蘇州工業園區人才引進政策：特點、問題與優化

葉繼紅 吳安平

蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇，蘇州，215123

人才是指具備一定專業知識與技能，能夠進行創造性勞動并對社會作出貢獻的人。人才，尤其是高層次人才是一個國家的寶貴資源和發展的根本保障，也是區域發展的核心競爭力。近年來，隨著各地“人才爭奪戰”愈演愈烈，相關人才引進政策不斷推出。“人才的引進、流動和激勵政策的發展變化反映了黨中央對人才工作的高度重視，也體現出我國社會主義現代化建設中人才的重要價值。”[1]筆者擬采用政策文本分析方法，對蘇州工業園區人才引進政策文本進行梳理，總結其自園區建立以來頒布的人才引進政策特征，分析其存在的問題并提出下一階段完善蘇州工業園區人才引進政策的對策建議。

一、蘇州工業園區人才引進政策分析

人才引進政策是指國家黨政機關及其他相關機構在一定時期內形成的關于人才引進工作的規范文件。[2]蘇州工業園區人才引進政策的制定具有一定的獨特性。1994 年，中國和新加坡兩國政府正式合作設立蘇州工業園區，希望通過引進新加坡的資本和先進技術、理念，帶動蘇州地區的經濟發展和產業升級，并將蘇州工業園區作為中國工業園區建設開發的一個探索。建區多年來，蘇州工業園區多次被選為中國最具競爭力的開發園區。2021 年，蘇州工業園區實現地區生產總值近3330.3 億元，實際利用外資19.7億美元，在商務部公布的國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核中，蘇州工業園區以優異成績蟬聯綜合排名第一，實現“六連冠”。[3]

（一）蘇州工業園區人才引進政策的供給情況

2006—2021 年，蘇州工業園區共頒布人才引進政策44項，平均每年約3 項。從縱向趨勢上看，2006—2015 年頒布數量較少，總共16 項，2006—2010 年8 項，2011—2015年8 項。2015 年達5 項，占到這階段政策總數量的近三分之一，2010 年與2015 年是兩個小高峰點，總體呈匍匐上升趨勢；2016—2021 年，蘇州工業園區共頒布了28 項人才引進政策，總體呈集聚噴薄態勢。以2016 年為分界點，其后2018 年政策數量達到頂峰。總體來看，2006—2021 年蘇州工業園區人才引進政策呈曲折上升趨勢，在2018—2021 年間達到飽和狀態，處于政策執行期，如圖1 所示。

圖1 2006—2021 年蘇州工業園區人才引進政策數量變化情況

（二）蘇州工業園區人才引進政策的特點

1.人才引進政策整體呈體系化。經過十幾年的完善與相關修訂更新，園區人才引進政策已呈現體系化的結構特征。其主要分為創業扶持、人才住房、人才激勵（薪酬補貼）、人才服務（子女入學、醫療）政策等幾大板塊。首先，創業扶持政策于2007 年3 月7 日由蘇州工業園區管理委員會發布的《蘇州工業園區鼓勵科技領軍人才創業工程實施意見》首次正式提出，隨后得到不斷豐富和完善。從扶持的類別來看，以《蘇州工業園區金雞湖科技領軍人才創新創業工程實施辦法》為例，創業扶持政策包括為創業領軍人才提供創業啟動資金資助100 萬～500 萬元、產業化成長獎勵100 萬～1000 萬元、創業股權投資不超過1000 萬元補貼、科技貸款200萬～500萬元、項目貸款貼息150萬～300萬元、購買住房補貼100 萬～200 萬元、平臺使用補貼兩年期總額不超過50 萬元等。其次，人才激勵與人才服務政策作為輔助性政策工具與不同類別人才引進相結合。例如，2017 年3 月17 日，由中共蘇州工業園區工作委員會、蘇州工業園區管理委員會印發的《園區黨工委管委會關于蘇州工業園區實施人才安居工程的若干意見（試行）》中就綜合運用了這些政策工具。最后，在政策數量增長的同時，政策力度也相應實現了同步的增強。總體而言，蘇州工業園區已經逐漸形成了較為完善的人才引進政策體系。

2.人才引進政策內容專項化、發文機構多樣化。從政策內容來看，蘇州工業園區政府從人才分類管理的角度，分門別類地制定人才政策。例如，金雞湖人才計劃將人才分成6 類：高層次人才、科技領軍人才、科教人才、高端服務業人才、教育人才計劃和高技能人才。此外，蘇州工業園區政府還特別關注到科技服務業人才、文化創意、旅游人才與社會組織、社工人才，這使得園區人才分類逐漸細化，由“金字塔尖人才”向特色人才擴散。人才隊伍的建設不僅需要一批實力強勁的領軍人才做排頭兵，更需要實行差異化戰略引進一批特色人才，這種細化分工的方式在某種程度上消弭了人才同質化的風險。從發文機構來看，2006—2015 年發文機構只有中共蘇州工業園區工作委員會與蘇州工業園區管理委員會，而到了2016 年之后，發文機構逐漸豐富起來，如蘇州工業園區黨政辦公室、蘇州工業園區人力資源和社會保障局（蘇州工業園區醫療保障局）、蘇州工業園區人才開發領導小組辦公室、蘇州工業園區黨工委人才工作領導小組辦公室、蘇州獨墅湖科教創新區管理委員會、蘇州工業園區科技和信息化局和蘇州工業園區宣傳部等都參與進來（見表1），這表明園區人才引進意識更強，落實效果更佳。

表1 2006—2021 年蘇州工業園區人才政策頒布主體情況

3.人才引進緊密圍繞產業發展方向。近年來，蘇州工業園區人才引進優惠政策傾向于生物醫藥領域，服務生物醫藥產業發展。2020 年4 月25 日，“2020 蘇州生物醫藥發展大會”召開，全面吹響了打造生物醫藥產業地標集結號。大會指出，蘇州將力爭10 年內集聚企業超萬家、產業規模破萬億，建成國際知名、國內最具標識度、最具影響力競爭力的“中國藥谷”，而這個“中國藥谷”就坐落在蘇州工業園區生物醫藥產業園。為加快打造全國生物醫藥領域高端人才集聚區域，蘇州工業園區深入實施金雞湖人才計劃、科技領軍人才創新創業工程、人才安居工程、高層次緊缺人才薪酬補貼政策等。例如，2020 年5 月22 日，蘇州工業園區黨工委人才工作領導小組辦公室發布的《關于加快集聚生物醫藥產業人才的若干措施》中對高層次人才細化了補貼政策，并配備一系列人才安居政策，設立生物醫藥高級職稱評審基地，對各級領軍人才開通“綠色通道”，放寬資歷要求，等等。除大力發展生物醫藥產業外，蘇州工業園區還將重點新興產業放在了人工智能、納米技術應用、現代服務業和新一代信息技術領域，并對這些產業方向的人才給予優惠政策。例如，2021 年4 月30 日，蘇州工業園區人力資源和社會保障局頒布的《關于組織申報蘇州工業園區2021 年度高層次和緊缺人才招聘補貼的通知》明確提出：“單個人才補貼總額不超過15 萬元，單個企業當年度補貼總額不超過100萬元，對生物醫藥、納米技術應用、人工智能等重點新興產業企業可適當放寬。”

（三）蘇州工業園區人才引進政策的發展趨勢

1.引進政策逐步放寬人才界定范圍。近幾年來，除了高層次與領軍人才，蘇州工業園區政府還特別制定了針對社會組織與社工人才、文化創意與旅游人才的激勵舉措。例如，蘇州工業園區文體旅游局頒發了《關于發布2018 年度蘇州工業園區文化創意（含體育）、旅游人才計劃實施意見操作細則的通知》。文化創意（含體育）企業是指在蘇州工業園區設立的動漫游戲、影視傳媒、演藝娛樂、文化藝術服務、設計服務、文體用品制造及銷售、體育場館服務、體育賽事運營等獨立法人企業。雖然文化創意與旅游人才的評審對象限定為2016 年9 月1 日之后新引進的人才，但是這不失為人才界定的一次小突破，任何城市都需要各種層次的人才來推動發展，如果一味發展重點新興產業而忽視基礎實用性人才，只顧“金字塔”塔尖建設，而忽視了基礎地基的加固，對地方經濟和社會的發展必然是不利的。

2.人才引進政策由單項政策向政策組合轉變。蘇州工業園區人才引進政策呈現從具體政策制定（單項政策）向政策體系整體構建（政策組合）轉變的發展態勢。這一發展態勢集中體現在政策文種和效力等級兩個方面。在政策文種方面，2006—2015 年，政策文種幾乎全是“意見”，只有一條“辦法”；2016—2021 年，政策文種詳細到“通知”“舉措”“辦法”“細則”等（見表2）。政策文種在一定程度上表達了某項人才政策的管轄力度、規范約束性、可操作性和指導性等特性。[4]意見、通知類政策具有較高指導性和規范性，而舉措、辦法類政策操作性較強，這說明蘇州工業園區人才引進政策由單項向組合形式轉變的同時，其約束性和可操作性也在慢慢加強，政策落地方面也愈發能得到保障。在效力等級方面，不同效力級別的發文主體之間在2016年之后合作頻次增多，主體間聯合發文數在一定程度上也體現了該政策頒布主體的效力級別。據統計，中共蘇州工業園區工作委員會與蘇州工業園區管理委員會獨立發文數分別達8 次、11 次，蘇州工業園區管理委員會聯合中共蘇州工業園區工作委員會發文12 次、聯合中國自由貿易試驗區蘇州片區管理委員會聯合發文3 次。例如，2017 年3 月27 日，中共蘇州工業園區工作委員會與蘇州工業園區管理委員會聯合頒布了《園區黨工委管委會關于蘇州工業園區實施人才安居工程的若干意見（試行）》；2020 年4 月8 日，蘇州工業園區管理委員會聯合中國（江蘇）自由貿易試驗區蘇州片區管理委員會頒布了《園區管委會、自貿區蘇州片區管委會關于加快集聚高端和急需人才的若干意見》。

表2 2006—2021 年蘇州工業園區人才引進政策文種構成

3.人才優惠政策由物質型轉向全方位配套型。蘇州工業園區一直以來將主力人才瞄準高層次緊缺人才、領軍人才、金雞湖雙百人才等，隨著近幾年園區大力發展生物醫藥產業，這一方面的人才優惠政策也隨之而來。早期如2007 年頒布的《蘇州工業園區鼓勵科技領軍人才創業工程實施意見》中僅涉及人才服務政策與啟動金扶持，相對來說優惠政策囊括范圍還不夠廣，而2018、2019 年實行的金雞湖人才計劃囊括了人才住房、人才服務、人才補貼、人才激勵、創業扶持與外國人才引進方面的政策重點，主力人才的優惠政策已實現由單純的物質型轉向全方位配套型。

4.人才引進政策逐步由需求型慢慢轉向環境型與供給型。供給型政策工具是指政府通過人才培養方案、人才信息支持、人才平臺建設、人才資金投入等方式擴大人才供給，推動人才事業發展的舉措；環境型政策工具是指政府借助稅收優惠、財政金融、法制法規等策略性措施為人才發展提供有利環境、免除人才創新后顧之憂的舉措；需求型政策工具是指政府通過引進各類高技能人才和海外人才，拓展高層次人才市場，改善人才市場供需不平衡狀態促進人才市場全方位和高水平發展的舉措。[5]蘇州工業園區早期主要依靠引進人才推進園區發展，后期更重視人才的培養、資金投入和發展環境的營造。例如，蘇州工業園區2017年建設人才安居工程，2019年打造人才優購房，制定了《蘇州工業園區人才優先購買商品住房操作辦法》，2020 年出臺《江蘇自貿區蘇州片區重點產業國際職業資格比照認定職稱資格目錄》，2021 年出臺《蘇州工業園區優化營商環境創新行動2021》等。這表明，現階段蘇州工業園區已經開始著手打造吸引人才的制度軟環境，與硬環境共同助力構建人才集聚高地，園區人才引進政策已由需求型轉向了環境型與供給型。

二、蘇州工業園區人才引進政策實施中存在的問題

（一）人才引進政策普惠性不足，對基礎性人才優惠政策力度不大

蘇州工業園區歷年來的人才引進對象主要是偏向高層次人才、領軍人才、新興產業人才，基礎性人才如社會組織與社工人才只是通過人才補貼的方式給予扶持，人才住房或人才服務方面等均無涉及，而且針對的人群僅是對已引進的人才，可以說基礎性人才引進力度與范圍與高層次人才比較起來相差甚遠，對制造業與經營管理人才，更是沒有什么優惠政策。實際上制造業是納稅的主體，一方面制造業面臨難以招到人才的困境，另一方面又因缺乏人才優惠政策導致其人才流動性更大，這樣的雙重困境導致制造業人才引進工作陷入了惡性循環。此外，經營管理人才對產品落地與應用來說是至關重要的，而經營管理人才引進工作的空白不僅是蘇州工業園區一個區域的問題。如果盲目引進高層次和尖端人才，忽視基礎性人才工作，將導致人力和財力資源浪費、引進的人才不能和城市發展完美契合、高層次人才平臺搭建缺乏后續保障等，這些均會削弱人才政策實施效果。

（二）人才優租房不能滿足需求，房價過高仍是留住人才的阻力因素

優租房是指蘇州工業園區為符合條件的人才提供的住房服務和保障。為人才提供優購房、優租房是人才保障體系中關鍵的一環，房價也是人才選擇城市定居發展的首要考慮因素。蘇州地理位置優越，居住環境宜人，經濟發達，是不少年輕人選擇打拼的城市之一，而蘇州工業園區則是蘇州比較現代化的一個區域，園區這幾年的房價增長飛速，政府的優租房自然成為極具競爭力的政策條件。蘇州工業園區人才優租房分布在3 個區域：1.明日之星項目，位于蘇州工業園區勝浦路268 號；2.錦程之星項目，位于蘇州工業園區企鴻路58 號；3.菁英公寓項目，位于蘇州工業園區啟月街1 號。然而，現實中由于優租房居住最長時間限定為3 年，時間過短，申請條件高，供不應求，通勤不方便等原因往往不能滿足人才的住房需求。再加上房價虛高，工資增速遠達不到房價增速，除少數能享受到人才住房補貼的高層次人才能留在蘇州工業園區安居樂業，大部分青年還是無法靠自己安身立命。這大大損害了人才工作的積極性，也不利于政府留住人才，造成前期人才引進的資源浪費。

（三）人才引進政策更新滯后于產業發展更新速度

近幾年來，蘇州工業園區政府抓住全球化的發展變革機遇，大力發展高端產業，形成了以電子信息、機械制造為主導產業，以生物醫藥、人工智能以及納米技術為新興產業，外加現代服務業的“2+3+1”特色產業體系。蘇州工業園區在人才引進政策內容的更新速度上相對滯后于產業發展速度。2019 年，蘇州市開始把生物醫藥產業作為1 號產業，服務于產業升級轉型，人才政策跟隨產業方向制定。但僅生物醫藥產業人才得到優惠政策，在基礎配套政策如薪酬補貼上，生物醫藥人才一個月可能會拿到兩三千元的補貼，非生物醫藥的人才可能就拿不到。目前，包括人力資源管理服務中心的招聘團隊瞄準的也是像中國藥科大學這樣的專業性人才。除生物醫藥產業人才外，其他新興產業人才大部分“只聽雷聲，不見雨點”。

三、優化蘇州工業園區人才引進政策設計的建議

（一）打造良好的人才生態

良好的人才生態對人才的快速成長與發展至關重要。為此，蘇州工業園區政府可通過采取以下措施打造良好的人才生態：1.要重視基礎性人才的作用，夯實基礎人才隊伍。例如，通過合作補助，支持一些社會組織與高校深度合作，定向招聘社工專業優秀畢業生，使其學以致用，發揮專長。對高校新設立的獎學金、助學金等引才合作項目，根據實際運作情況給予一次性補助。2.在推動制造業轉型發展中，將蘇州工業園區打造成為制造業人才的集聚高地。蘇州工業園區政府必須高度重視制造業人才引進工作，宣傳制造業人才就業的優惠政策，糾正大眾心中對制造業的偏見，將制造業人才放到與新興產業人才同等重要的位置，使二者并駕齊驅，并行不悖。3.重視經營管理人才的引進與開發。部分創業型企業面臨高層管理人員缺乏、人才結構不配套的尷尬局面，這要求蘇州工業園區政府重視挖掘經營管理人才。蘇州工業園區政府可以設定每年引進名額，定向分配到所需企業中，后期通過制定人才評價標準和考核，盤活人才流動機制。

（二）適度引入市場化投資模式

針對前述人才優租房不能滿足需求以及房價過高的問題，蘇州工業園區政府要轉變人才引進工作思路，改變單純依靠政府投入的思維定式，采用收益與支出相掛鉤的原則，吸引社會資本參與進來。例如，在人才優租房建設方面，對有意向參與的企業進行招投標。這樣一方面可以調動社會企業參與建設與運營的積極性，彌補政府資金投入的不足，提升人才工作的效率；另一方面可以發揮市場在精準定位用戶需求方面的優勢。通過對人才關于優租房選址等的意見收集，企業可以準確了解到人才的實際租房偏好，以便按需提供人才優租房這一準公共產品，從而在滿足人才住房需求的同時可以減輕其不必要的通勤負擔。這種通過政府與市場進行合作的方式，在一定程度上能夠緩解政府財政投入的壓力。

（三）促進人才引進政策的持續更新

政策是一個從制定到執行的運行系統，具有自我更新的能力和特點。保持政策的持續更新對政策持續有效發揮作用具有重要意義。因此，蘇州工業園區可通過采取以下措施促進人才引進政策的持續更新：1.打造人才引進政策追蹤體系，及時解決企業在引進外來人才過程中遇到的實際困難和問題。蘇州工業園區政府要提高政策追蹤意識，對政策具體實施過程中遇到的問題或不足進行集中梳理、備案，以便在新一輪政策制定中加入有針對性的條款。2.重視人才引進政策評估環節，對無效或效果不大的條款內容及時進行修正或補充。公共政策評估的重點是事后的政策實施效果和影響評估，以政府為主導型的人才引進政策可能存在與人才需求結構不匹配、政策力度不強、政策覆蓋范圍不廣等原生性問題。因此，在一些無效或者收效甚微的內容條款上進行小幅調整，或補充政府沒有考慮到而人才又急需的條款，對提升政策發展可持續性和提高人才引進政策更新效率具有重要意義。3.做好政策條款廢止工作。政策的條款廢止是政策適應外部環境變化而作出的必要調整。一方面要及時在官方網站及平臺上對人才引進政策廢止條款作出詳細說明，同時做好網站運營與維護，優化頁面設計，在新的政策通知下方鏈接過時的政策或將其收錄進相關合集，以方便對比查閱。另一方面，開放對于廢止條款的人工咨詢渠道，尤其對于物質性優惠細則的享受門檻或申報條件的更改要解釋到位。