協同共治視角下突發災害類事件應急體系構建

文宗川，王 慧

（1.內蒙古工業大學 經濟管理學院，內蒙古 呼和浩特 010051；2.內蒙古工業大學 人文學院，內蒙古 呼和浩特 010081；3.內蒙古創新方法研究中心，內蒙古 呼和浩特 010051）

0 引言

重大突發災害事件的發生給社會、經濟、醫療等帶來了不同程度的短期沖擊和潛在的長期影響，而單靠政府這一個應急主體不能很好的完成應急管理工作。單一主體的管理模式說明我國在應急管理中存在流程碎片化與社會主體參與度不足、政府部門協調力不夠等問題。因此，充分發揮以政府為主導，社會、醫療、公眾協同管理的多元化、多維度的主體協同共治應急體系已迫在眉睫。

近年來，就建立應對突發災害類事件的制度與預案，我國中央以及地方政府都進行了積極的探索。但目前來看，應急管理工作仍然存在較為薄弱的環節，在應急管理運作體系層面則主要表現為不能很好的對突發災害類事件在前期籌備、處理與事后工作等過程中進行系統性規劃與管理，這就需要政府、醫療機構與社會援助三者之間進行科學、有效的調節。2020 年，習近平總書記強調應建立應急物資保障體系、國家應急管理體系與應急物資采購供應體系等15個體系。如要構建我國統一的應急體系對突發災害類事件應急工作進行統一規劃，有機協調，使應急體系運作高效可控，就要在突發災害類事件發生之時，由政府主導調節各應急體系中的主體對象，避免事件之后可能發生的二次損失對社會造成連續影響與災害蔓延。因此，從協同共治的視角出發，構建突發災害類事件應急體系成為當務之急。

1 我國突發災害類事件應急體系研究現狀

目前，關于應急運作體系的研究，學者們主要偏向于關注社會形態與突發事件應急協同管理以及制度保障。如高小平，等將社會基本狀態通過社會有序性劃分為社會常態與社會應急態，構建常態與應急態之間相互融合的協同治理體系機制，在該機制下強調協同治理核心是信息共享與協同決策、規則、行動和監測評估，提出政府應作為體系中的重要主體。萬鵬飛，等借鑒東京都應急物資管理體系，提出以法律為基礎，構建多元空間布局進行應急物資管理，實現首都、國家和全球三體共同進行應急管理。周德群針對能源應急建立應急管理體系，運用底線思維提出在應急管理中應優先保障民生服務，強調各個主體之間的協同合作、信息共享。李昌林，等提出了以政府為主導，社會多元體參與應急協調協作機制管理的應急體系。王興鵬，等指出信息和知識作為多主體協同的基礎，應急協同管理體系應基于知識協同理論從組織、技術、制度三個層面構建應急保障體系。梁立波，等通過新冠肺炎疫情案例指出應急體系應從預防、監測等多維一體進行協同管理。呂志奎提出應通過應急管理制度組織化、法制化，實現應急治理跨區協作。李秀香，等提出以系統思維構建突發事件的應急管理體系。李雪峰對比英、美、日、歐應急管理體系，強調我國應急體系的法制保障。還有學者指出我國應急體系中的墮距問題，如張曉君指出我國應急管理體系中存在主體墮距，認為應急管理體系主體單一，應急管理部門（政府）不應該是唯一主體。Carr基于社會治理的視角，探討了政府應急管理體系中社區團隊災前整合問題，通過訪談發現影響系統整合的因素有組織穩定性、應急體系與實際管理適配度等。閃淳昌，等指出我國目前構建應急管理體系路徑時存在的問題，認為管理理念、體制架構、機制設計、法制建設、國際合作這五個方面是解決問題的有效途徑。徐松鶴，等從中國應急管理面臨的執政方式轉變、社會結構變革、社會風險加劇等視角，提出多元治理理念，以制度創新為核心，認為中國應急管理體系需要從主體關系、制度規范、協同機制、文化培育等方面重構策略。

從上述研究來看，現有的應急體系構建主要圍繞主體、制度法律等方面探討。大多數學者強調以政府為主導，指導其他主體集中參與應急管理，但少有學者對應急體系中各主體間關系進行研究，也少有文獻依據災害演化時期分階段構建應急機制，也罕見將突發災害類事件的受災區作為重要主體進行研究。本文基于四元主體模型，研究了政府機關、醫療體系、社會主體與受災區之間的關系，將受災區納入應急體系，作為重要主體進行研究，通過不同時期的突發災害類事件發展變化改變應急體系的驅動主體，分析應急體系的演變形態與各主體在不同時期中的關聯情況，構建具備多維體的動態應急體系。

2 應急體系中的重要主體構成與關系

應急管理體系要明確決策與動力主體及其角色定位、行為的方式與邊界，在某種規則的約束下建立起相互協同的機制與體系。目前，現存的應急管理體系多數將政府視為核心決策主體（如圖1所示），弱化其他動力主體驅動力，導致應急管理體系處于相對離散的游離態，且并未將受災區作為重要主體納入應急管理體系的研究范疇。究其原因，是因為在應急管理范式變遷過程中，短期內完成了機構改革，但應急管理的制度、主體能力和意愿以及應急文化等方面的建設出現行動延遲、錯位或滯后，致使應急管理現代化建設的理想狀態、制度狀態和運行狀態之間產生了變遷差距，即“墮距”。而突發災害類事件對社會造成的打擊往往是整體區域性的，需要不同地區的應急體系跨平臺、跨區域的提供援助，并且受災區不同時期、不同階段需要不同的應急決策提供應急管理支持。構建具備多主體協同共治的應急管理體系的首要目標，就是要求明確體系運作的主體結構，通過協同各個主體關系，對應急體系的運作提供支持，防止單一主體的過度權威決策使應急體系產生主體墮距，針對突發事件的不同狀態，應急體系中的主要驅動主體也應進行轉變。

圖1 應急管理體系決策型

在突發災害類事件發生前，通常以政府機關為主導，醫療體系、社會主體等輔助進行突發災害類事件預防與監控工作。政府制定應急管理制度，醫療體系負責災區救助、應急物資籌措等，社會主體維持體系基礎工作。突發災害類事件爆發后，事件所處不同時期對三者的演變關系有不同影響。突發災害類事件可以劃分為四個階段：危機潛伏期、事件爆發期、危機擴散期和事件恢復期。在危機潛伏期，由于事件尚未爆發，此時應急體系由三個主體構成：政府機關、醫療體系、社會主體。在事件爆發后，產生事件爆發地與嚴重影響區這一受災主體對象，因此本文利用“四元主體”模型研究政府、醫療機構、社會與受災區等應急體系運作主體。主體關系的概念模型如圖2所示。

圖2 應急體系中主體關系的概念模型

應急體系主體主要包括政府機關、醫療體系、社會主體、受災區等，即應急體系需要多主體協同管理，而各主體涵括自身應急體系并行運作。四元主體應急體系從橫向統一管理，縱向兼容管理，打破原有組織壁壘，實現跨主體、跨層級的系統管理。“四元主體”模型使各主體之間信息共享，組成多主體合作治理的協同應急網絡，能夠使應急體系高效運作。四個主體在三者之間相互協同運作，又分別構成四個基礎應急管理機制面，如圖3所示。

圖3 四元主體的多維數概念模型

3 基于四元主體模型的應急體系構建與主體關系演變形態

應急體系的主體應展現多元化形式，政府或應急管理部門在應急管理中處于至關重要的主導位置，而傳統應急體系多使應急工作集中于機關部門中。隨著現代化建設進程的推進，應急體系應針對不同的突發災害類事件采取不同的對策進行預防、監控、管理。為避免各主體產生離散的游離狀態，構建一個能夠有效應對主體“墮距”現象的應急體系，不僅要提升各管理職能主體的業務能力，增擴應對主體參與應急工作，還應將受災區作為重要主體，使應急體系在面對不同類型的突發災害類事件時有的放矢，強化應急體系應對突發災害類事件的能力。

3.1 基于四元主體模型的應急體系構建

顧名思義，四元主體模型由四個主體構成，四個主體分別由6條連線與四個維面構成四面體結構。各個主體作為結構中的四個端點A、B、C、D，其中A點位于模型頂端，在模型中起主導作用，B、C、D位于模型底端，起支撐作用。模型各連接線為各主體之間的物質傳遞媒介。各主體三者之間又組成獨立的維面，四個維面相互獨立、相互促進。四個端點相互交融、相互耦合，形成最終的四面體結構。四元主體模型具體如圖4所示。在應急體系應對突發災害類事件的不同階段，四元主體模型中各主體起到的作用不同，在演變周期中的主體責任也會相應發生改變。因此四元主體應急體系為動態模型，所構成的四元主體在A主導的周期中會使B、C、D主體在不同發展時期趨向穩定的正四面體結構。

圖4 四元主體模型

應急體系構建需要各主體之間的協同管理，要求政府的有效調控與制度法規的職能鑒定；依賴醫院的醫療手段與靈活的應急能力，包括應急物資籌措、受災區的應急管理等；社會主體協助政府、醫療機構的工作，三個主體通過不同時期的突發災害類事件發展情況，以不同驅動作用向受災區提供援助，對突發災害類事件實施應急籌措。因此，以政府、醫療機構、社會和受災區作為應急體系重要主體元素，構建四元主體應急體系，如圖5所示。

圖5 應急體系四元主體模型

3.2 突發災害類事件應急體系中的主體演變關系

四元主體應急體系是在驅動主體與支撐主體相互協同中構建的。各主體會根據突發災害類事件發展的不同階段調整主體的主要職能與主要驅動主體。當四元主體應急體系處于穩定狀態時，四元主體模型的系統呈現正四面體結構，表示此時的應急體系運作穩定，具備魯棒性，有良性循環發展狀態。這一狀態要求應急體系有制度法規的保障、先進醫療手段與現代信息技術的支撐，這就需要改變原有的政府作為單一權威決策主體的模式，使醫療機構、社會等主體加入，動態協調各主體在體系中的驅動作用。根據突發災害類事件的發展階段，應急體系主體演變關系可劃分為四個階段：政府主導，驅動各主體預測、監控在危機潛伏期中的突發災害類事件；政府主導，驅動社會各主體按照前期政府的制度法規與醫療機構的應急預案相互協同，表現形式為社會拉動式向受災區提供援助；政府主導，驅動醫療機構高效、快捷的運用醫療手段緩解、解決受災區人員損害情況，社會各主體配合、支撐醫療機構與受災區，表現形式為醫療機構推動式向受災區提供援助；政府、社會共同主導使受災區恢復經濟建設。

（1）危機潛伏期時，應急體系主要由三個主體構成：政府機關、醫療體系與社會。由于受災區暫未出現，此刻由政府機關主導醫療體系預防并監控潛伏發生的災害事件，社會主體配合驅動主體提升全民抗災意識。

（2）進入突發事件爆發期時，應急體系開始應急運作，政府機關主導社會治理，實施應急預案，準備中央到地方的應急物資供應，加強各個主體間有效協同運作。政府機關驅動醫療體系、社會等主體防止受災區災害蔓延，減小災害發生損失。其中社會主體主要由公眾面、市場面、媒體面構成，受政府機關領導。

（3）被迫進入災害擴散期時，由醫療體系進行救援驅動，聯合政府機關與社會向災區提供緊急救援行動，防止災害進一步擴散。同時，政府頒布相關政策法規，提供政策性支持。

（4）突發事件恢復期，此時由政府領導各主體協同進行災后治理工作。政府細化相關災害防治與應急機制體系規范，醫療與社會主體恢復對潛伏災害預防與監控等功能。圖6為應急體系運作演變關系。

圖6 突發災害類事件不同發展階段四元主體應急體系演變關系

4 結語

構建應急體系需要明確各主體在突發災害類事件不同發展階段中的主導作用，通過各主體的驅動作用為應急管理提供多元的應急決策，從而避免主體墮距。基于四元主體模型構建應急體系能夠掌握不同維面的各獨立體系的運作情況，通過調整各主體的驅動力，使應急體系達到穩定狀態，以突發災害類事件發生周期為更替驅動主體節點，為應急體系的構建與完善提供新的思路。