知偏誤與政策偏差

陳友華,孫永健

(南京大學 社會學院，江蘇 南京 210023)

一、引 言

2021年黨中央通過了《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，作出“實施一對夫妻可以生育三個子女政策”的戰略部署。同年，又通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法》修訂案，將“三孩政策”納入基本法，宏觀上確立了“三孩”配套支持措施。“三孩”生育政策是黨中央在中國人口、經濟與社會形勢面臨嚴峻挑戰的背景下提出來的，同時也是對前期生育政策調整效果不彰的補充性考慮。[1]有別于此前的“單獨二孩”和“全面二孩”政策，此次生育政策調整十分強調將生育配套支持措施提到與“三孩”生育政策并行的高度，某種程度上也揭示出官方對待生育問題由“限制”“允許”到“鼓勵”“支持”的態度轉變。陳衛認為實施“三孩”生育政策意義重大，但要提升中國生育率最主要的是從生育政策之外的其他經濟社會支持政策入手。[2]宋健也認為此次包容型生育相關政策將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，特別是“普降三育成本”是提振生育水平的經濟助力，能夠減輕家庭育兒的總成本，使孩子“生得出、養得起、教得好”。[3]總體而言，無論是官方話語，還是學界觀點，普遍對生育配套支持措施寄予厚望，期望以此來大大降低生育成本以實現生育率回升的政策目標。

那么，當“三孩”生育政策在相應配套支持措施加持下，其對生育率提振、老齡化應對的效果是否會因此產生本質性變化？長久以來，發達國家刺激生育的做法又有怎樣的啟示？反觀中國當前生育政策及其配套支持措施，其中又存在哪些認識偏誤與政策偏差，從而影響政策效率的發揮？政府和學界又該如何認識這些偏差并提出有效的應對策略？本文嘗試回答諸如此類的問題，為更好地推進“三孩”生育政策、應對少子老齡化風險提供更多思考與建議。

二、現實與預期：生育配套支持政策效果有限

(一)鼓勵生育政策的國際經驗與困境

盧茨(Lutz)等人在回答生育率能否回升問題時指出，只有兩個因素會帶來時期生育率的回升，其中之一便是有效的刺激生育政策。[4]但人口本身屬于慢變量，人口問題一旦形成，在短期內便很難化解，加之生育政策及配套支持措施也具有間接性和時滯性的特點，因此不少國家在推出生育鼓勵政策后生育率仍徘徊在低位甚至持續下跌。相比限制性的生育政策，鼓勵生育政策實施不僅難度可能更大，而且政策實施效果也未必理想，[5]以至于學界有關生育鼓勵政策實際效果的探討仍存在分歧。

從具體經驗來看，西方與東亞國家在鼓勵生育方面已經進行了長時間的探索，且生育配套支持政策已經相當完善，但遺憾的是，至今還未曾有一個國家的生育率回升至更替水平或以上。從1990年代以來，歐洲國家在意識到低生育問題的嚴重性后，普遍采取了鼓勵生育的政策措施，但仍然有許多國家深陷“低生育率陷阱”①至今未能走出來，若以10%為反彈的衡量標準，許多國家還未觸及，只能被視為某種波動而已。[6]其中以“福利國家”為取向的北歐國家，通過建立廣覆蓋、高福利的家庭政策體系，確實一定程度上避免了“低生育率陷阱”，實現了生育率與女性就業率的穩定，但其生育率與更替率水平相比仍存在不小距離。此外，由于挪威等福利國家擁有較小的國家人口體量與優越的自然資源，因此其各項生育政策對中國而言借鑒價值較為有限。同樣始于20世紀90年代，日韓等東亞國家也轉變了控制生育的人口政策，在促進生育方面出臺了大量政策及配套措施，包括對家庭生育的資金援助、提高保教質量、改善托育條件等，但最終效果不容樂觀，[7]仍深陷“低生育率陷阱”而不能自拔。例如，韓國近年來不斷加大鼓勵生育的政策投入，但其生育率從2018年開始降至1以下，2020年更是跌至0.84。不同于其他西方發達國家，美國政府在鼓勵生育方面大多采取“放任自由”或“減少干預”的態度，通過其他社會經濟政策間接鼓勵家庭生育、刺激人口增長，暫時避免了墜入“低生育率陷阱”。

總體而言，發達國家應對少子老齡化的政策措施，不僅有成功經驗，更有急需警惕的失敗教訓。從歐美與日韓等國的應對實踐來看，生育、養育與教育的家庭支持政策體系多沒有促使低生育率的明顯回升，多維持在原有低生育率水平上甚至還出現了進一步下降。生育配套支持政策本身在加重財政負擔的同時，并沒有達到刺激生育率回升的初衷。而積極應對老齡化的舉措實際上多演變成為國家承擔更多責任，甚至已經超出了多數國家的能力范圍，進而導致這些國家負債累累，未來將面臨更大的財政壓力與風險。因此，我們應當對西方應對少子老齡化的措施的成敗得失有更加清醒而全面的認識，同時也要對中國生育配套支持政策效果不彰做好充足的心理準備。

(二)中國生育政策及配套支持措施的預期效果

自2014年起，我國便放開了獨生子女政策，隨后實施了“單獨二孩”與“全面二孩”政策，但前者的遇冷與后者的效果不彰已成為不爭的事實。我國的人口出生率僅在2016年出現過一次明顯的回升，此后幾年都持續下跌。2020年我國人口出生率降至8.52‰，跌破10‰，創下20世紀以來的最低值。與此同時，我國生育率也不容樂觀，盡管因2014年“單獨二孩”與2016年“全面二孩”政策實施導致的政策性補償生育，導致2014年和2016年生育率均出現小幅上漲，但隨后很快又陷入“低生育率陷阱”。第七次全國人口普查資料顯示，2020年我國婦女生育率只有1.3。②在此背景下，“三孩”生育政策及配套支持措施應運而生。現在的問題是：“三孩”生育政策及配套支持措施能在多大程度上逆轉低生育率趨勢、提高人口出生數量、延緩老齡化危機？是否因為“配套支持政策”的加持，中國“一老一小”問題能迎刃而解，因而就能避免重蹈發達國家的覆轍？還是說生育鼓勵政策的“有限效果”是世界范圍內所有低生育率國家所面臨的普遍困境？

目前，學者們關于“三孩”生育政策及配套支持措施的預期效果基本上給出了“不容樂觀”的判斷：受育齡婦女規模下降、生育率低迷、婚育年齡延后、二孩家庭基數較低、孩次遞進比邊際遞減、生育意愿低迷、生育意愿與行為趨同等多種因素的制約，“三孩”生育政策及配套支持措施對我國出生人口與生育水平的預期影響將十分有限，也無法對中國人口發展趨勢產生根本性影響，因此不宜夸大其效用。[1，5,8-10]特別表現為以下幾個方面。

首先，現在無論采取怎樣的生育政策及配套支持措施，低生育率在未來較長時間內是難以改變的。我們現在的所有努力，如果寄希望于生育率回升，多會讓人極其失望。我們現在心有不甘，總是寄希望于通過生育政策調整來促使生育率回升，這種美好愿景不僅體現在我們的人口規劃中，在聯合國人口預測中也表現得淋漓盡致。例如，高生育率國家的生育率向更替水平逼近，而低生育率國家也向更替水平靠近，人們在人口預測時普遍假設人類的生育行為向更替生育率回歸，但我們發現，自20世紀60年代以來高生育率國家確實出現了下降，并向更替水平趨近，然而在下降至更替水平后并沒有停止下來，而是繼續下降并維持在更替水平之下長達半個多世紀之久。

其次，如今的生育政策已經逐漸失去了對人們生育行為的影響力，原因是現在受制于生育政策限制的出生人數很少，現實的低生育率是內生型因素驅動，而不是由外生型因素驅動，如果說20世紀生育政策對生育率還有很大的影響力或者抑制作用，那么現在的生育政策對生育率的影響微乎其微，尤其是實行“三孩”生育政策后更是如此。

再次，中國人口負增長或將比預計的更早到來。據國家統計局公布的人口數據來看，2020年中國總人口和出生人口分別為14.12億人和1200萬人，2021年分別為14.13億人和1062萬人。總人口增長緩慢而出生人口收縮顯著。回顧近40年來的國家人口發展計劃/規劃，我們可以發現中國的人口預測長期存在系統性高估，嚴重夸大了人口規模的增長態勢。[11]，而綜合包括聯合國在內的多家機構對中國人口發展趨勢的預測，中國人口增長行將結束，預計將在2025年前后達到峰值，其規模約為14.2億，隨后轉而呈加速減少之勢，屆時歷時數十年甚至更長時間的人口負增長將不可避免。[12-13]人口一旦停止增長，并轉入負增長，其負增長速度將不斷加快，原因在于：一方面，未來數十年甚至更長時間內的低生育率無法改變，我們已經送走了想多生孩子的祖輩與父輩，當下活著的是無論主觀還是客觀上都想少生孩子的我輩與子輩，迎來的將是更不想生孩子的孫輩與曾孫輩；另一方面，未來30年內的最主要生育群體已經來到這個世界上，我們已經無法改變，未來的育齡人群，特別是20—35歲育齡人群持續減少將是此后數十年內無法改變的客觀現實。低生育率與少育齡人群兩者同方向疊加，未來出生人數持續減少是無法避免的。從1992年開始，中國生育率低于更替水平已經長達30年之久，從日本、韓國、新加坡、中國香港與中國臺灣以及中國大陸大城市情況看，未來將面臨進一步下行的壓力。如果以千萬級及以上人口地區考察，生育率最低的地區不是韓國、新加坡、中國香港與中國臺灣，而是中國大陸的北京與上海，這些超大城市婦女總和生育率甚至下降至0.7以下。低生育率像“新冠病毒”一般早已在世界范圍內逐漸蔓延開來。

最后，“三孩”生育政策的最大效應可能不是生育多少個三孩，而是對那些生育一個孩子的夫婦形成一定的心理壓力。“三孩”生育政策及配套支持措施的主要影響人群是現在只生育有一個孩子的夫婦。生育是嚴格遞進的，而孩次遞進生育率則是顯著遞減的，現在從一孩到二孩轉變都很困難，生育二孩基數少，從二孩到三孩轉變將更少。“三孩”生育政策及配套支持措施最主要的作用可能是促進二孩生育率的小幅回升。

三、育齡群體瞄準偏差：不敢生、不能生、不讓生還是不想生？

本文認為造成鼓勵生育政策效果不佳的主要障礙之一在于被遮蔽的政策偏差。由于人們對低生育率形成原因的認知偏誤，目前政府在制定和執行鼓勵生育政策時僅盯準“不敢生”群體，因此過于強調經濟援助與服務支持，而忽視文化引導；夸大了住房、教育、就業、照料壓力等外部因素對低生育率的形塑，卻遺漏了生育主體主觀因素產生的關鍵作用，進而導致政策效果十分有限，即育齡群體的政策瞄準偏差。

(一)再議低生育率成因

近年以來，學界關于低生育率成因的研究已然形成豐碩的成果，大體上可以歸納為經濟因素、社會因素、政治因素、技術因素、文化因素等不同分類視角。[14-16]倘若按將諸多低生育率成因轉換成類型學劃分方法，我國社會中至少存在四部分“不生”的育齡人口：第一部分是有生育二孩甚至三孩意愿，但因為經濟、精力、撫育、照料等一系列客觀原因而不敢生；第二部分是沒有生育三孩、二孩甚至一孩的意愿，即因為主觀原因而不想生、不愿生；[10]第三部分是有生育意愿，卻不具備生殖能力，如不孕癥患者或者年齡較大失去生育能力者；第四部分是在非婚同居的形式下，具備生育的意愿與能力，但迫于道德與法律的約束而最終放棄了生育。

一是不敢生。實施“單獨二孩”“全面二孩”政策后，育齡人群實際生育二孩的熱情遠低于預期。政府相關部門調查結果顯示，經濟負擔重、房價高昂、嬰幼兒無人照料、教育競爭激烈、女性家庭與工作間關系難以平衡等因素被認為是“生不起”“養不起”的關鍵所在，結果導致“相當比例的家庭想生不敢生”。“三孩”生育政策及配套支持措施，正是針對“不敢生”問題而采取的定向措施。總結來看，生育成本高、經濟負擔重無論是在官方話語還是社會輿論中均被判定為抑制人口生育的主要原因。[17-18]低生育率的主要成因似乎被簡單化為“不敢生”或“生不起”這單一維度。

二是不想生。當前中國民眾低生育意愿的形成有其復雜深刻的經濟社會發展和制度變遷、人口政策等方面原因，除了“不敢生”“生不起”“養不起”等經濟層面的問題，還有“不想生”這一社會和文化觀念層面的難題。[5]從國際生育激勵政策效果不彰與我國“三孩”生育配套支持政策預期效果有限來看，當代社會人們的生育觀念早已發生了根本性變化，這里涉及到生育文化問題。低齡有生育能力的人群是未來生育的主力軍，但他們面對就業、住房、教育、醫療等壓力，受不婚不育、少生優生思想影響，更加看重個人的自由、獨立和享樂，形成“自覺生育一孩”的晚婚晚育少育、“丁克家庭”的婚后不育和“單身”的不婚不育。根據日本、韓國、新加坡和我國臺灣、香港地區的經驗，年輕人不會因生育政策松動而大幅提高生育率。而對于自愿“丁克”的夫婦而言，不生孩子更是成為他們的人生信條，生育政策及配套支持措施對于“丁克”夫婦的作用甚微。

三是不能生。受晚婚晚育觀念的影響，婚育年齡大大推遲，具備生育三孩條件的育齡婦女多年齡偏高，且早已錯過最佳生育年齡階段，他們如果生育三孩，將面臨高危生育、自然生殖力大幅度下降和養育負擔加重的風險，因此需要采取抗高危生育和輔助生育、補助生育措施，才有可能將二孩生育者轉化為三孩生育者。另外，環境污染、食品安全、生活與工作壓力增大等，使得人們的生殖力下降，不孕率持續攀升。[19]有調查發現，城市女性在高強度工作壓力下，生活不規律導致不孕不育等客觀生育障礙所帶來的“不能生”占比也愈發上升。[20]不過，“不能生”人群占育齡人群的比例相對較小。

四是不讓生。以中國為代表的東亞文化，依然不認同未婚生育的觀念和行為，由于對非婚生育的包容度低，進而導致東亞國家是世界上非婚生育率最低的地區。從中國以往的發展歷史來看，非婚生子女無論是在法律上還是在事實上都受到不同程度的歧視和虐待，非婚生子女被俗稱為“私生子”，就是具有鄙視之意的稱謂。[21]現行的一些規定實際上對非婚生育及其非婚生子女的成長不利。可見，中國文化對“非婚生子”的排斥無疑對生育率也造成不小的損耗。反觀大部分歐美發達國家表現出“非婚生育比例不斷攀升”的特征，“非婚生育”成為婚內生育的有力補充的婚育模式。2011年在歐盟27國出生嬰兒中，有近40%屬于非婚生育，比1990年增加了1倍多，而北美洲和大洋洲的發達國家同樣經歷了非婚生育比例的快速提升，如美國非婚生育比例在2008年已達到40.6%。[22]實際上，非婚同居狀態正在成為世界范圍內生育及撫養后代的重要背景，現代婚育倫理觀念的核心特點就在于婚姻與生育之間的關系更為松散。對中國而言，改革開放的過程也是民眾思想轉變的過程，以往婚前性行為與未婚先孕等是被極力排斥的，而先孕后婚現象在今天已比過去明顯增多。

誠然，上述四種類型之間關系緊密，但并非涇渭分明，甚至還能相互轉化。比如一個社會中“不敢生”群體過多且長期存在，就有可能逐漸轉化為“不想生”群體。再比如不乏有“不想生”群體因為害怕生育責任的承擔以及生活品質的下降，在各種社會調查與表達之中，有意無意地將自己歸屬于“不敢生”群體，這十分類似于當初嚴苛的計劃生育政策成為部分女性規避生養責任的有效借口。但從韋伯“理想類型”意義上，劃分四種“不生”類型并重新探討低生育率成因，仍具有理論價值與政策啟發意義。

那么，為什么在生育政策放寬、配套措施加碼的制度環境下，人們依舊“不想生”？

一是按照費孝通先生“損己利人”生育學說，性是無法避免的，作為人類的基本需求，性和生殖又不可避免地因果相連，但生育(生殖)對人(生物)來說并沒有實際好處，“營養是損人利己的，生殖是損己利人的”[23]。費孝通用制度主義視角理順了人類生育行為的跨期激勵機制如何被現代化規制所介入與干擾，透視了人類社會具有天生的“低生育”體質。以往因缺少現代避孕節育技術，性與生育密不可分，所以在傳統社會，婦女多生育了超過其意愿的孩子。如今現代避孕節育技術讓生育控制成為可能，現代個體生育理性崛起必然帶來低生育率行為蔓延，現代社會的低生育率危機本質上是一種“現代社會病”。

二是計劃生育政策的慣性作用或“政策形塑”。經過新中國有史以來規模最大、延續時間最長的一場思想與行為改造運動后，計劃生育這種國家政治話語及民眾思維慣性所導致的政策慣性，即使在實施“三孩”生育政策后依然有著很大的社會影響力。一直以來宣傳和提倡的“晚婚、晚育、少生、優生”等就被作為科學、文明、進步的婚育觀念中的核心內容，逐漸深入人心且根深蒂固。[24]在當下之中國，“只生一個孩子”逐漸由國家生育政策的宣傳、數以億計的育齡人群的實踐，發展演變成為當今社會中一種近乎自然而然甚至是理所當然的存在，[25]而“三口之家”才是正常家庭已成為一種習以為常的“意識形態”，這種比對(參照)效應已演化成為一種社會規范在不斷鞏固乃至強化低生育行為，可稱之為“獨生子女的政策型塑”[6]。

三是現代化的沖擊與個體意識的崛起。貝克爾基于經濟理性人假說指出，現代人具有多樣化的選擇，生育是為滿足自身需求，當此類需求的替代品產生或數量增多時，生育意愿就會下降。[26]國際經驗顯示：工業化、城市化與現代化，使得越來越多的國家陷入低生育率陷阱之中，中國自然也不例外。如若沒有過去40年波瀾壯闊的現代化進程與轟轟烈烈的嚴苛的計劃生育運動，鄉土中國現在可能不會面臨西方發達國家普遍存在的“不想生”危機。傳統上，中國一直是一個重視家庭、生育友好但人口負擔沉重的國家。改革開放后中國的生育行為分別受到現代化沖擊與生育政策影響，早在1992年就呈現出低生育率特征，“生育對社會結構完整性的修復”變得愈加飄搖。當代育齡人口的現代性意識不斷增強，更加注重獨立自主與生活質量，很少會受到“延續香火”“傳宗接代”等傳統觀念的影響。在個人主義、消費主義與享樂主義盛行的時代背景下，哺育與反哺之間的時間間隔太長，人們在年輕時多只看到哺育所帶來的艱辛，而一時很少能體驗到反哺所帶來的好處。[15]正是由于生養與回饋的時滯效應與普通人的“近視眼”效應相互疊加，內生性的低生育率才變得愈發嚴重。

四是現代社會福利的虛幻效應。社會福利作為一種延期支付的信用憑證，未來能否足額及時兌現，與經濟增長、人口發展等密切相連。實際上，在持續低生育率下，由于缺少合理的人口結構作為支撐，曾經給人類社會帶來福祉的社會保障制度早已經淪落為龐氏騙局。[27]但恰恰是社會福利幻想給予當代年輕人過分的期許與仰賴，最終導致了其不婚不育、晚婚少育等一系列個人主義和享樂主義行為。

五是信息傳播技術的發展。伴隨著經濟發展與社會變遷，網絡時代的來臨，現代社會的生活方式與文化沖破以往時空的限制，而實現全球范圍內的廣泛傳播，傳統文化的影響力急劇縮小，加速了生育意愿與生育行為的轉變進程。特別是網絡媒體中大量關于“個體解放”與“自由”的錯誤解讀與渲染，無疑會加重當下年輕人對不婚、不育、性解放等觀念的認同與踐行，潛移默化地增加“不想生”群體比重。例如，女性生育紀錄片、育兒真實感想中的生育負面信息等都可能會影響女性的生育意愿，尤其會增加無生育經歷或單身女性對生育和婚姻的抵觸感和恐懼感。[20]

(二)僅盯“不敢生”：育齡群體的瞄準偏差

1.強調經濟與服務支持而忽視文化建設

“瞄準偏差”是西方社會政策研究和福利效應評估的重要內容，對廣義瞄準偏差機制的研究可以拓展至反貧困以外更多社會政策的評估之中。[28]它是指社會政策在實施過程中與政策的目標群體發生了偏離，最終影響了政策效果的發揮。在生育政策領域，由于對低生育率的有偏解讀與歸因，同樣也可能引發生育及配套政策的瞄準偏差，妨礙了其刺激生育的政策初衷。從當前情況來看，無論是官方話語、社會輿論，還是學術研究，似乎都將低生育率的應對過度錨定在了“不敢生”方面，而缺少對“不想生”“不讓生”和“不能生”群體的關注。在官方表述方面，2020年黨的十九屆五中全會決議指出要“制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性，提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本，促進人口長期均衡發展，提高人口素質”[29]。2021年《中共中央、國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》也強調“通過逐步強化的激勵措施，全方位降低生育、養育和教育成本，提升人口生育率，緩解老齡化趨勢，改善人口結構”。[30]新修訂的《中華人民共和國人口與計劃生育法》同樣明確規定“國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施，減輕家庭生育、養育、教育負擔”[31]。在學界觀點方面，張翼指出家庭友好型社會建設主要在于富有實效地減輕育兒成本。[32]穆光宗、林進龍也認為生育友好型社會關鍵在于政府履行生育服務和生養教共擔責任。[33]

目前大多數生育政策及配套支持措施的設計與研究僅僅從經濟與服務維度入手，針對有生育意愿但迫于生育成本而“不生”“少生”的育齡人群。[10]尚且不論大量財力、物力、人力的投入并非一夕之功，即便家庭的生育經濟負擔因此大幅度降低，恐怕也很難奢望生育率出現及時的回升。這種瞄準偏差突出表現為僅著眼于生育成本而遺漏生育文化或生育觀念。事實上，一個國家或地區生育配套政策的實施效果會嵌入在當地生育文化之中。在婚育文化較為負向的地區，生育配套支持措施不僅不能起到作用，還可能產生抑制生育的反向效果。[34]這也就解釋了為何許多發達國家采取了如此之多的優厚的鼓勵生育政策，生育率回升依然不盡如人意。

2.夸大住房、教育、就業與照料壓力對生育的沖擊

在世界范圍內，各國政府與民眾似乎對低生育率的原因形成了一種認知偏差，即極低的生育率主要是因為個人與家庭生育與養育孩子的經濟與照料負擔過重，而國家在生育、養育與教育方面未盡到應盡責任所致。目前，在我國“三孩”生育政策背景下，房價高企、子女教育資源不足、生育與事業沖突、子女缺少看護等因素被判定為低生育率的關鍵所在，由此不少學者呼吁政府出臺各種福利政策以大幅減輕個人和家庭在住房、教育、工作等方面的壓力和負擔。[5，20]中國家庭的這幾項負擔確實很重，但我們是否就能據此認為上述因素就是導致生育低迷的“罪魁禍首”，進而出臺過多瞄準偏差的生育配套政策？

首先，房價高企與住房困難常常被過度解讀為低生育率的根源。一是中國房地產市場已經出現了嚴重的分化，農村和部分中小城市的房價本就不高，居住問題并不突出，且正走在樓市泡沫破裂的路上，而只有大城市才存在高房價之說。但現實卻是，不僅大城市的生育率低迷，中小城市和農村地區的生育率同樣令人堪憂。二是中國人的居住條件從未像今天這般得以改善和提升，在20世紀80與90年代甚至21世紀00年代，“超生者”在相對艱苦的居住與生存環境下依然選擇千方百計、東躲西藏地把孩子生下來，藝術小品“超生游擊隊”便是最生動的寫照。可見，住房問題并不構成人們少生或不生的根本原因。

其次，人們習慣于把低生育率錯誤歸咎于教育內卷與教育資源不足。一是中國的教育從未像今天這般發達過，政府所提供的教育質量也從來沒有如此高過。但中國卻普遍出現了“民富身驕”甚至“民未富身已驕”現象，特別是普通家庭孩子在學業成績與生活品質方面形成教育貴族化傾向，卻常常忽視了性情、品格的塑造。二是許多平凡的中國家長卻不甘于接受子女的平凡，因而加大對子女教育的投入，導致教育負擔被人為加重，課外輔導、擇校費用、學區房等一系列相關成本均與之相關。故而，即使國家當下主動承擔起大部分生養與教育孩子的經濟成本，在如今沒有例外的精養模式中，生育率恐怕也很難會有大的回升。[8]

再次，很多人把少生育甚至不生育歸咎于家庭與事業之間的沖突，實際上對很多人而言可能并非完全如此。一是以往職業女性多面臨類似的“家庭—工作”平衡問題，那時國家對生育的配套支持與今天不可同日而語，但人們還是克服困難，多數還是至少生下兩個孩子。二是現實中實現職業地位上升的畢竟是少數人，多數人一輩子都很難實現職業與階層的躍升，即便出現社會流動，也多是水平流動而較少能實現垂直流動。任何一個社會的職業結構都是金字塔型的，世世代代似乎都差不多如此。如果說生養孩子對女性職業發展帶來非常大的負面影響，那么男性因受生養孩子影響較小而有利于職業發展，但現實是多數男性一輩子都碌碌無為。因此，多數女性職業發展不好，與生育、養育與教育孩子，承擔更多家庭責任有關，但如果把女性職業發展不好全部歸咎于生養孩子，也是有失偏頗的。更極端地說，那些終身不婚不育的女性沒有受到生養孩子的羈絆，但其一生也多平庸無為。

最后，不少年輕人將生育缺少看護與照料作為不生或少生的借口。那么，究竟誰應該承擔孩子照顧的責任？低生育率不僅出現在大城市、也出現在中小城市與農村。孩子缺少人照顧，這在城市可能說得通，但在農村并非如此。現在已經出現一種新的“管生不管養”與“管養不管生”的文化，子代總是以“工作忙”“壓力大”等為借口，試圖將看護與照料責任轉嫁給父輩。實際上很多年輕人把大量的時間用在消費與娛樂上，就是不愿意把時間、精力與財富用在生養孩子上，某種意義上來說是一種自私自利、逃脫生養責任的表現形式。

低生育問題是系統性問題，必須綜合治理，僅僅出臺一系列解決住房、教育、就業等問題的經濟與服務支持政策將會“事倍功半”。生育不可控規律說明了生育文化的慣性有多么強大，過去有超生游擊隊，不生男孩不回家，現在則有單身貴族和丁克家庭，不婚和不育，背后都有生育文化的深刻影響。[8]因此，“三孩”生育政策及配套支持措施在瞄準目標受眾與設計應對方案時，切不可將全部注意力都投放在住房、教育、就業等減輕生養負擔的經濟與服務維度上，從而忽視文化向度在內生性低生育率中所起的結構性作用。

四、生育責任定位偏差：國家、用人單位還是個體？

另一類被遮蔽的重要政策偏差是生育責任的定位偏差。由于人們對于生育責任、福利本質、福利與生育之間關系等一系列議題的認知偏誤，目前在世界范圍內出現了生育責任的定位偏差，將低生育率的根本原因歸咎于生育成本太高與政府責任未盡，而個人和家庭從生育的責任中得以豁免，結果是生育政策不僅自身政策初衷未能實現，而且還誘發出更多社會經濟問題。

(一)再思生育責任劃分

瞄準偏差簡單而言就是“應保未保”和“不應保而保”，[35]其元問題便是“誰應該享受何種福利以及為什么”[36]。那么在生育政策及配套支持措施中，如何判斷一個人是否應該受助以及在多大程度上受助？這就需要重新審視與界定生育的責任與權利。

在傳統社會，家庭既是一個生活共同體，更是一個相對封閉的生產單位。家庭創造的財富外溢效應不明顯，除了少部分作為“皇糧”上繳國庫以外，更多在家庭與小群體內部流動與分配。并且，孩子生養的成本很低但收益卻相對較高，因而在傳統社會，多生育對家庭有益。孩子可被視作家庭的“私人產品”。[12]在現代社會，生養孩子的外溢效應大大增加，家庭從生育與養育中獲得的收益大大減少。家庭作為生產單位的屬性在工業社會已經被解除，而讓位給國家與社會。孩子長大成人后所創造的財富分成三部分：勞動者薪酬、企業利潤與國家稅費，財富則在勞動者個人、用人單位與國家三者之間進行分配。因此，孩子從“私人產品”向“準公共產品”發生了屬性嬗變。[37]有鑒于此，本著誰獲益誰擔責的原則，生育、養育、教育等相關成本理應由宏觀上的國家與微觀上的家庭和個人承擔。

首先，用人單位由于通過薪酬給付與稅費的方式大部分償還了生育外溢的收益，因此國家不應該通過公權力強行把生育成本轉嫁給用人單位，以至于雇傭市場存在各種不規范現象，特別是就業性別歧視的背后，與用人單位負擔成本過高有關。以效率和盈利為取向，用人單位有充分理由不選擇可能會精力分散且個人或家庭事務較多的女性，這種用人偏好在某種程度上可能并不能被視作歧視，相反生育這種利于人類社會繁衍、保證國家有序運行的行為，讓最大的付出者(女性)承擔了更多責任，而最大的受益者(國家)的責任承擔相對較少。[38]最終結果不但是國家對生育責任缺失后的“制度歧視”，而且還將這份責任轉嫁至無辜的企業，進而陷入普遍存在卻往往被長期忽視的“雇主懲罰”陷阱。[1]

其次，國家必須承擔起必要但有限的生育責任或生育成本，尤其須考慮政府的財政承受能力，切不可矯枉過正。如果由國家財政來承擔生育成本，國家是否已經做好這方面的物質與思想準備以及能否負擔得起？從中央到地方各級政府都面臨著資源約束條件下的資源最優配置的抉擇問題，在有限財政的前提下，各種各樣的經濟社會問題存在輕重緩急之分，大量生育配套支持措施出臺之前，就必須審慎解決好“錢從哪里來”或該從哪些政策成本中“擠出錢”來的難題。如果由中央政府借助轉移支付的手段來建立生育福利制度，那只能通過“加稅”“舉債”或“印鈔”方式來籌集資金，而長期依賴與過度使用任一籌資手段無疑都會產生“致命”的后果。實際上，這里不僅存在一個生育、養育與教育成本的分擔機制問題，即便由國家承擔，也存在一個中央與地方政府、現任與未來政府在生育中的責任定位問題。現在出現的令人擔憂的問題是，政府不斷對百姓做出越來越多的福利承諾，結果容易誘發如下后果：一是這些承諾部分超出了政府的能力甚至責任范圍，最終無法兌現而影響政府公信力；二是給社會以誤導。現代國家通過完善社會保障體系來增進國民福利的觀念已經被廣泛接受，多子多福的生育觀念早就成為“昨日黃花”。[6]因此，年輕人與社會誤以為生是自己的責任，而養是國家與社會的責任。

再次，個人和家庭同樣必須承擔起應有的生育責任。一是個人和家庭依然是生育的微觀受益者。在現代社會，盡管孩子作為“準公共產品”，其生育屬性發生了嬗變，其功能效用也在不斷外溢；此外，生育責任是即期的，屬于現貨，但生育回饋(反哺)不僅是預期的，而且充滿了不確定性，屬于期貨，可不管怎么說，現代社會中家庭依然是生養孩子的主要獲益者之一，特別是在中國孝文化的影響下，子代創造的財富還是不可避免地向親代傳遞。二是人們所享有的看似免費的社會福利與公共服務，本質上最終買單人都是納稅人或勞動者。國家施行的免費或優惠的生育福利政策其實并不免費，只是其福利費用承擔者發生了轉嫁而已。因此，不承擔生育責任的個體或家庭，卻能以“搭便車”的手段分享到他人孩子長大后所創造的財富價值及規模效應。三是既然人生活于人類共同體中，每一個人不僅享有權利，同時也應承擔起維護共同體存續的責任，而世代繁衍恰恰是維系人類共同體存續的基礎與前提條件。[39]生育是人類的第一職責，生育首先是每個個體和家庭的責任，生育不僅是即期的消費，更是未來的投資，只有人類得以繁衍與延續，其個體的權利和自由的維續才有了物質基礎。目前不少觀點認為，生育是個人的權利，不生育是個人的自由，這在以社會保障制度為基礎之上建立起來的人類命運共同體下顯然有悖于權責對等的原則。一個對人類命運共同體不承擔或者少承擔責任的個體，要求人類對其承擔責任，即便人類愿意，恐怕也難長期承擔這樣的責任。進一步講，人口可持續發展是人類文明存續的基礎性前提，生育率維持在更替水平附近又是人口可持續發展的首要條件。且不論當下中國人口規模與結構究竟如何，總和生育率一旦長期偏離適度水平，勢必會導致未來人口的持續縮減與文明的難以為繼。故而，在低生育率時代，人類文明遭遇傳承危機，作為命運共同體，生育不僅是公民應享有的權利，也是公民應盡的第一責任，而這種責任在低生育率危機下更是要求每一對有生殖能力的夫婦至少生育兩個孩子，以促進生育率不斷向更替水平回升。

(二)生育責任的認知偏誤與定位偏差

政府一旦將低生育率過度歸因為生養的經濟成本太高與照護負擔太重，進而設計并出臺大量鼓勵生育的配套措施，在犯下瞄準偏差謬誤的同時，很容易便助長了人們對生育責任的認知偏誤，又陷入責任定位偏差的困境之中。現在問題是，當代家庭與父母盡到了生育、養育與教育的責任了嗎？現如今的年輕人由于對生育責任的認知偏誤，把不生、少生的理由外推給國家與社會，不僅為自身尋求合理化的庇護，甚至還以自由衛道士的姿態顯得理直氣壯，這是否恰當？育齡人群把不生孩子歸結為房價、教育、事業、缺少照料等外部因素，似乎都是外在環境所致，與自身因素無關，這又是否合適？如果說1969年及以前出生的人在育齡期面臨更多的是生存壓力的話，1970年后出生的人更多面臨的是發展壓力。壓力伴隨著人的生命始終，每一代人活得都不容易，相對于1970年后出生的人來講，1969年及以前出生的人活得更不容易，不僅生活艱苦，而且政治上還常常擔驚受怕。現在社會上普遍彌漫著一股“70后”至“90后”生活多么不容易之說，不可否認他們之中部分人的生活壓力的確不輕，但相比于他們的父輩而言，他們的生活則相對容易得多，因而帶有夸張的成分在內。這種為個體豁免生育責任的說辭，本質上是隨著經濟社會的快速發展，人們欲望被刺激而迅速膨脹、忍耐力卻大大下降的具體表現。[40]

生育責任的定位不清歸根結底在于對福利與生育之間關系、福利本質的認識不足。社會福利本質上是財富再分配或責任再分配機制。理論上，福利究竟是促進還是阻礙了生育，取決于激勵效應、替代效應與擠出效應三者之間的相對大小[12]，如圖1所示。

圖1 福利與生育之間的關系

對生育福利而言，微觀層面上增加生育配套支持措施可以減輕家庭生育與養育負擔，因而具有促進生育的激勵效應，而微觀上的其他福利(如養老保險制度)的增加，減少了對家庭與子女的依賴，進而對家庭生育形成替代效應。而微觀層面社會福利的增加，在宏觀層面上給全體納稅人增添新的負擔，不僅導致經濟活力下降，影響經濟增長，進而動搖各種社會福利的物質基礎，而且導致家庭與個人收入減少，客觀上具有抑制生育的擠出效應。從勞動者薪酬、企業利潤與國家稅費三者在GDP中的比重及變化來看，目前中國的初次分配存在著財政收入大幅增長與勞動所得持續下降的局面，[41]國家以提高稅賦的方式從生育收益中攫取的越來越多，這實際上是對生育者的懲罰。為什么西方國家生育福利制度沒有促使生育率顯著回升，其中一個關鍵原因也是稅賦負擔太重，進而導致勞動者薪酬占GDP比例不斷走低，初次分配出現越來越多的問題。初次分配是財富分配的基礎，其他分配是建立在初次分配基礎之上的，初次分配一旦出現問題，再分配與又分配很難完全調整過來，因為財富分配邊際效用是遞減的。

由于認知視角的遺漏，以往人們大多只站在微觀視角看到生育福利的激勵效應，卻很少能看到微觀視角的其他社會福利的增加對生育的替代效應，更少能站在宏觀角度看到擠出效應對生育率提升的阻礙，甚至可能給百姓以“夫婦生與國家養”的錯覺，反過來加劇了生育責任更多地向國家轉嫁。如此看來，有效提升生育率的可能做法之一是“少取少予”，促使生育孩子效用的內溢增加與外溢減少，即通過宏觀稅賦的降低與生育福利的適度降低，增加初次分配中勞動者的薪酬比重，同時減少再分配的福利比重。如此一來，一方面可以減少生育福利的輸送成本。政府在財政收取與支出之間會派生高昂的費用，左手收稅，右手支出，必然會發生損耗，政府越是低效臃腫，這種損耗也就越嚴重。[42]其結果是社會福利承擔者負擔要大于社會福利享有者獲得，這也是對財富創造者的間接損害(如圖2所示)。另一方面可以從根本上激發家庭生育的動機與熱情，認識到養兒防老的重要性與社會福利的虛幻效應。激勵是經濟績效的重要因素，[43]無論是物質再生產還是人口再生產，消費總比生產容易。[37]

圖2 社會福利的輸送機制

實際上，生育、養育與教育成本一旦上升之后是很難下降的，但可以出現責任主體之間的相互轉嫁，現行生育配套支持政策多是把生育、養育、教育的責任與成本更多地轉嫁給國家與用人單位承擔，最終增加了納稅人與企業的負擔，僅此而已。包括生育配套支持措施在內的一切社會福利，其本質都是財富再分配或責任再分配機制。每一位公民所享有的福利歸根結底都多是納稅人所承擔的責任，少部分是志愿者所承擔的責任，而其所享有的福利越多，實際上對國家與社會、最終給納稅人添加的負擔也越多。“羊毛出在羊身上”“天上不會掉餡餅”，人們永遠不要奢望“不勞而獲”與“少勞多獲”。本著權利與責任對等的原則，今天如果一個正常人不愿意為人類承擔繁衍的責任，憑什么人類要為其日后承擔養老送終的責任？因此，這里存在一個福利倫理問題，正常行為人在年輕時沒有盡到公民應盡責任者，年老后享受福利時的那種“心安理得”的認知偏差同樣亟待糾正。其實，政府與民眾總是寄希望于外界的強力干預，而去建構理想型社會，但計劃經濟的失敗卻標志著人類社會的很多人為干預實際上演變成為了“致命的自負”。[44]坦率地說，單純地一味地靠增加國家福利來化解社會問題的努力最終都會走向失敗，絕大多數發達國家生育配套支持政策的實施，并沒有促使低生育率顯著回升，但國家卻因此而負債累累。

五、應對策略：責任偏差與瞄準偏差的糾正

(一)厘清生育責任：國家定位與個體回歸

未來我國在鼓勵生育政策中首要明確的是國家、市場、社會、家庭與個人在生育、養育與教育上的責任定位。遵循權利與義務對等的原則，認識到生育收益是多方共享的，故而國家、家庭和個人等都負有必要但有限的生育成本，任一主體既不能推卸生育責任或承擔較少，也不能無限承擔或承擔太多。一方面，政府要明確生育既是家事也是國事，落實政府和社會應對低生育的歷史責任和角色分工；[8]另一方面，個體和家庭更要意識到生命與生育的意義與價值，創造財富不僅是人類的事業，繁衍后代同樣也是人類的事業，在某種意義上因為前者建立在后者之上，因此生兒育女、傳宗接代才顯得更為重要。[39]

低生育率問題的應對需要多元共治，任何一方單兵作戰而其他主體事不關己，都不可能真正應對和緩解少子老齡化風險，在促進生育率回升時必須形成國家、市場、社會、家庭與個人的合力。生育責任最理想的狀態即是各方主體能夠變被動推卸責任到主動認領責任，打破生育收益的“公用地悲劇”，但這又回到費孝通所言的生育“損己利人”之說，克服人性本就知不易、行更難。

(二)營造有利于生育率回升的文化觀念

從文化嵌入性觀點來看，任何一項社會經濟政策往往都嵌入在文化觀念之中。目前整個社會處于一種負面的生育文化或者情緒中，而提升配套政策效果、促進生育率回升的一個關鍵便是扭轉這種負面文化及其帶來的影響，[34]進而建立起新型的生育觀念與生育文化。具體建議措施如下。

一是首先詢證調查，了解當下人們(不)生育的思想認識及行動邏輯，特別是了解“一個也不生”“只生一個好”“不想生三孩”等的深層原因。其中既需要應用到大規模的問卷調查與量化研究，更需要充分借助訪談法、觀察法等質性研究方法，以深描與揭示人們可能潛藏起來的生育觀念。在此基礎上，政府和社會才有可能采取針對性措施，以破除各種阻礙生育的文化因素。

二是建設積極友好的正向生育文化。針對“不敢生”群體，政府通過各項經濟配套措施以適度減輕他們在生育與養育過程中的困難與負擔，這無可厚非，但對于“不想生”群體，政府則需要從生育文化的角度出發，加強宣傳與引導，試圖轉變他們的生育觀念，扭轉社會中少生晚生、不婚不育的家庭文化。事實上，長期受一元化計劃生育宣傳教育的影響，中國多數家庭認為一對夫妻生育一個孩子是正常的，生育兩個孩子似乎不太正常，生育多個孩子簡直不可理喻。[6]這種對正常與非正常的顛倒、事物判斷與鑒別能力的喪失，都需要在文化觀念上及時糾正。進而通過對多子多福等傳統文化的選擇性取用，盡可能讓生育乃“甜蜜事業”“人生大事”的觀念重回人心，在全社會樹立起生育的家國共同體信念。

三是提高非婚生育等行為的文化道德包容度。今天越來越多的人認同并踐行不結婚而同居的生活方式，其中他們的生育力常常迫于傳統道德與文化的打壓而無法釋放。而非婚同居、未婚先孕、非婚生育等現象是世界范圍內蔓延的現代性趨勢，難以阻擋與逆轉，因而我們可能需要適時改變觀念以順應時代的變化。但由于存在奧格本所說的文化墮距(cultural lag)規律，因此文化與觀念的變化常常延后于物質與技術的變遷。這也就部分解釋了文化包容度低的東亞國家何以淪為世界上生育率最低的地區，而中國身處其中也迫切需要推動政府與全社會相關思想認識的轉變。

四是適當增加壓力型的生育文化成分，即不生或少生可能會受到某種道德壓力。其實，獨生子女政策的長期實施成為許多家庭和女性規避生養責任的有效借口，成為其防止被逼生育的合理理由，也避免了將自己置于“生與不生”的困局之中。[38]而現如今“單獨二孩”“全面二孩”與“三孩”生育政策的逐步出臺，本身就對不生育或只生育一個子女的家庭產生了無形的壓力，可以作為推進壓力型婚育文化建設的重要契機。盡管“不孝有三無后為大”“多子多福”等思想認識有其時代局限性，但當全社會深處少子老齡化危機之中時，某些傳統文化的適度回歸或許可以在一定程度上挽救低生育率。此外，對鰥寡孤獨者無微不至的關懷與一味地提高其遠超過基本生存需要的生活水準，可能解除了人們年老以后的后顧之憂，但同時卻是對不生育者的直接鼓舞與對生育者的間接懲罰，更加助長了社會中不愿意生養孩子的風氣。因此，對不生育者年老后給予適度的福利，同時揭示包括西方發達國家在內的鰥寡孤獨者晚年生活絕非政府所宣稱的那般美好，甚至多還晚景凄慘，可能給當下沉迷享樂或忙于工作的育齡人群起到警示與告誡的作用，同樣也能形成壓力型的文化氛圍。

五是采取其他有助于生育率回升的文化建設措施。既包括當前政府所提倡的對適婚青年婚戀觀的加強、對家庭觀教育的引導、對婚嫁陋習、天價彩禮等不良社會風氣的治理，也包括對性別平等觀念的建設、多子女家庭養育文化的培育、內卷化與貴族化教育思維模式的破除、良性托育文化的塑造等。其實，在鼓勵生育方面，除了經濟與服務配套措施以外，還有很多文化向度的工作值得政府和學界進一步研討與反思。

(三)謹慎適度型生育配套支持措施

基于對福利本質的理解以及福利與生育關系的透析，筆者發現任何鼓勵生育的福利政策絕非“天上掉餡餅”，而僅是“羊毛出在羊身上”的“取之于民、用之于民”。生育福利絕不是越豐厚，對生育率的刺激效果就越好。同樣本著權責對等、收支相抵的原則，國家在設計與執行生育配套支持措施時存在兩種主要思路：一是“多取多予”，即提高稅費標準也提高福利待遇，盡管前者會削弱人們生養子女與創造財富的能力與熱情，但后者也會以更加完備的政策措施加強人們生育的資本與信心；二是“少取少予”，即降低納稅標準也降低福利待遇，作用機理與“多取多予”類似但方向卻相反。

相比之下，筆者認為“少取少予”的政策思路可能更加適合中國對低生育率問題的應對，因為這將減少生育收益的外溢，進而提高生育、養育與教育者的收益，從本質上起到激勵生育的效果。因而政府應在降低稅賦的前提下采納謹慎適度的生育配套支持措施。既可以減少生育福利的輸送成本，又可以促使生育收益的外溢效應減少與內溢效應的增加。既符合現代國家權責對等的財政倫理，也可以通過適度增加人們年老后的“后顧之憂”，使人們放棄對豐厚養老金等種種社會福利的幻想，進而重新認識到“養兒防老”的迫切性與重要性。

(四)溫和間接的不生或少生的懲罰措施

既然個人與家庭是生育的主要微觀受益者，且負有不可推卸的生育責任，那么不生者與少生者須為其“搭便車”行為背負一定的代價。許多國家的經驗表明，除非把生育孩子數量與個人和家庭繳稅以及個人養老金待遇等懲罰性措施緊密聯系在一起，否則任何鼓勵措施都將收效甚微。因此，為了促使生育率有效回升，我國政府也不妨適當地啟用溫和與間接的懲罰措施。例如，對不生育群體出現的老年貧困問題，政府需要為之“兜底”，但切不能過度干預與幫扶，這看似是“無情”的懲罰，但也是權責對等下的應然之舉。

不過，由于現代社會中公民權利與自由意識的覺醒，在生育議題上政府任何嚴厲、直接的懲罰規定勢必都會觸動社會大眾敏感的神經，無益于社會的和諧穩定，操作不當還容易滑向類似獨生子女政策所面臨的人權拷問。但“懲罰”“歧視”的反義詞是“優待”“優惠”，我們可以通過對生育者或多生者的優惠政策，以喚醒不生者或少生者的“相對剝奪感”，進而激發他們的生育動機。例如，可以采取與生育掛鉤的差別化稅率政策與生育津貼等，按照家庭生育孩子數量適當減扣家庭或個人所得稅、發放育兒津貼、提供購置商品房的金融支持(放寬購房數量限制、降低購房按揭貸款首付比、降低銀行貸款利率)等。在此方面，可以更多地學習借鑒德國等發達國家累進退稅與累進補貼方面的經驗做法。

(五)盡快明確中國人口發展的戰略目標

自推行嚴苛的獨生子女政策以來，中國的“人口數量問題”隨即走向歷史前臺，此后對于人口規模的控制與人口數量問題的擔憂便始終成為中國人口政策的主基調，也并未因少子老齡化時代的來臨而及時終結。不過，隨著低生育率、人口負增長與老齡化的嚴峻性不斷顯現，中國近年來一系列人口政策調整均表明，人口數量控制不再是計生工作的績效目標。[11]但對人口數量的擔憂論與控制論的社會影響力依然很大，并在相當程度上影響著人口研究和人口決策，進而導致人口與生育戰略目標一直相對曖昧，相應爭論依舊不休。

歷次生育政策調整效果不彰的原因之一即是：政府在育齡人口生育子女數量上的具體目標不夠明確，以及在人口問題認識上的態度不夠明朗。[22]事實上，在低生育行為日趨明朗的事實面前，政府和學界的爭論也從人口事實轉向了人口發展理念，但對此的態度和對策依然存在巨大分歧。一派觀點依然將中國人口數量過多作為人口發展的主要矛盾，將長期適度生育率標準界定為1.8左右，且認為生育率保持1.5的臨界值以上即可保證人口的基本安全。[45-46]另一派觀點則堅持只有生育率向更替水平回歸，才能保證中國人口的安全，因此要千方百計地提升生育率水平。[47-48]隨著少子老齡化程度不斷加深，中國人口發展與低生育治理的戰略目標亟待確定，要正確看待中國人口發展的現狀與未來，改變以往人口控制基調下形成的政策定勢，不應把生育率控制在1.8附近作為其目標，而是要大力將其提升至更替水平及以上。國家和社會公眾對此須保持足夠的警醒，而學界對此更是負有不可回避的重要職責。

六、結論與討論

(一)結論

“三孩”生育政策及配套支持措施是黨中央在前期生育政策調整效果不彰的背景下所提出的戰略決策。然而，從國際經驗與困境以及我國學者對“三孩”生育政策的研判來看，鼓勵生育政策對于未來中國生育率回升的預期效果可能十分有限。本文認為造成政策刺激效果不佳的主要障礙在于兩類政策偏差。

一是育齡群體的瞄準偏差，即對低生育率的認知偏誤與錯誤歸因會使鼓勵生育的配套措施過度錨定在因經濟與撫養負擔而“不敢生”的群體，卻忽略了文化觀念形塑下的“不想生”與“不讓生”群體，以及受制于生理因素的“不能生”群體，結果是生育配套支持措施十分強調經濟與服務支持而忽視文化建設，夸大了住房、教育、就業、照料壓力等外部因素對生育的沖擊而遺漏了育齡人群主觀因素對低生育率產生的關鍵作用，最終致使政策刺激生育率的效果較為有限。

二是在世界范圍內出現了生育責任的定位偏差，即在社會上形成了一種認知偏誤，認為目前的低生育率主要是因為個人與家庭在生育、養育和教育孩子方面的負擔過重，而國家為此未盡到應盡責任所致，并已成為個人與家庭推卸生育責任的“充分理由”，結果是政府在承擔越來越多生育責任和成本的同時，不僅加重了國家財政和納稅人的負擔，而且刺激生育率回升的政策目標遠未能實現。生育責任定位不清歸根結底在于對福利的本質以及與生育之間關系的認識不足。

針對上述兩種重要的政策偏差，本文提出了相應的糾偏策略：一是盡快厘清國家、社會、市場、家庭與個人在生育、養育與教育上的責任定位，特別是促使生育責任與意義向個人和家庭的回歸；二是營造各種各樣有利于生育率回升的社會文化與大眾觀念；三是采取謹慎適度型的生育配套支持措施，包括稅費的適當減免與福利不宜過多；四是嘗試啟用一些溫和且間接的不生育或少生育的懲罰措施；五是在國家頂層設計層面，應盡快明確中國未來人口發展與生育治理的戰略目標。借助上述政策建議，協同其他各類已有的生育配套支持措施更好地發揮提升生育率的作用。

(二)討論

自社會政策學科誕生之初，政策偏差便是福利效應與政策效率評估的經典議題，并多局限在扶貧政策領域。而本文通過回顧發達國家治理低生育率的經驗做法、分析我國生育政策及配套支持措施中可能存在的問題，發現在生育福利政策領域同樣存在嚴重的政策偏差，即育齡群體瞄準偏差與生育責任定位偏差。這兩類偏差之間存在復雜的關聯與互構關系：前種偏差極易助長后種偏差，而后種偏差反過來又會加劇前種偏差。育齡群體瞄準偏差與生育責任定位偏差本質上為一體兩面，前者更多地關注“誰可以享受哪方面的福利支持”，而后者更多關注“誰應該以及在多大程度上享受福利支持”。生育政策及配套支持措施，不僅需要關注政策瞄準的育齡群體是否遺漏或偏誤，更需要探討瞄準的育齡群體是否應該受助。對于政策偏差的探討不能局限于需要滿足的視角，認為只要生養孩子壓力或困難較大就應該受助，而且還要綜合考察生育意愿、教養觀念、福利倫理等涉及文化的因素，更要從供給端考察提供或增加福利的可能性與可持續性。

進一步說，我們應該從豐富的文化視角去理解生育水平與生育政策的社會建構，關注文化的社會整合作用。文化所提供的分類圖示和理解使得人們得以從事特定的生產活動。[49]無論是低生育率的形成，還是各種生育政策及配套支持措施的出臺，都嵌入在相應的社會文化背景中。文化期待、觀念制度、政策慣性等成為人們廣為接受的社會事實，引導著人們的生育實踐，對生育率的回升具有強大的約束或促進作用。因此，重視生育文化的糾偏與引導，對各項生育政策的效用發揮與最終生育率的顯著回升，可能會產生基礎且關鍵的作用。但文化建設知易行難，生育正向文化的重新塑造并非一朝一夕，需要政府、學界和社會長期為之努力。

當然，本文絕非試圖否定“三孩”生育政策及配套支持舉措的積極意義，恰恰相反，要指出目前該領域中可能存在的認知偏誤與政策偏差，本文希望作出些許嘗試，希冀更多的研究者加入進來，進行更深的鼓勵生育的政策措施的探討，為更好地促進低生育率回升與應對人口老齡化風險提供裨益。

【注釋】

① 國際上通常將TFR=1.5視為一條“高度敏感警戒線”。當TFR降到1.5以下后，低生育率形成機制會自我強化，如同掉入陷阱，扭轉生育率下降趨勢將會變得異常困難，甚至不可能，因此被稱之為“低生育率陷阱”。不過1.5的警戒線只是約定俗成，并沒有像更替水平那樣的人口統計學意義。

② 有關中國近年來人口出生率和總和生育率的數據均來自于國家統計局發布的人口普查或人口抽樣調查數據匯總所得，詳見http:∥www.stats.gov.cn/。