“多規合一”協同審批平臺服務于工程建設項目

楊建華

(蘭州市城市建設設計院, 甘肅 蘭州 730050)

0 引言

為提高城市工程建設項目審批效率,國家開展了工程建設項目審批制度改革,出臺了相關文件,并提出利用現有的“多規合一”信息化平臺,進行工程建設項目審批工作,這既是深化“放管服”改革,優化營商環境的手段,也是推進國家現代化治理的探索[1]。本文基于工程建設審批改革和國土空間規劃體系下,探討了省、市、縣三級工程建設項目協同審批新模式,構建了“一張藍圖”數據庫,在現有的“多規合一”信息化平臺的基礎上,搭建了“多規合一”協同審批平臺,實現了項目錄入和分類、合規性檢測、項目入庫和項目推送等功能,從源頭上解決項目審批周期長、落地難等問題,最大限度優化企業工程建設項目辦事流程,壓縮審批時限,有效推動便民、利民、惠民的工程建設項目早日落地,提升政務服務的滿意度[2]。

1 研究目標

1.1 探討工程建設項目“多規合一”協同審批流程

根據空間規劃和“放管服”改革的新要求,借助先進的技術手段,梳理和優化工程建設項目“多規合一”協同審批流程,實現對項目空間規劃管控,確保項目可落地、可實施、可分析以及可決策,進一步壓縮審批時限,提高審批效率,加快項目落地[3]。

1.2 形成“一套標準”規范成果

編制省、市、縣三級統一的空間規劃數據標準規范,明確數據收集、處理、整合、建庫、入庫以及保密等相關要求,指導各類數據匯交、標準化處理、融合、建庫、共享以及應用等工作的開展,形成統一的、唯一的“一套標準”規范成果,為全省各市縣開展相關工作提供標準規范依據。

1.3 構建“一張藍圖”數據庫

根據“一套標準”規范要求,首先對規劃和自然資源部門已有的現狀數據成果和全省各市縣同級別部門的專項規劃成果,如:發改委、住建、交通以及水利等,進行收集;其次,依據規范對收集的數據進行梳理、整合和標準處理;最后,對數據進行入庫,構建“一張藍圖”數據庫。

1.4 搭建“多規合一”協同審批平臺

以工程建設項目協同審批管理為主線,打造一套能展示、能審批、能決策、能管理的“多規合一”協同審批平臺。平臺采用雙網雙平臺模式,內網平臺縱向上連通省、市、縣的規劃和自然資源部門,由全省統建,省、市、縣聯動,共同開展項目用地空間管控業務;政務網平臺橫向上連通省、市、縣的發改部門,開展項目“多規合一”業務協同審批業務[4]。

1.5 建立健全“一套機制”保障運行

為確保數據現勢性、多部門業務協同審批規范性以及平臺長期運行穩定性,建立健全“一套機制”,明確數據使用、更新、安全和管理要求,平臺運行、管理、維護和應用要求。

2 總體設計

2.1 平臺定位

根據工程建設項目審批制度改革要求,建立工程建設項目從前期策劃生成、立項、審批、批后監管以及工改階段(二、三、四)全周期管理,形成覆蓋規劃和自然資源、發改委、環保以及林業等省、市、縣三級主要部門協同審批新管理模式[5]。主要涉及的平臺或系統有:投資項目在線審批監管平臺、“多規合一”系統審批平臺以及工程建設審批管理系統等。“多規合一”系統審批平臺服務于工程建設項目策劃生成階段,對投資項目在線審批監管平臺提供的工程建設項目進行用地空間管控檢測,符合各項規劃要求的項目才予以立項,為項目審批管理系統提供項目資源,加快項目落地。

2.2 工程建設項目“多規合一”協同審批流程設計

在推進工程建設項目審批改革過程中,梳理和優化“多規合一”協同審批流程是平臺建設的關鍵。傳統工程建設項目審批往往對項目是否符合空間規劃要求無法準確把控,導致項目審批、施工甚至竣工后,才發現項目建設不符合某些空間規劃要求,從而影響城市發展[6]。本文通過實地調研,結合其他城市經驗,將工程建設項目“多規合一”協同審批流程分為六個階段,即:項目錄入、項目分類、項目規劃檢測、項目咨詢引導、項目入庫以及項目推送。工程建設項目立項之前,必須經過“多規合一”協同審批流程后,符合要求后,才與立項。

工程建設項目“多規合一”協同審批流程設計示意圖如圖1所示。

圖1 工程建設項目“多規合一”協同審批流程設計示意圖

2.3 框架設計

平臺以“一張藍圖”數據庫為基礎,實現省、市、縣三級國土空間規劃數據資源整合和應用,搭建了統一的平臺框架,并基于框架建設相應的應用系統,從而實現縱向和橫向的集成和聯通。基于上述分析,平臺基于面向服務架構(service-oriented architecture,SOA),采用雙平臺-雙網結構系統框架設計[7],主要包括軟硬件支撐層、數據資源層、服務層、綜合應用層、應用層以及相應的標準規范和信息安全、運維保障體系。平臺框架設計示意圖如圖2所示。

(1)軟硬件支撐層包括平臺運行所需的各類硬件設施、軟件設施以及網絡設施,采用已有的政務云和自然資源云資源,按照云架構、云服務模式建立平臺所需的資源池。平臺采用政務網和自然資源內網雙網雙平臺。政務網橫向對接省、市、縣相關部門,如:發改委、住建、環衛等;自然資源內網縱向對接省、市、縣規劃和自然資源部門[8]。

圖2 平臺框架設計示意圖

(2)數據資源層是平臺的數據支撐層,收集、處理和入庫全省各市縣的國土空間規劃數據,構建“一張藍圖”數據庫,主要包括現狀、規劃管控、管理、工程建設項目、社會經濟、運維管理以及其他數據。

(3)服務層是將常用的功能封裝成服務,提供給平臺調用,凸顯平臺的高擴展性、可復用性以及移植性,主要包括云設施管理服務、接口服務、數據訪問服務、地圖服務以及規劃檢測服務等。

(4)應用層是平臺數據成果展示和工程建設項目協同審批業務辦理的窗口,主要包括項目錄入管理、規劃檢測管理、項目咨詢引導管理、“一張圖”展示、接口管理以及運維管理等,并將成果推送給政府相關系統,如:投資項目在線審批監管平臺、項目審批管理系統等。

(5)用戶層是平臺使用部門和人員,主要包括規劃和自然資源、發改委、住建、環衛、水利等部門以及建設公司等。

3 數據庫建設

3.1 建設內容

根據國土空間規劃體系對數據的分類要求,平臺充分利用已有的數據資源成果,同時收集來自全省各市縣不同部門的空間規劃數據和其他數據。按照空間規劃數據處理標準規范,對數據進行統一的標準化處理,構建全省統一的國土空間規劃“一張藍圖”數據庫,包括基礎地理信息、國土空間規劃、重要控制線、專項規劃、其他行業專項規劃以及社會經濟等數據共計5大類19中類400多個圖層[9],從而實現了全省各市縣統一的、權威的、唯一的空間規劃管控“一張藍圖”,解決了各類規劃標準不一致、規劃參考不一致以及相互不銜接等問題,為“多規合一”協同審批提供數據支撐。“一張藍圖”數據庫建設內容如圖3所示。

3.2 數據組織模式及優化

全省統一的國土空間規劃“一張藍圖”數據庫涉及的數據存在多源、異構且海量等特點,在統一的數據標準規范下,對數據進行重新組織及優化,主要包括對矢量數據、柵格數據、三維模型數據以及文檔資料數據。矢量數據是建立統一的空間參考系、統一的數據模型和數據格式以及統一的命名規則,實現矢量數據的提取、清洗、轉換、處理以及入庫;柵格數據是建立多分辨率金字塔和空間索引,提高柵格數據的加載和顯示效率;三維模型是采用多分辨率模型簡化技術,根據不同應用場景,調用不同分辨率模型,提高三維模型的加載和渲染效率[10]。文檔資料數據是建立統一的資源目錄體系,對文檔資料數據進行分類、重命名以及與空間數據關聯,實現圖文表一體化顯示。數據組織模式及優化示意圖如圖4所示。

圖3 數據庫建設內容示意圖

圖4 數據組織模式及優化示意圖

4 平臺服務于工程建設項目協同審批

根據工程建設項目“多規合一”協同審批流程設計,平臺主要服務于工程建設項目策劃生成階段,實現項目從錄入、檢測、咨詢到推送全過程管理,為后期項目立項提供符合規劃管控要求的項目庫。

4.1 項目錄入和分類管理

項目錄入由建設單位在省投資項目在線監管平臺上進行項目信息的錄入,形成項目儲備庫,主要包括項目主管單位、建設單位、項目名稱、項目位置、建設內容、投資估算以及用地邊界等信息。項目錄入完畢后,推送到“多規合一”協同審批平臺。“多規合一”協同審批平臺的省、市、縣國土空間用途管制部門根據項目類型、立項級別、用地類型以及規劃類型進行分類,如,按照項目類型分類分成重點項目和一般項目,按照用地類型分類分成劃撥用地、出讓用地、集體用地等。

4.2 項目合規性檢測

項目合規性檢測是國土空間規劃“一張藍圖”的基礎上,在省、市、縣三個層級提供空間規劃檢測服務。通過平臺一鍵檢測,自動對項目的用地邊界線,進行用地合規性檢測,并生成檢測報告。符合國土空間規劃要求的項目,形成項目庫,為項目立項、用地審批和批后監管打下基礎。具體步驟:①根據項目規劃編制要求,制定項目合規性檢測規則,主要包括圖形拓撲檢查、數據非法檢查、屬性結果檢查、數據完整性檢查、字段長度檢查等規則共計85個;②合規性檢測,根據項目合規性檢測規則,進行快速檢查,一方面形成合規性檢測報告,另一方面生成沖突差異圖斑;③對沖突差異圖斑進行處理,一方面是微小差異圖斑,系統自動處理;另一方面有較大沖突的差異圖斑,通過合規協調人員,進行沖突圖斑處理；④沖突圖斑處理合規后,進入項目庫。沖突圖斑無法處理或協調,則無法進行項目庫。

4.3 項目咨詢引導

項目咨詢引導是針對國土空間規劃合規性檢測不合格的項目,規劃和自然資源部門根據相關法律法規,結合規劃檢測報告,提出咨詢處理意見后,引導建設單位解決規劃沖突問題。

4.4 項目入庫

項目入庫是將通過空間規劃合規性檢測的項目進行入庫,形成項目庫。未入庫的項目,返回項目儲備庫重新規劃,不予立項且不得審批用地。項目庫中的項目則可以進入項目用地預審和選址。項目儲備庫實行動態更新管理,項目用地范圍線在儲備庫中保留3 a,逾期未立項的項目將強行退出項目儲備庫。

5 結束語

本文綜述了“多規合一”協同審批平臺服務于工程建設項目應用。通過該平臺構建了國土空間規劃“一張藍圖”數據庫,統籌了空間規劃資源,落實了用地規劃管控。通過該平臺服務于工程建設項目策劃生成階段,自動進行空間規劃合規性檢測,大大推進工程建設項目落地時間,節約了時間,提高了項目審批效率。平臺上線一年時間,累積從投資項目在線審批監管平臺檢測了近1 500個項目,其中有1 200多個項目符合規劃要求,進入了項目庫,為工程建設審批管理系統提供項目支持,但在實際工作應用中也存在一定問題,如,項目庫檢測內容較多,導致還需人工進行干預;部門間協同機制需進一步完善等。下一步,平臺將進一步建設建筑信息模型(building information modeling,BIM)模型,實現三維項目庫的規劃審批。平臺的搭建促進了項目的順利落地,縮短了項目審批時間,優化了營商環境,為其他省市開展相關工作提供借鑒意義。