從疏遠到干預:誘致性制度變遷視角下美國聯邦政府職業教育角色的轉變*

千靜慧，郝理想

(河北科技師范學院 職業教育研究院/河北省職業教育研究基地，河北 秦皇島 066004)

關于美國聯邦政府對包括職業教育在內的公共教育干預的強化問題，國外主流的解釋大多是從經濟理論角度分析，認為聯邦政府干預教育的最重要形式是撥款制度。陳露茜指出，國外研究中對聯邦政府干預教育做了很多經濟分析，但未從本質上回答一個問題:在分權自治的背景下，各州都意識到了捆綁著聯邦經費的聯邦干預，但伴隨著聯邦經費而來的聯邦干預為什么會被容忍？[1]組織模式分析也試圖解決這個問題，認為聯邦干預得以實現是借助于19世紀晚期的初級科層制，這種具有“自然而然”集權化組織模式的出現，是一種以“命令—服從”為主要特征的模式使然。筆者擬從誘致性制度變遷的理論視角出發，分析聯邦政府干預職業教育并能夠被“容忍”的原因。

一、疏遠而有限：聯邦政府的職業教育角色“局外人”角色

1862年，美國頒布《莫雷爾法案》，這是美國第一部以立法形式參與到職業教育的法案，也是聯邦政府對職業教育從疏遠到干預,實現教育角色轉變的開端[2]。聯邦政府干預公共教育也是以此為伊始。在該法案頒布之前，教育歸屬于各州和地方政府全權負責，聯邦政府在職業教育，甚至整個公共教育中都一直處于一個“局外人”的角色，甚至在普通教育中也很難看到聯邦政府的身影。這種疏遠職業教育角色的形成主要有以下兩方面原因:

(一)美國憲法精神規定

美國聯邦政府和州政府是實行分權而治的，這是根據美國憲法原則精神規定的，也是美國的國家管理體制。美國聯邦憲法的制定堅持“限制政府的權利，保證人民的自由”的理論基礎和目的，要求憲法在制定時必須保護地方和人民的權利自由，即要求保留各州的自治權,包括立法、司法、行政權限。且聯邦政府行使權力時，也必須立足于聯邦內各州，不能針對于一州單獨行使。這是美國1787年憲法所包含的原則和精神。

根據以上憲法精神，1793年美國國會通過的憲法“第十修正案”中指出：“權力是保留給各州或人民，并未授予合眾國政府?！盵3]而在授予聯邦政府的權利中，教育權正是聯邦憲法未提及的部分，這就意味著教育權歸屬于各州，包括設立和監督公立學校的權限。在很長一段時間里，形成了各州自治教育的局面，聯邦政府干預教育被認為是違憲的，教育權掌握在各州政府手中。因此，在聯邦制憲法精神的限制下，聯邦政府處在教育的邊緣地帶，對職業教育來說，更是一個“局外人”的角色。

(二)職業教育社會地位影響

聯邦政府之所以疏遠職業教育，法律方面的原因是主要的，但還有一方面原因是當時職業教育相較于普通教育來說，沒有引起聯邦政府過多的重視。和我國一樣，美國職業教育在社會上、教育界以及傳統觀念里，很長一段時間都處于一個較為邊緣的地帶，人們更熱心于那些培養教士、律師、醫生和教師的傳統的學院和大學，而輕視學習專業技術的教育。

在當時的美國，職業教育之所以受到輕視，一方面是因為南北戰爭之前,美國的工業和制造業尚未廣泛發展起來,技術教育的作用并不突出；另一方面是盡管當時美國的科學技術已有較大的發展,但仍只是處于未成熟的試驗階段,沒有正式應用到生產實際[4]。因此,以科學技術為主要教學內容和任務的職業教育并沒有引起人們的廣泛興趣,職業學校發展也遭遇重重阻礙。美國最初也出現過一些職業學校，但由于當時職業學校的辦學條件有限,來職業學校上學的學生很少。因此,當時很多的職業學校都因為生源不足,得不到社會的認可而不得不關閉[5]。那么在聯邦政府“局外人”角色的這段時期,職業教育的“局內人”則是地方和各州政府，負責當地的職業教育，職業教育的辦學大也都是以各州和地方私人辦學的形式開展的。

由于職業教育沒有得到足夠的重視，自建國到19世紀中期，這一段歷史時期美國職業教育的發展是非常緩慢的。而1862年頒布的《莫雷爾法案》正式改變了“教育屬于各州，聯邦政府不得干預”的定式思維，聯邦政府為適應經濟發展對“培養工農業專業技術人才”這一迫切需求，開始以立法和財政資助的方式參與到公共教育中來。這是聯邦政府首次干預公共教育，以贈地形式支持職業教育。根據新制度經濟學中的制度變遷理論，美國聯邦政府這種職業教育角色的轉變，實際上也是一種“誘致性”的制度變遷方式。

二、積極而強橫：聯邦政府“調控者”的職業教育角色

制度變遷理論指出，制度變遷是行為主體在期望獲取最大潛在利潤時導致的，潛在利潤也被稱為外部利潤，它是在制度實行過程中，行為主體看到了卻未得到的利潤。而要獲取這種潛在利潤就必須做出改變，對制度進行再安排，從而促成制度的變遷。聯邦政府在職業教育中的角色變化，歸根結底也是在追求這種“潛在利潤”，又通過需求、供給以及內生變量的共同作用，形成的不同于強制性制度變遷的誘致性制度變遷形式，促進了美國職業教育的改革發展，聯邦政府也通過供給與需求的雙向聯動，以立法和資助的形式，實現了對職業教育的干預和調控，確立了在職業教育中的領導地位。

1862年7月2日，《莫雷爾法案》正式頒布實施。自此,聯邦政府開始以立法和財政資助的形式參與到職業教育中來。到1914年《史密斯—休斯法》頒布，包括這一階段內的系列相關法案的頒布和實施，才正式促成了聯邦政府職業教育角色的轉變，由職業教育的“局外人”轉變為“干預者”，并且這是一個干預出現并逐步強化的過程，而不是一蹴而就的。

(一)聯邦政府通過立法調控干預職業教育

19世紀中期到二戰前，這一時期可以稱之為聯邦政府在職業教育中的干預和領導地位確立時期，在美國職業教育發展歷程中起著承上啟下的作用。這一階段具有代表性的聯邦政府干預職業教育的立法主要就是1862年《莫雷爾法案》和1917年《史密斯—休斯法》。

1862年的《莫雷爾法案》是迫于當時的經濟社會狀況，聯邦政府進行的第一次關于職業教育的立法，也是聯邦政府干預職業教育的開端。法案規定了聯邦政府給各州參議員分撥土地，所得利潤用來購買校址用地，或捐辦一所農工機械類的學院。各州如果在規定時期內沒開展與贈地學院有關活動，則會將贈地與款項收回。據統計，法案頒布實施到19世紀末，聯邦政府撥給教育用地已達到1.5億英畝[6]。1890年第二個莫里爾法案進一步完善資助標準,提供穩定財力保證，來確保贈地學院能夠正常運行。

隨著《莫雷爾法案》的頒布與實施，社會上大批贈地學院開始興辦。贈地學院的主要課程，主要是農業和公益機械類，也包括其他科學和古典學科教學,還有一定的軍事戰術訓練課程。總的來說，就是從事各種工作和職業的人文教育和實用教育,以培養農業科學和農業技術方面的專業人才。1916年，已經有13.5萬的學生就讀于贈地學院，占當時接受高等教育學生人數的三分之一，到 1926年這個數字已然增長到40 萬之多[7]。由此可見，在法案的作用下，有越來越多的學生接受贈地學院內的技術教育。第二個《莫雷爾法案》又對黑人和婦女的受教育權利進行了規定，加速了美國高等教育民主化和大眾化的步伐，也為聯邦政府干預職業教育進行了示范，并奠定了干預的基礎。1862年的《莫雷爾法案》是聯邦政府通過立法贈地形式對教育進行干預，并對各參議員出售土地所獲資金的使用進行了明確的規定，提出如果沒有按規定使用，沒有看到應有的成效，將收回所贈土地以及所獲資金。由此看出，聯邦政府在職業教育立法的初次嘗試所頒布的法案就具有了“誘致”的特點。

《莫雷爾法案》頒布后也出現了系列相關的職業教育法案，這些法案仍存在兩個方面的不足:一方面是這些法律大部分都是與農業教育有關，很少涉及其他領域的職業教育；另一方面是這些法律涉及的職業教育層次，主要是在高等職業教育上，缺少其他層次的職業教育內容。而之后頒布的《史密斯—休斯法》，其規定內容中除了《莫雷爾法案》提到的農業教育，還涉及到了工業、商業、家政等多個領域的職業教育，涉及到的教育層次也主要是中等職業教育，這就彌補了《莫雷爾法案》中的不足。但兩部法案的聯系也不止于此，《史密斯—休斯法》在內容上一定程度也借鑒了《莫雷爾法案》和贈地學院發展的經驗，并且是在國內發展職業教育熱情不斷高漲、社會上對聯邦政府能夠繼續資助職業教育的愿望日益強烈下而頒布的?！妒访芩埂菟狗ā返念C布標志著美國聯邦政府職業教育立法領導地位的確立與規范，也是聯邦—州—地方三級政府合作發展職業教育的開端[8]。這兩部法案滿足了當時美國工農業迅速發展對教育的新需求，也確立了聯邦政府在職業教育中“干預者”的角色，對職業教育進行宏觀的調控。

(二)聯邦政府通過財政資助干預職業教育

美國聯邦政府對職業教育的資助主要是由立法來規定實施的。包括資助的數額和用途，類型和標準以及相應的管理辦法。《莫雷爾法案》中，美國聯邦政府贈地給各州，以其出售所得的資金來資助教育，并明確資金的用途，取得了良好的效果。1890年的《莫雷爾法案》又對贈地學院的撥款數額進行了明確規定，第一年撥款15 000美元，之后每一年都在前一年的基礎上遞增1 000美元,直到達到25 000美元,以保證這些學院具有充足和穩定的財力使之得以正常運行[9]。

《史密斯—休斯法》的頒布，擴大了對職業教育資助的領域，擴展了資助的教育層次，規范了對職業教育的資助形式。不僅對政府的資助形式和資金用途做了明確的規定，也設置了具體的管理機構和管理辦法，各州的職業教育也在聯邦的引領和資助下快速發展，頒布后前十年財政撥款數額統計見表1。

表1 美國《史密斯—休斯法》頒布后前10年財政撥款數額統計[10] /萬美元

由表1可知，在該法案頒布后的十年里，美國職業教育中為農業、商業、家政、工業的教育撥款呈明顯上升趨勢，聯邦政府對職業教育的資助逐年增加，不斷地確立并鞏固其新的職業教育角色和地位，同時也極大地促進了這一時期職業教育的發展。

這種資助形式也為之后美國的職業教育立法奠定了堅實基礎。在《史密斯—休斯法》之后頒布的一些職業教育立法，都是在該法的基礎上順應時代發展進行的調整和延續，尤其是在法案的指導思想和立法原則方面。如1929年的《喬治—里德法》、包括1963年的《職業教育法》等法案，這些法案的基礎都與《史密斯—休斯法》密切相關，是在此基礎上為適應時代發展而進行的一系列調整和改革。

三、聯邦政府職業教育角色的“誘致性”轉變

新制度經濟學代表人物道格拉斯·諾思認為：“制度是一個社會的游戲規則，是由非正式約束，如道德的約束、行為準則等和正式的法規，如憲法等組成。”[11]可見，職業教育相關的法案屬于制度中的正式約束，因此美國聯邦政府對職業教育從之前的疏遠到干預的過程也屬于制度變遷的過程。在拉坦的制度變遷相關理論中，他分析了一種“需求”和“供給”共同作用下的制度變遷方式,即誘致性制度變遷。在這種誘致性的制度變遷方式下，“需求方”追求潛在收益，“供給方”追求降低現行成本，雙方的共同目的都在于“潛在的外部利潤”。兩者共同作用下促進制度創新或制度變遷即為誘致性制度變遷。而美國聯邦政府這種職業教育角色由疏遠到干預的轉變，實際上也是一種誘致性的制度變遷?？梢詮睦沟恼T致性變遷理論中的需求動因、供給動力和內生變量三個方面來分析。

(一)職業教育角色轉變的誘因:需求動因

根據誘致性制度變遷理論，制度變遷發生的前提就是必須要有需求動因，即制度變遷的誘因。美國聯邦政府職業教育角色轉變的誘因，主要來自于州和地方自治教育弊端顯露、傳統職業教育落后于社會發展、職業教育的經濟作用受到關注等方面。

1.州與地方政府自治教育弊端顯露

根據美國憲法精神，美國聯邦政府和各州政府權責分明，職業教育由各州自治，但由于各州政府財力權利等有限，且各州情況差異較大，職業教育質量難以保證，亟需聯邦政府出面干預調控。

美國是總統制共和制國家，各州享有自治權，包括自治教育的權利，自然也包括當時未成規模的職業教育。但美國也是典型的多元主義民主政體國家，由一個全國政府和五十個州政府組成，且由于歷史原因造成的各州和地區文化差異較大。在這種分權與自治的政治模式中，各州和地方存在的較大差異對于教育的發展也存在著一定的弊端。比如由于各州財力水平不一，且存在著地方主義和分權格局，再缺乏聯邦政府的統一調控和干預，那么各州教育質量就很難得到保證。教育與社會穩定、經濟發展都密不可分，在全國工業化進程加快，經濟快速發展階段，如果持續保持教育混亂無統一調控，將會影響到整體社會的發展，因此，聯邦政府出面干預教育也是勢在必行。

2.傳統職業教育落后于社會發展

美國原有的職業教育形式落后于當時的社會經濟發展難以滿足需求，社會上要求變革職業教育的呼聲強烈，要求聯邦政府出面進行調控和干預。

資本主義經濟的發展帶來的不僅是美國南北各州的爭端與沖突，還有人們對教育變革的需求。在職業教育方面，美國獨立之前的職業教育基本是受英國殖民統治，以傳統學徒制為主，學習農業生產和手工生產的技藝。然而到19世紀，隨著工業化進程加快和對新型勞動力的需求，傳統學徒制因在質與量上都難達到要求而逐漸落后于時代，以培養諸如教士、律師、醫生等傳統人才為主的大學和學院也滿足不了工業社會發展的需求。因此社會上變革教育的呼聲高漲，也有一些有識之士進行了努力與嘗試，如手工勞作運動、“機械工講習所”運動等，但這些嘗試都未取得良好效果[12]。工農業的快速發展使得社會上對從事工農業生產的專門技術人員的需求愈加迫切，而以培養教士和紳士為主的傳統學校無法滿足這種需求。在這樣的背景下，聯邦政府不得不轉變職業教育角色，出面干預職業教育。

3.職業教育的經濟作用始受關注

在經濟發展方面，南北戰爭后經濟快速發展，職業教育在資本主義經濟發展中的作用也逐漸凸顯，受到了各級政府的關注與青睞。聯邦政府也因此更加關注職業教育。

1783年美國在被英國承認獨立后,社會逐漸穩定下來。在1807年后美國開始了工業革命, 機器開始代替手工勞動生產，很大程度地促進了美國的工業化進程。到1860年,美國工業總產值已居世界第四位[13]。南北戰爭后，美國社會工業化進程加快，對擁有技術技能的人才需求加大，而當時的教育結構很難滿足這種需求缺口。此時職業教育培養技術技能型人才，為經濟發展提供人力資源的價值就顯現出來。資本主義經濟的發展突顯出了職業教育的經濟價值，很快在美國社會上嶄露頭角，受到了各級政府的關注與青睞。

(二)職業教育角色轉變的保障:供給動力

誘致性制度變遷理論中強調，并不是只要存在制度變遷的誘因(即需求動因)就一定會導致制度的變遷，受制度均衡影響，還要有供給動力作為保障，內生變量作為推力。在制度變遷理論中，供給動力是制度變遷發生的保障，只有有了強有力的外部供給保障，才會和內生變量共同發揮作用形成推動力，促成改革或制度變遷。由此可知，誘致性制度變遷的發生不僅要有誘因的存在，還要有供給動力作為保障，內生變量作為推力。

根據誘致性制度變遷理論,供給方利用其擁有土地、資金、資源等可以使需求方獲得利益的資本，從而誘導需求方按照自己所規定的、享受利益就必須達到的附加要求來達到追求潛在利潤的目的[14]80。一方面，如果將美國聯邦政府與州、地方的職業教育發展看作利益雙方，那么根據“供給方利用其擁有土地、資金、資源等可以使需求方獲得利益”可知，在此次誘致性制度變遷發生時，聯邦政府是作為供給方，通過土地、資金等使得需求方，也就是州和地方職業教育的發展受益，并滿足聯邦政府自身對高質量人力資源、工農業發展、國家競爭力提升的潛在利益追求。另一方面，制度變遷的供給動力主要在于降低現行成本。美國內戰后經濟社會的發展，需要強有力的人才支持和智力保證，而要追求職業教育發展帶來的人力資源、工農業發展等潛在的利益，就要對各州和地方職業教育的發展進行適當干預和調控，那么提供土地、經費等資助的方式對于聯邦政府來說則是現行成本較低的一種。最初聯邦政府通過《莫雷爾法案》向各州政府贈予土地，并要求他們在這些土地上建立學院。而這種“贈予”并不是直接贈地給各州政府，而是建立起了一種復雜的合作關系，借由這種關系，聯邦政府為各州出售邊遠的西部土地提供了動機，各州同時也必須將收益用于資助各種高等教育計劃[15]73。雙方在這種合作關系中都收獲了潛在的“外部利潤”，特別是聯邦政府，比起直接提供資金進行經費資助，贈地這種形式一定程度的降低了“現行成本”，因為邊遠的土地較之金錢顯然更為便宜和豐富。

在這種誘致性制度變遷方式下，供給方和需求方的關系是:“你要是同意我的觀點和要求……我就給你……”“你要是不遵從我的意見……我就不給你……” ，以此來推動改革措施的實施。這種誘致性的制度變遷不僅能充分發揮利益雙方的共同作用，還借助了政府的壟斷資源作為后續拉動力，從而能夠保證改革措施的順利實施，同時也滿足了來自于民間的原始變革需求。

(三)職業教育角色轉變的推力:內生變量

拉坦的誘致性制度變遷強調一種內生變量，即首先利用經濟體內部導致非均衡的力量自發的進展，然后沿著非均衡的發展路徑再給予一個類似強制變遷的外部推力，就能保證改革沿著個人理性與社會理性相一致的道路加速前進。這樣的制度變遷既滿足了需求方的利益，也滿足了供給方對潛在利潤的追求。制度創新和制度變遷本就是在難以維持制度均衡，即在特定情況下供求力量難以達到相對平衡的狀態下發生的，并且沒有永久的制度均衡，只要社會在發展不均衡就會一直存在，制度變遷也不會停止。而內生變量就是這種不均衡狀態的體現。

相對于需求動因強調制度變遷的誘導因素，內生變量更強調經濟體內部不均衡發展對制度變遷產生的推力。也就是說這種不均衡力量自發的進展可以被利用起來，推動制度變遷。在聯邦政府職業教育角色轉變過程中，這種不均衡的力量在不同階段也有不同的表現。例如在《莫雷爾法案》頒布之前出現的內部不均衡力量的推動力。一方面，南北戰爭后美國經濟社會發生巨大變化，教育亟需發展，教育經費支出也日益增長，而此時各州社會經濟發展不平衡，貧富差距較大，全國教育發展不平衡的問題十分嚴重。另一方面，美國聯邦政府在《莫雷爾法案》之前就有采用“贈地”的形式促進學校建設的先例。1787年《西北法令》中就有條款要求在鎮區為學校預留出土地，在1796年到1861年間，國會曾向17個州的高等教育贈與土地[15]72。在這種情況下聯邦政府繼續采用贈地的方式對各州的教育進行資助，來調控全國教育不平衡發展就有了有力的推動力。

正如聯邦政府職業教育角色的轉變不是一蹴而就的，制度均衡的狀態也不是固定不變地存在的，它是一個不斷動態變化的過程。沒有永久的制度均衡，只要社會在發展不均衡就會一直存在，制度變遷也不會停止。因此自《莫雷爾法案》頒布實施以后，又出現了一系列相關法案來強化聯邦政府對職業教育的干預和調控，特別是1914年《史密斯—休斯法》的頒布，確立了聯邦政府在職業教育中“干預者”的角色地位。這也是其內部不均衡力量到達一定程度后對制度變遷的推動。19世紀90年代以后，從歐洲強國遷移到美國的移民數量急劇減少，勞動力和受過職業訓練的技術人員數量也隨之大幅下降，因此美國經濟快速增長對初級實用技術人才的需求量不斷增加和美國初級職業技術教育發展緩慢的矛盾則變得更加尖銳起來。19世紀末20世紀初，各州開始在中學設立職業教育訓練課程或設立職業學校來緩和這種矛盾，但卻由于辦學經費、師資等方面原因無法培養出足夠數量和高素質的實用技術人才。此時聯邦政府通過《莫雷爾法案》對高等職業教育進行資助已取得一定成效，人們對捆綁著資助的聯邦干預也有了初步的容忍與接受。基于此，1917年美國頒布了《史密斯—休斯法》，授權聯邦政府為中等職業教育發展提供財政撥款。

由此可見，誘致性制度變遷利用了民間不均衡力量自發的進展，是在此基礎上，沿著非均衡自發路徑再給予的一種類似強制性變遷的推力。這使得誘致性制度變遷從基礎上區分于強制性的制度變遷，是一個自下而上的過程，也保證了改革是沿著下層理性和上層理性相一致的道路前進的。

結 語

關于聯邦干預為什么會發生且被容忍這一問題，本文從誘致性制度變遷的理論思路出發，分析了這種聯邦干預出現并能夠被“容忍”的原因。聯邦政府職業教育角色轉變主要是通過立法調控和財政資助兩種方式來實現的。從最初的疏遠到通過立法形式對州和地方的職業教育進行撥款資助，這樣的從疏遠到干預的轉變之所以說是“誘致”的，是因為它不同于強制性的制度變遷模式的規則強制推行，而誘致性的制度變遷是制度對象響應獲利機會時主動實施的，是判斷自己的實際情況后權衡利弊自主選擇的[14]77。這不僅可以使得制度對象根據實際情況接受資助，有效發揮了聯邦政府對職業教育的引導作用，提高了資金的使用效率，提升了職業教育發展的活力，從而形成了聯邦政府、州政府和地方合作辦學、多渠道籌措資金的發展形式。

另一方面，聯邦政府對職業教育的干預，法案中的項目沒有強制性的規定，這表明聯邦政府并不能全權控制職業教育。顯然，由于美國聯邦憲法中的保留條款的存在，一直以來，地方控制教育是根深蒂固的觀念。因此，讓聯邦政府短時間掌握教育的控制權利幾乎是不可能的，聯邦政府并未剝奪地方教育的權利，而僅僅通過憲法中內涵的聯邦政府的隱性權力及其權利的模糊性，對職業教育進行干預性的資助，其力度有限。而這種“有限”并包含“潛在外部利潤”的控制力度也自然能夠為地方所容忍并接受，同時也為美國職業教育的發展增添了活力。