以系統化思維構建政府數字治理體系
——基于深圳龍華區的實踐

曾志敏 薛永業

1.中國工程科技發展戰略廣東研究院，廣東，廣州，510640；2.華南理工大學，廣東，廣州，510641

2022 年4 月19 日，習近平總書記在主持中央全面深化改革委員會第二十五次會議時強調：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐?！贝髷祿粌H是一場技術變革，更意味著一場社會變革，而這種社會變革又伴隨著公共管理與公共服務領域的變革。[1]大數據與國家治理深度融合對政府組織再造、政務流程優化、行政審批改革等產生強烈催化作用，治理范式也從電子政務到數字政府再到數字治理不斷推陳出新。數字技術已成為引領國家治理能力現代化的重要驅動力。

在國家數字戰略引領下，不少城市已經在數字政府建設、數字技術運用等方面積累了豐富的實踐經驗。目前，地方政府數字治理實踐主要以“治理平臺+制度規范”的形式呈現，未來如何進一步構建全方位、全周期的政府數字治理體系，仍需深入探索。2020 年以來，深圳市龍華區提出數字經濟、數字城區和數字治理三位一體的“數字龍華”發展戰略，從經濟社會發展大局來全面認識和構建政府數字治理體系，在推進城市治理體系和治理能力現代化方面取得了較為顯著的成果。因此，深入剖析深圳市龍華區的政府數字治理體系建設模式，對全國探索政府數字治理建設體系建設具有重要的參考價值和借鑒意義。

一、數字治理與政府數字治理體系

1996 年，曼紐爾·卡斯特在《網絡社會的崛起》中，以信息時代的到來對公共管理的治理體系提出更高要求與挑戰進行分析，形成數字治理理論的雛形。[2]總體來看，數字治理理論借鑒了整體性治理理論的整合與協同思路，更強調服務的重新整合，協同的、整體的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化。[3]信息化的持續推進重塑了政府與社會、政府與市場的關系以及深層次的政府治理邏輯，數字治理逐漸成為公共管理領域的研究熱點。

數字治理是將現代數字化技術與治理理論融合的一種新型治理模式。[4]從廣義上看，數字治理通過運用信息技術對經濟和社會資源進行綜合治理，涉及如何影響政府、立法機關以及公共管理過程的一系列活動，強化政府與社會其他主體的相互溝通和互動機制，推進社會共治。從狹義上看，數字治理指政府、公民及其他各主體依托信息技術的運用進行的參與、互動與合作[5]，是一種通過運用信息技術，提高民主化程度的治理模式。

在數字治理發展過程中，信息化時代數字鴻溝、數字碎片化、數據安全、信息孤島、數據割據等問題逐漸凸顯，構建全面完備的政府數字治理體系的需求日益迫切。當前，地方政府數字治理體系建設的實踐邏輯總體可以歸納為以下5 個方面：框架建構層面的“技術+制度”、應用范圍層面的“線上+線下”、實踐執行層面的“網絡+網格”、行政方式層面的“共性+個性”和主體結構層面的“主導+主體”。[6]有學者從技術、行為、組織3 個層面著眼構建政府數字治理體系的制度框架：技術層聚焦數字社會形態下基礎設施的治理問題，行為層重點關注數字社會形態下個體行為的治理，組織層聚焦集體行為以及組織形態變遷及其形成的穩定的制度框架。[7]

結合以往研究，政府數字治理體系應形成全域全周期治理的新形態，通過數字技術以不同的業態及模式全面融入政治、經濟、生態、文化、社會建設等全領域及治理的全過程。具體來說，政府數字治理體系既包括以數字化改革助力政府職能轉變、建設數字政府，也包括政府發揮數字化對政府治理職能的支撐作用、助力政府社會治理，后者縱向上具體涵蓋城市和社區空間層面的治理領域。政府數字治理體系通過數字技術賦能機制，不僅能促使數字技術嵌入政府科層制以推進治理結構再造、業務流程重塑和服務方式變革，還構建著新型政府-社會關系、政府-市場關系、數字-社區關系、數字-民眾關系等。

基于上述邏輯分析，筆者先梳理龍華區政府數字治理體系的整體架構，然后分別從龍華區數字政府建設（政府自身數字化建設）和龍華區數字治理場域（政府利用數字技術進行社會治理）兩個方面，系統分析龍華區政府數字治理體系搭建與實踐探索。

二、龍華區政府數字治理體系的整體架構

政府數字治理體系不僅要求政府工作的有效性、責任性和透明性，而且還必須動員非政府組織和市民參與，旨在形成一個黨建引領、政府負責、公眾參與的良好治理結構。在大數據時代，數字治理利用信息技術和網絡技術促進傳統政府治理模式中政府與市民（G2C）、政府與企業（G2B）、政府與政府（G2G）和政府內部效率與效能（IEE）的全面變革，形成新的協同治理主體即黨建引領、經濟社會(以企業為代表)和市民社會之間的互動模式。

龍華區一方面立足數字技術基礎，刀刃向內實現政府機構的數字化轉型和部門間協同治理，對外開放構建政企、政社的多元主體共同治理。另一方面，深化公共服務供給數字化轉型，以人民群眾獲得感為衡量的為民服務；推動數字社會治理，加快推動城市治理體系和治理能力現代化，以系統化思維構建龍華區的數字治理生態?；谏鲜鏊悸罚埲A區依托全區數字底座，打造治理大腦，聚焦“以網格化為基礎的社會管理、以多元主體共同治理的多元共治、以人民群眾獲得感為衡量的為民服務”三大治理領域，夯實五大軟實力配套建設，推進N 個數字治理應用場景，構建“1+3+5+N”的政府數字治理體系（見圖1）。

圖1 龍華區“1+3+5+N”政府數字治理體系

在該治理體系中，數字底座和配套建設主要涉及數字政府建設，打造數字化基礎設施；治理領域主要涉及數字化治理在社會治理中的實際運用，涵蓋公共服務、社會治理等治理場域，以多項便民便企的數字治理應用場景為典型代表。龍華區政府數字治理體系的整體架構全面反映出數字化技術對政府內部協同關系，以及政府與社會、企業、公民之間關系的重塑與革新。

在G2C 方面，數字治理賦能政府通過一站式服務和在線服務的形式向個人提供信息與服務，拓寬民眾參與公共事務治理的渠道，加強政府與市民社會之間的互動和溝通。龍華區政府從政務服務供給側改革出發，推動全鏈條優化審批、全過程公正監管、全周期提升服務，建設更高質量“互聯網+”政務服務，實現100%政務服務事項“全程網辦”，加快推進“數字化”政務服務，推動“互聯網+”政務走進“智慧政務”新時代。

在G2B 方面，數字治理賦能政府抓取關鍵信息并根據信息接收者的特殊性對信息進行預處理。通過一站式服務利用電子商務語言與企業進行數字通信，為企業提供必要的服務和信息。通過工業互聯網、5G、物聯網建設，大幅提高政府對工業數據資源的管理能力，增強互動溝通的針對性和有效性。龍華區借助科技，深化營商環境綜合改革，圍繞企業全生命周期提供智能化精準服務，增強發展環境的吸引力和競爭力，全力打造市場化、法治化、國際化的一流營商環境。

在G2G 方面，龍華區通過關鍵流模式和比較分析模式，使基層組織與政府、政府與黨組織之間進行有效的互動和溝通；協調政府間關系，促進跨部門、跨層級、跨地域的政府數據融合；推進政府機關內部業務協同流程再造，創新政府內部辦事模式。龍華區推進建設“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，推動現代科技與社會治理深度融合，提升社會治理的科學化、信息化、智能化、精細化水平。

在IEE 方面，數字技術是政府行政改革的助推器，網絡技術和大數據有助于增強政府決策的科學性和精準性，數字政府建設驅動政府職能轉化特別是履行職能方式創新。龍華區全面推進政府機關內部數字化進程，推動內部業務協同流程再造，創新政府內部辦事模式，切實推進基層減負，以數字化激發政務服務效能。龍華區政府辦公移動化、便利化程度不斷提升，各級各部門運用數據的便利度大幅提升，大數據輔助決策得到廣泛應用，基層減負取得明顯成效，實現80%政務事項零跑動。

三、龍華區數字政府建設

數字政府作為數字治理的引領者，是指政府部門借助現代信息技術，精準計算和高效配置各類數據資產，并將現代信息技術應用于政務管理、公共服務、經濟社會發展等領域而構建的政府形態，是一種新型的政府治理模式。

龍華區在數字政府發展中，充分發揮大數據智能化在服務創新、治理創新中的重要作用，從政務服務供給側改革出發，運用云計算、大數據、物聯網、人工智能等技術，推動政務數據跨地區、跨部門、跨層級互認融通共享，實現各職能部門的各種資源高度整合，為全區“互聯網+”政務服務可持續發展提供關鍵的支撐環境，促使在線辦理趨于成熟，服務方式相對完備，服務層級全面覆蓋，推動政務服務從“可辦”向“好辦”轉變。

龍華區以“一網化”聯動管理體系為數字政府建設的重點和突破口，從政務服務供給側改革出發，持續優化政府治理“一網統管”、政務服務“一網通辦”、政府運行“一網協同”，構建起以3 個“一網化”為內容的數字政府聯動管理體系格局（見圖2）。

圖2 龍華區數字政府一網化聯動管理體系

“一網統管”，通過強化信息技術在生態治理各領域的監測、預警、跟蹤、應用、處置和服務閉環，全面提升對各類風險的防范和治理能力；通過推進“互聯網+”監管部署，加強市場監管信息化建設，強化新型監管模式，不斷提升市場治理體系和市場治理能力現代化水平；完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，推動現代科技與社會治理深度融合；推動城市管理理念、管理模式、管理手段創新，加快實現基層社區治理數字化。

“一網通辦”，通過全面深化“放管服”改革，推動全鏈條優化審批、全過程公正監管、全周期提升服務，建設更高質量“互聯網+”政務服務，實現100%政務服務事項“全程網辦”；全面深化營商環境綜合改革，圍繞企業全生命周期提供智能化精準服務。

“一網協同”，建設經濟大數據綜合平臺，全面融合匯聚經濟相關數據，為經濟分析提供堅實的數據基礎；推動深圳北站五大重點場景應用和數字孿生平臺建設，構建龍華區統一的數字化三維空間框架；推進政府機關內部數字化進程，推動內部業務協同流程再造，創新政府內部辦事模式，提升政府數字化履職水平。

四、龍華區數字治理場域

數字治理作為一種偏工具性的治理方式，早期主要聚焦于公共管理領域，強調政府的中心位置及治理的數字化轉型。數字治理發展到今天逐步擴展到城市治理領域，通過數字技術以不同的業態及模式全面融入政治、經濟、生態、文化、文明、社會建設等全領域及治理的全過程。從縱向上看，全域治理包括城市治理領域及社區治理領域。城市治理是指城市的政府、居民以及各種社會組織等利益相關方通過開放參與、平等協商、分工協作的方式達成城市公共事務的決策，以實現城市公共利益的最大化的過程。[8]社區治理是指在一定區域范圍內政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動。[9]

（一）城市治理領域

在城市治理領域，龍華區通過設立城市治理指揮中心機構，借助數字底座實現各部門數據協同，將綜合治理、12345 政務服務熱線、衛生應急管理等相關部門納入一體化運行，進而在機制和技術雙創新的驅動下，實現一張網絡管全城、一個中心管全域、一支隊伍管治理的城市治理格局。[10]2021 年8 月，龍華區正式啟用“區—街道—社區”三級數字治理指揮中心，通過制度治理規范制度體系，數據治理夯實數字底座，平臺治理打造智能中樞，技術治理突破技術研發，充分運用數字化、智能化手段，聚焦城市空間建設、城市產業創新、城市民生幸福、城市社會治理、城市生態環境五大領域，激活智慧教育、智慧醫療、智能制造、智慧養老、智慧文旅體五大主題，努力打造管理科學、全區一體的“一網統管”體系，提升城市治理體系和治理能力現代化水平（見圖3）。

圖3 龍華區數字城市治理場域運用

1.制度治理

作為行政變革的重要組成部分，城市治理數字化轉型不可避免地受到科層體制的規范和約束，技術邏輯只有與制度邏輯及構成組織間網絡的社會關系相聯結相合并，才能賦予基層治理數字化轉型合法身份。[11]因此，數字治理框架下的制度治理可理解為推動城市治理數字化轉型過程的制度設計和政府改革，以契合城市數字治理技術邏輯。龍華區建立了全區統一的數字治理組織領導、工作機制和建設標準，以標準化引領規范化，以制度化確保常態化，以數字化加速現代化。推動組織架構建設，建立統一的數字治理建設及運營隊伍；推動長效機制建設，建立事件處置聯席會議、分級分類機制，探索“一數一源”、推動社區事項準入等；推動指標體系建設，建立健全標準規范、指標體系及考核體系；推動數字素養建設，落實“首席數據官”制度。

2.數據治理

數據治理包含了雙重內涵：其一，依數據的治理；其二，對數據的治理。[12]前者將數據視為政府治理手段，強調數據驅動治理創新，偏向宏觀理念；而后者則將數據這一新型生產要素作為明確的治理對象。從政府治理數據的實踐出發，政府數據治理既包括政府內部數據的治理，也包括政府對市場和社會中的數據資源及有關行為活動的治理。龍華區在城市治理過程中，注重構建與數據相關的基礎制度體系，包括加強政務數據生產標準化建設，健全數據資源管理體系，完善數據共享利用機制，深化公共數據開放增值服務以及建立健全數據保護機制。

3.平臺治理

平臺治理是公共部門在治權開放共享的基礎上利用多邊（雙邊）平臺的空間、資源與規則，連接相關利益群體以促進他們之間互動合作、相互滿足并創造公共價值的治理模式。[13]在數字治理時代，政府利用大數據與互聯網手段，為平臺治理提供了空間、渠道、工具和機制，為公共事務共治提供了操作框架和技術邏輯。龍華區基于統一地址庫和“塊數據”智能底板，打造數字孿生城市平臺，提升社會治理精細化和智能化水平；以統一應用支撐平臺為基礎，在政務服務、城市運行、產業發展、生態環保和民生保障五大應用領域開展“智慧+”應用；依托一體化在線政務服務平臺，加快構建以線上辦理為主渠道，實體服務大廳和自助服務終端為基礎，其他渠道為補充的線上線下深度融合的一體化綜合服務體系；深化“i 社區碼上辦”智慧服務平臺功能，依托區公共服務平臺、“i 深圳”和“i 龍華”等應用，提升老百姓獲得感、幸福感、安全感。

4.技術治理

技術治理在國內社會學、政治學的相關研究中正在越來越多地被提及，其內涵可以從兩個層面來理解：第一，現代國家通過引入新技術——尤其是現代信息技術，來更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能；第二，國家在實現自身管理的目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越技術化。[14]在數字治理時代，5G、AI、區塊鏈等技術為政府技術治理提供了新的話語空間。龍華區從政務服務供給側改革出發，運用大數據、區塊鏈、云計算、人工智能、數字孿生、物聯感知等技術，推動政務數據跨地區、跨部門、跨層級互認融通共享，實現各職能部門的各種資源高度整合，為全區“互聯網+”政務服務可持續發展提供關鍵的支撐環境，促使在線辦理趨于成熟，服務方式相對完備，服務層級全面覆蓋，推動政務服務從“可辦”向“好辦”轉變。

（二）社區治理領域

作為城市治理的“最后一公里”，社區治理既是城市治理精細度的風向標，也是實現“上面千條線，下面一根針”的城市治理難點。加強基層黨組織建設，切實發揮其領導核心作用，是創新城市社區治理路徑的關鍵。但是，對中國城市社區治理而言，西方的理論框架因缺失政黨維度，存在基于中國國情的適應性問題。[15]在城市社區建設中，龍華區創造性地將黨建主體嵌入數字治理框架中，將科技（數字）賦能于黨建引領社區治理的邏輯中，探索構建了“黨建+科技+治理”模式，在社區層面形成黨建引領、政府協同、社會參與等多元力量合作的治理體系。

1.黨建引領

黨建引領在社區治理過程中，一方面以黨組織體系為依托，吸納治理的社會力量；另一方面，以協商平臺為中介，黨組織發揮社會治理作用。在龍華社區治理過程中，龍華區建立了全方位全渠道的黨建引領格局，在黨組織體系依托上，已實現“街道—社區—居委會”管理體制改革，構建了“基層黨組織+社區工作站+社區志愿者+物業服務企業”多方聯動格局，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動。在黨建協商平臺建設上，龍華區依托數字技術，啟用“黨建引領社區‘智’理”平臺，設計開發“i 社區”找書記功能，在北站社區建設全區首個社區智慧指揮中心，推動基層管理跨部門、跨層級協同運轉，打造接訴即應、智能分撥、精準派單、閉環督導的社會治理模式。

2.科技（數字技術）賦能

以人工智能、區塊鏈、大數據為代表的數字技術作為聯結社區治理主體與客體的中間變量，已成為向社區賦能和賦權的重要引擎。數字技術賦能是指數字技術通過對社會治理的傳統要素變革和重組的過程，萌發孕育新要素，數據生產、處理、存儲、傳輸和交換等不斷拓展了人類經濟社會和治理的過程，并彰顯出巨大的能動力、替代能力，進而通過這種能力產生所謂的賦能效應。[16]龍華區以數據為驅動，以網絡為載體，以新一代信息技術和智能技術為依托，一方面推動業務創新和流程優化，將原有的逐級上升事件分撥模式變為橫向到邊、縱向到底的跨部門、跨層級流轉的一級分撥模式，建立“區—街道—社區”三級縱向聯動數字治理機制和“1+6+N”數字治理指揮體系；另一方面，借助智慧分撥應用平臺為民眾提供精細化、精準化服務。

3.以網格化為基礎的社會治理

中國行政體制的基本結構關系是條塊關系，其問題一方面涉及權責分配，另一方面則體現為政府體制的“職責同構”問題。[17]在基層社區治理中，財權在“條”、事權在“塊”、權力在“條”、職責在“塊”的條塊分割現象突出。致力于條塊融合的網格化管理指的是借用計算機網格管理的思想，將管理對象按照一定的標準劃分成若干網格單元，利用現代信息技術和各網格單元間的協調機制，使各個網格單元之間能有效進行信息交流，透明地共享組織的資源，最終達到整合組織資源、提高管理效率的現代化管理思想。社區網格化管理是一種以網格單位為基礎，以信息技術為核心、以精細化管理為目標的新型城市管理模式。[18]龍華區不斷優化網格管理和社區服務機制，提升數字治理能力，推動網格化治理精細化、信息化、聯通化。龍華區專門將網格員分為基礎網格員、綜合網格員和數治網格員，數治網格員基于數字治理平臺，負責跟蹤、評價社區矛盾風險等事件的采集、處置以及社區數字治理風險的初步分析、研判和預警等數字治理“規定動作”，助力數字治理向基層落實落細。

4.黨建+科技+治理

在信息技術的賦能下，城市按照一定的標準劃分為無數個單元網格作為管理的基礎單元，同時運用地理信息系統、無線通信等信息技術和設備，構建了一個天上有云(云計算中心)、地上有格(社會治理網格)、中間有網(互聯網)的新型社會服務管理信息化支撐體系。2020年8月，龍華區樓長聯合會正式成立，龍華區構建起“區—街道—社區—樓長”四級聯動機制。龍華區民治街道通過“1+1+N”樓長基層社會治理模式，即在社區黨委的領導下，在樓長之家的數字平臺上，引導樓長帶動樓棟居民群眾積極共同參與社區治理。該模式探索和豐富了黨建引領基層治理渠道，以社區數字治理為核心，以科技運用為重點，豐富了基層治理內涵，提升了數字治理效能。在數字治理下，技術為社區民眾自組織提供了更多可能，通過建立線上線下一體化“共治+服務”綜合體，增加“i 龍華”應用內容，強化居民自我管理、自我服務，由“他組織”向“自組織”轉變。

五、龍華區實踐對政府數字治理體系建設的啟示

深圳市龍華區將數字治理作為區戰略部署之一，并上升為全區性戰略工作，以跨領域跨部門跨層級統籌推進，構建起系統的全域全周期政府數字治理體系。龍華實踐為全國城市探索乃至引領符合高密度城區特點 和規律的政府數字治理體系提供了有益借鑒和啟示。

（一）完善頂層設計與系統規劃

政府數字治理體系是系統工程，需要高位謀劃、系統推進，匯聚政府數字治理建設合力。在城區層面，應實現“區、街道、社區”三級數字治理全覆蓋，細化完善工作機制，明確職責定位。在政府數字治理體系建設過程中，要注重建立統一的多元共治團隊、工作機制、建設標準，以標準化引領規范化、以制度化確保常態化、以數字化加速現代化，建成團隊、機制、資源、業務、系統、數據、流程、標準等全方位數字治理體系。

（二）注重數字技術底座建設

數字技術底座是政府數字治理體系的基礎設施和技術根基。在政府數字治理體系建設過程中，應基于數字化技術，構造統一的數字治理底座強化支撐，全面融匯數據，推動空間地理、視頻共享、物聯感知、智能運算、區塊鏈等優化升級，建成一體化的數字治理新型基礎設施。整合數字治理系統，共建共享業務中臺，統籌調配人事物策，統一對接協同上級，統管本級治理業務，實現“一體治理、一個平臺、開放共享”。

（三）加強數字治理場景驅動

強化數字治理場景應用及驅動是“自下而上”確保政府數字治理體系真正落地、“頂天立地”的重要路徑。鼓勵和引導基層創新百花齊放，圍繞“小切口”拓展數字治理應用場景，著力打造立體應用，在實戰中不斷探索數字治理“百應用千舉措”，從而實施綜合治理、系統治理、源頭治理，建成全域一盤棋治理格局，真正將政府數字治理落到實處。在建設過程中，建議優先圍繞公共安全、公共服務領域，聚焦城市安全、市容環境、便民惠民等領域迫切需求，積極試點探索數字治理應用場景，為群眾辦實事，為基層減負增效。