國內典型省市“揭榜掛帥”機制實踐與發展思考

李海麗 陳海燕 李 玲

北京市科學技術研究院創新發展戰略研究所，北京，100089

在2016 年4 月19 日召開的網絡安全和信息化工作座談會上，習近平總書記指出：“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜。”2020 年政府工作報告明確提出，“實行重點項目攻關‘揭榜掛帥’，誰能干就讓誰干”。2021 年3 月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》中提出，改革重大科技項目立項和組織管理方式，實行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度。2021 年5 月，習近平總書記在“科技三會”上強調：“創新不問出身，英雄不論出處。要改革重大科技項目立項和組織管理方式，實行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度。要研究真問題，形成真榜、實榜。”面對國內外嚴峻復雜的形勢，我國要盡快在關鍵核心技術領域取得突破，深化科技計劃項目組織實施方式改革勢在必行，“揭榜掛帥”應勢而生。

自2020 年開始，全國各地紛紛開展“揭榜掛帥”的實踐探索，據筆者初步統計，截至2021年12 月已有工業和信息化部（簡稱“工信部”）、科學技術部（簡稱“科技部”）、國家發展和改革委員會（簡稱“國家發展改革委”）以及31 個省、自治區和直轄市開展了“揭榜掛帥”實踐，其中近一半是從2021 年開始的，總體上該實踐仍處于起步階段。

一、“揭榜掛帥”的內涵及實施流程

（一）“揭榜掛帥”的內涵

“揭榜掛帥”一詞源于古代的揭“皇榜”，朝廷招賢或者朝廷遇到了麻煩，如皇帝得了疑難雜癥等，向社會大眾征召名醫則貼出“皇榜”。揭“皇榜”就是有人看到皇榜后覺得自己能達到皇榜要求而揭下榜單。揭“皇榜”需要有十足的把握，順利完成皇榜任務會得到重賞或重用；一旦不能達到預期效果，就可能獲罪甚至掉腦袋。從這個意義來理解“揭榜掛帥”，難以解決的問題才上榜；揭榜人胸有成竹，手握“金剛鉆”，方敢去攬“瓷器活”。不論揭榜人的其他條件，只要能完成榜單內容，便依據最終結果確定是重獎還是重罰。由此可見，“揭榜掛帥”模式具有四大特質：解決現實的技術難題、不論揭榜人出處、唯結果兌現、重獎重罰。

目前，國內尚未對“揭榜掛帥”的內涵形成統一的認識，大致有以下幾種觀點。其一，“揭榜掛帥”被稱為“科技懸賞制”，是一種以科研成果來兌現科研經費的投入體制，一般是為了解決社會中特定領域的技術難題，由政府組織面向全社會開放的、專門征集科技創新成果的一種非周期性科研資助安排。[1]其二，針對目標明確的科技難題和關鍵核心技術攻關，設立項目或獎金向社會公開張榜征集創新性科技成果的一種制度安排，注重任務導向和結果導向，也可以稱為“科技懸賞制”[2]。其三，“揭榜掛帥”就是瞄準關鍵核心技術開展重點攻關，建立一套選賢任能的機制。[3]其四，揭榜掛帥是實現用戶創新和開放創新的主流機制。“榜”就是企業或社會的客觀需求，“帥”就是組織內外能夠解決問題或者突破核心技術的關鍵人才，體現了新的選才思想。[4]第一、第二種觀點都認為“揭榜掛帥”就是“科技懸賞制”，第三、第四種觀點都體現了選拔人才的思想，4 種觀點都認為“揭榜掛帥”要瞄準解決關鍵科技難題。

綜上所述，筆者認為“揭榜掛帥”就是把需要解決的關鍵核心技術問題張榜出來，誰有本事誰揭榜，不論資質、不設門檻、選賢舉能、唯求實效。

（二）“揭榜掛帥”項目實施流程

“揭榜掛帥”作為一種新型的科技項目組織方式，與傳統科技項目管理方式相比，需要在具體管理做法上有所突破。在團隊遴選方面，要以更加開放姿態選拔人才，打破科研“小圈子”；在資源配置方面，從學術驅動轉變為需求驅動，將問題導向、需求導向落到實處；在考核評價方面，充分激發各類創新主體攻堅克難的積極性，真正做到獎優罰劣。[5]“揭榜掛帥”制度的運行流程包括前期的項目征集與發榜、中期的揭榜申請與論證、后期監管與驗收應用。[6]“揭榜掛帥”制基礎在“設榜”，這是“揭榜掛帥”制成功的首要環節；“揭榜掛帥”制核心在“選帥”；“揭榜掛帥”關鍵在“機制”。[7]結合上述觀點，筆者認為，“揭榜掛帥”在組織實施中應堅持4 個原則，即問題和目標導向、以最終用戶為本、“英雄不問出處”以及充分放權賦權，其具體管理流程與傳統科技項目管理流程的差異如表1 所示。

表1 “揭榜掛帥”項目管理流程與傳統科技項目管理流程差異對比

首先，確定上榜的項目是管理者面臨的首要問題。國家層面，有兩類項目適合“揭榜掛帥”，一是國家戰略任務；二是重大災害和公共突發事件等緊迫性突出的研發任務。地方層面，聚焦制約地方經濟社會發展的重大問題，特別是現有科技計劃不能很好地解決的問題。其次，榜單的內容不同于現有指南相對固定的模板范式，需要突出最終用戶需求，可以進行個性化定制。再次，對揭榜者不論資歷、不設門檻，誰有本事誰就揭榜，公開競爭。最后，項目管理充分體現用戶參與，包括榜單形成、“帥”的遴選和賦權、過程管理和驗收獎懲等環節。

二、國內典型省市“揭榜掛帥”的實踐

（一）上海市從疫情防控“懸賞揭榜”到科技攻關“揭榜掛帥”

針對2020 年疫情防控攻關，上海市科學技術委員會（簡稱“上海市科委”）試點“懸賞揭榜制”，根據快速檢測、臨床診治、疫苗和藥物、關鍵產品研發的技術需求，向全球招募揭榜者，對完成目標、取得實效的勝出者給予獎勵。[8]2021 年，上海市發布3 個針對高端制造、信息技術等領域科技攻關的“揭榜掛帥”項目指南，面向全國征集揭榜方。上海市“揭榜掛帥”的組織實施，針對不同的需求具體做法有所差異，可以總結為以下3 個方面。其一，榜單的形成與發布。在面向疫情防控應急攻關時，廣泛征集榜單，面向全球發布；在面向產業科技攻關時，由上海市科委凝練攻關任務形成榜單，面向全國發布。其二，項目管理方式。疫情防控應急攻關采取自上而下、一事一議的決策機制，采用“項目專員制”，指派專人跟蹤進展，確保人員物資調配、臨床試驗、審批等環節無縫銜接；科技攻關則由上海市科委會同用戶單位共同開展受理、評審、立項、驗收等工作。其三，資金投入機制。疫情防控應急攻關采取事后獎勵，即對完成目標、取得實效的勝出者給予獎勵，經費不設開支科目比例要求，允許攻關團隊自主使用；科技攻關采取事前資助，并有編制預算要求。

（二）深圳市以懸賞項目實施“揭榜掛帥”

2019 年底，深圳市科技創新委員會（簡稱“深圳市科技創新委”）針對新冠疫情防控，以“懸賞制”方式組織開展了應急科研攻關，“揭榜獎勵制”是其4 種支持方式之一。2021 年9 月1 日，深圳市科技創新委發布了《深圳市科技懸賞項目管理辦法（征求意見稿）》（簡稱《辦法》）。《辦法》指出，科技懸賞項目包括“揭榜掛帥”、成果兌獎等形式，并鼓勵深圳企業出資懸賞，政府給予懸賞補助。[9]深圳市的做法可以總結為以下4 點。其一，榜單的形成與發布。科技創新委公開或定向征集懸賞需求，經專家論證后形成榜單，并在官網公開發布。其二，項目管理方式。在懸賞期間，有揭榜意向的揭榜方按照要求向深圳市科技創新委備案，無須事前立項。其三，資金投入機制。其主要采用“事前備案、事后獎補”的方式對項目進行支持，懸賞獎金和補助資金均為事后撥付。其四，知識產權分配機制。對懸賞項目的知識產權歸研發方所有，在公共安全突發事件情況下，深圳市人民政府可以對懸賞項目的科技成果進行無償使用。

（三）浙江省“揭榜掛帥”從市級到省級層面全面鋪開

浙江省“揭榜掛帥”首先圍繞企業榜單進行探索，從市級開始，經歷了起步、改進到成熟的過程，到2021 年6 月浙江省已呈遍地開花的勢頭。開展得比較有成效的有寧波市和金華市，兩者都結合地方實際，建立起了自己的組織實施流程和機制。

寧波市以4 種形式開展“揭榜掛帥”，每種形式的組織方式、經費投入機制各不相同。第一種，政府征集企業需求并進行發榜。寧波市針對七大產業鏈，通過問卷調查、企業座談、專家論證等方式，實時征集關鍵核心技術“三色圖”（綠色類為已實現國產化替代的適用技術、黃色類為正在研發有望實現進口替代的技術、紅色類為國內尚無能力替代的“卡脖子”技術），將其分為產業化示范、技術攻關、前沿探索3 個類別，面向全國發榜，政府資金支持占單個項目經費總額的20%，分期撥付，首期撥付40%。第二種，企業提出技術需求，通過政府平臺以“挑戰賽”形式開展。挑戰賽分“初評、復賽、決賽”3 個階段進行，初評篩選出符合寧波產業發展方向、有創新性、成熟度、有應用價值的項目進入復賽。復賽采用短視頻解說的方式，評選出入圍決賽的名單。決賽采用選手現場答辯、實物/模型展示、專家綜合評審的方式進行評選，同時邀請科技企業、風投機構、科研院所、科技園等單位代表參與觀摩和對接，最后由企業決定揭榜團隊。項目經費大部分由企業自籌，政府僅資助小部分。第三種，由龍頭企業牽頭，以創新聯合體形式開展。圍繞寧波市重點打造的10 條標志性產業鏈，選準龍頭企業，由其牽頭聯合全市產業鏈上下游企業，組建企業創新聯合體，重點解決產業鏈“卡脖子”問題。科研自主權全部下放給龍頭企業，政府給予其連續3 年的經費支持，不限制創新聯合體同時參與寧波市其他科技計劃項目。第四種，針對中小企業技術需求，依托科技大市場開展。將中小企業的技術需求和專家的專利等技術供給都放在寧波科技大市場上，供需雙方自由對接。政府會不定期組織線下對接會，促進雙方對接交流。

金華市形成了“尋榜、評榜、發榜、揭榜、獎榜、保榜”六步工作法。[10]第一步，尋榜。政府部門主動走訪企業，收集技術需求，形成痛點清單，聚焦共性需求，形成技術“榜單”。第二步，評榜。對技術難題進行第三方評價篩選，選出具有代表性、適合發榜的榜單。第三步，發榜。榜單分為企業自身亟須解決的技術難題、企業共性難題以及高校科研機構團隊的技術成果3 類，視情況由企業自己發布、通過行業協會發布和通過政府發布。第四步，揭榜。以市場化手段推進“揭榜”，通過線下組織“揭榜掛帥”專場活動和線上“揭榜掛帥”云平臺等形式實現揭榜。第五步，獎榜。榜單兌現后，對符合條件的企業給予最高50 萬元的獎勵。第六步，保榜。積極探索“揭榜險”，運用市場化力量，對企業研發投入成本和揭榜專家個人成本給予一定補償，保障智力轉化過程中的不確定性風險。

浙江省將寧波、金華等市的實踐經驗上升到省級層面，構建了“企業出題、政府立題、人才破題”的協同機制，以“榜單”為媒、以“揭榜”為線，積極推動揭榜人才與張榜企業由短期項目合作轉向長期技術合作，其做法可以總結為以下3 點：其一，政府搭平臺，企業唱主角。省級層面搭建“揭榜掛帥”產研融合平臺、金華建立“揭榜掛帥”云平臺、寧波依托科技大市場平臺等，由企業自主確定揭榜方及具體合作事宜，資金投入也是以企業為主。其二，多部門協同聯合實施。浙江省“揭榜掛帥”工作的最大特色是由組織部門牽頭，聯合科技、人力社保、經信等部門協同實施，而國內大多省市都是科技部門實施。其三，將“揭榜掛帥”與引才結合。充分依托全球海外引才工作站、海外人才社團等資源渠道，廣發“英雄帖”。

（四）湖北省“揭榜掛帥”項目分為技術攻關和成果轉化兩類

湖北省是國內較早開展“揭榜制”項目探索的地區。2019 年7 月，湖北省科學技術廳（簡稱“湖北省科技廳”）發布了《湖北省科技項目揭榜制工作實施方案》，聚焦湖北省十大重點產業領域關鍵核心技術和產業發展急需的科技成果，榜單分為技術攻關和成果轉化兩大類。技術攻關類主要是湖北省內企業提出技術需求，經審核發榜后，由湖北省內外符合條件的單位進行揭榜；成果轉化類則面向省內外擁有科技成果的單位提出轉化需求，由省內企業進行揭榜轉化。[11]湖北省的做法可以總結為以下3 點：其一，榜單的形成與發布。湖北省科技廳通過省公益性平臺常年受理項目需求，并統一入庫管理。每年3—4 月，湖北省科技廳組織專家對入庫的項目需求進行論證，重點篩選出影響力大、帶動作用強、應用面廣的關鍵核心技術研發需求，以及推廣難度大、具有廣泛應用前景的科技成果轉化需求，通過門戶網站和報刊媒體向社會發榜公告。其具體環節包括形式審查、同行評議、現場考察和發榜公告等，以確定是否為企業真正的需求。其二，項目管理方式。由發榜方評選確定揭榜方，湖北省科技廳不參與遴選過程；發榜方、揭榜方達成共識，簽訂技術交易合同，并共同制定發榜項目可行性方案；項目實施期間不進行中期管理，只進行最終的驗收管理，委托第三方專業機構組織專家進行項目驗收。其三，經費投入機制。湖北省科技廳組織專家對揭榜成功的項目可行性方案進行論證并提出財政資金支持意見，支持雙方首次實質性合作的項目。財政資金支持項目總投入在500 萬元以上的項目，支持比例不超過20%，在雙方首批資金到位后，財政資金才撥付。

三、“揭榜掛帥”實施的共性特點

在對“揭榜掛帥”內涵及管理流程進行研究分析的基礎上，結合上海市、深圳市、浙江省和湖北省實踐經驗可以看出，地方實施“揭榜掛帥”具有以下共性特點。

（一）榜單聚焦本地產業發展的重大需求

在中美貿易摩擦和新冠疫情肆虐的背景下，我國各地政府紛紛將加快攻克重點產業領域“卡脖子”技術、盡快改變核心技術受制于人的局面作為首要任務，而“揭榜掛帥”制度就是針對解決我國社會發展中的科技難題和產業發展中的關鍵核心技術問題而提出的。除了上海和深圳疫情防控時期的應急科技攻關外，四地都聚焦本地產業發展的重大需求開展，尤其是面向本地的重點產業和優勢產業，如寧波市圍繞“246”萬千億級產業集群、湖北省聚焦十大重點產業領域關鍵核心技術和產業發展急需的科技成果實施“揭榜掛帥”。

（二）廣泛征集需求與主動上門摸排相結合形成榜單

“設榜”是“揭榜掛帥”機制實施的核心，也是首要環節。在榜單的形成上，四地都更廣泛地征集創新主體特別是企業的技術難題和需求，如湖北省科技廳通過網絡平臺常年受理企業項目需求。除了通過網上廣泛征集需求外，深圳市和浙江省還主動上門摸排企業技術需求，深圳市科技創新委組織專家赴一線上門調研科研主體需求，組織專家論證后形成榜單；浙江省、各市共選派了7.7 萬名駐企干部深入49.3 萬家企業開展需求征集，共梳理出行業共性技術需求和難題2600 多項。

（三）揭榜方遴選傾向于由需求方決定

“揭榜掛帥”機制的關鍵在“選帥”，需打破常規項目申報和評審機制，把真正想干事、能干事、干成事的“帥”選出來。在揭榜方門檻及遴選方面，四地對揭榜方都不設年齡、學歷和職稱等門檻。張榜范圍除了上海和深圳針對抗疫攻關的懸賞面向全球外，其余地方都面向國內。湖北省技術攻關類項目的發榜方面向省內企業，揭榜方面向全國的單位；成果轉化類項目的發榜方面向全國的單位，揭榜方面向省內企業，旨在利用全國的科技力量解決本地產業關鍵技術問題，同時吸引全國的科技成果落地轉化。揭榜方遴選除了深圳采取“事前備案、事后獎補”的方式不需要遴選過程外，其他均是用戶即需求方充分發揮作用，如湖北省揭榜方遴選完全由發榜方確定，湖北省科技廳不參與。

（四）資金投入以企業為主

目前，各地實施的“揭榜掛帥”除了針對新冠疫情的科技攻關外，大部分以企業榜單為主，因此資金投入以企業出資為主，政府根據企業實際研發投入情況，給予一定的輔助性經費支持，以進一步發揮企業在技術創新中的主體作用。例如，深圳市懸賞項目主要采取“事前備案、事后獎補”的資助方式，經費投入都是企業自投，成功了政府給予獎勵，深圳還鼓勵企業出資懸賞設榜，成功后政府一次性給予懸賞補助；上海市針對疫情防控也采取獎勵的方式，產業攻關項目經費大部分由企業投入；浙江省寧波市政府資金支持占單個項目經費總額的20%，金華市無論項目規模大小均事后獎勵50 萬元。

（五）結果導向，弱化過程管理

區別于以往完成論文發表等“規定作業”后便可結項的科研項目管理模式，“揭榜掛帥”機制的最大特點是唯結果兌現，以解決問題成效為衡量標準，堅持效果導向、成果導向，解決真問題，真解決問題。因此，在項目實施管理中，以結果為導向，弱化過程管理。例如，上海市和深圳市的懸賞方式，沒有過程管理，只看最終結果給予獎勵，金華市也是揭榜成功榜單兌現了給予獎勵；湖北省“揭榜掛帥”項目在實施過程中，不過多干預，經費使用調劑靈活，只做最后的驗收管理。

四、啟示與建議

在學習借鑒四省市組織實踐經驗的基礎上，建議國內下一步開展“揭榜掛帥”機制還應重點關注以下幾點。

（一）“擇時、擇地、擇項”推進“揭榜掛帥”實施

“揭榜掛帥”作為新型科研項目組織模式，應是對現有模式的補充，不是所有項目、所有領域都適用，而是為解決目標明確而實施路徑不明確的關鍵核心技術問題。建議“擇時、擇地、擇項”推進實施，即對處于研發前端技術路線不明確、經濟發達地區企業比較活躍、重大關鍵核心技術或民生領域重大應急需求（如抗疫攻關）等才實行“揭榜掛帥”。對處于產業化階段技術路線清晰明確、企業不發達的偏遠地區以及現有科技計劃可以支持的一般項目等不必盲目跟風，應結合各部門、各地方實際實事求是地推進“揭榜掛帥”實施。

（二）制定不同層面“上榜”的榜單標準

國家層面的“榜”要把國家戰略需求緊迫、未來影響深遠、市場貢獻度大、變革性強的內容提出來“上榜”，聚焦“卡脖子”問題，從數量上支持少數，從質量上支持高難度；地方層面的“榜”應解決地方經濟社會發展的重大需求和重大問題。同時，在榜單編制過程中，應充分體現一線用戶的需求，讓其在技術需求提出和榜單凝練過程中發揮主導作用；可探索榜單論證專家責任制，論證專家對榜單的結論長期負責，并建立責任倒查機制；榜單中的考核指標應與現有計劃項目指南不同，應將是否達到國家和用戶需求，是否達到一定的規模和創造一定產值等作為衡量的指標。

（三）多部門協同將對“帥”的賦權落到實處

在國家層面，建議在國家科教領導小組的領導下，建立由國家發展改革委、科技部、工信部、財政部、人力資源和社會保障部、審計署等部門共同參與，多部門協同的機制，將對“帥”的放權賦權落到實處，真正給予“帥”人財物調配的充分自主權，如科技部門建立一整套實施的流程和機制、人事部門為人才的使用與流動提供便利、財政部門為經費使用解除諸多限制、審計部門和紀檢部門在“容錯免責”方面的設計等。以此指導各地方建立起多部門協同實施機制，以更好地落實“揭榜掛帥”制度。

（四）完善適應“揭榜掛帥”組織方式的監管機制

要研究適合“揭榜掛帥”組織方式的監管機制，在給“帥”更大自主權的同時，又讓其更有緊迫感和責任感，最大限度地保證攻關效果。應本著自律和監管相結合的原則，在合同中明確各自的履約責任，既減少監管成本，又能讓科學家踏實做科研。在“帥”遴選環節可采取競爭性評審，所有揭榜者及用戶代表都參與評審，評審過程和結果向全社會公開，體現互相監督和全社會監督；在實施環節，可聘請項目專員，賦予其監管的職責；在驗收環節，可采取競爭性驗收，引入參與揭榜的未獲政府支持的揭榜者參與驗收，判斷最終成果是否可用，并向全社會公開。

（五）建立國家層面的“揭榜掛帥”信息平臺

建議在國家層面建立統一的“揭榜掛帥”信息平臺，設定不同層次和性質的信息發布通道，如國家層面的榜單、省市層面的榜單及企業層面榜單、其他榜單等。平臺向全社會公開，提高揭榜效率。同時，對于各層面突破成功的技術難題信息及時發布在平臺上，促進信息共享以及攻關成果在全國范圍內得到推廣應用。例如，針對中美貿易摩擦影響，各地都啟動了相關調研，發布了“卡脖子”技術清單，可以從國家層面將各地的“卡脖子”技術清單收集上來，請權威專家提煉出共性的技術需求，單一省市解決不了的，可以從國家層面發榜。

五、結語

“揭榜掛帥”的實施對解決我國關鍵核心技術問題，以及進一步完善現行科技管理以至整個社會治理的體制機制都具有重要的戰略意義。目前，國內最典型應用“揭榜掛帥”機制的是新冠疫情應急攻關，其取得了一批標志性成果，有效支撐了疫情防控大局。各省市推進實施的“揭榜掛帥”項目大多還在執行期，還需在執行結束后進一步評估其與傳統管理方式的科研項目相比是否更具成效。同時，“揭榜掛帥”項目仍在各部委、各地方的科技計劃項目管理體系之內，新的項目組織方式與原有體系如何更有效銜接、結合，將是下一步研究的重點。