湖北省市縣基礎測繪“十四五”規劃的問題與對策

王均浩，鐘 靜*，郭明強,2,3,4，鄒 桐，崔英姿

（1. 湖北地信科技集團股份有限公司，湖北 武漢 430074；2. 自然資源部城市國土資源監測與仿真重點實驗室，廣東 深圳 518034； 3. 中國地質大學（武漢） 地理與信息工程學院，湖北 武漢 430074；4. 國家地理信息系統工程技術研究中心，湖北 武漢 430074）

基礎測繪規劃作為城市規劃中的一項基礎規劃，是為經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護提供地理信息的基礎性、公益性事業，是經濟社會可持續發展的重要支撐。《測繪法》第十六條規定，縣級以上地方人民政府測繪地理信息主管部門會同本級人民政府其他有關部門，根據國家和上一級人民政府的基礎測繪規劃以及本行政區域的實際情況，組織編制本行政區域的基礎測繪規劃，報本級人民政府批準后組織實施[1]。基礎測繪規劃編制不僅是履行法定職責的需求，而且是履行自然資源“兩統一”核心職能的需求，更是補齊地方測繪地理信息工作短板弱項的需要。

1 基礎測繪“十四五”規劃背景

“十四五”時期（2021—2025 年）是我國實施新的“兩步走”戰略、開啟社會主義現代化強國新征程的第一個五年規劃期[2]，是湖北省深入貫徹落實習近平總書記對推動長江經濟帶發展的重要指示精神的關鍵時期[3]。基礎測繪“十四五”規劃是機構改革后，自然資源部作為基礎測繪主管部門編制的第一個五年規劃，承擔著找準基礎測繪在自然資源業務體系中的職責定位，查找差距、補齊短板，推動測繪工作全面融入自然資源系統，更好地滿足自然資源“兩統一”職能需要和經濟社會發展需求的雙重任務。湖北省自然資源廳頒布的《關于全面開展省市縣三級基礎測繪“十四五”規劃編制工作的通知》中明確了各級政府自然資源主管部門編制“十四五”基礎測繪規劃的職責，要求充分認識科學編制基礎測繪規劃對推進基礎測繪服務經濟社會發展、支撐自然資源“兩統一”職責履行的重要意義，切實履行《測繪法》賦予的法定職責，高質量高標準地完成這項重要任務[4]。因此，不但要編基礎測繪“十四五”規劃，還要編好“十四五”規劃。

2 基礎測繪“十四五”規劃中存在的問題

多年來，由于體制、機制問題，基礎測繪工作一直未引起足夠重視，各地在編制基礎測繪五年規劃中，既存在共性問題，也存在個性問題。具體到基礎測繪“十四五”規劃，主要問題包括4個方面：

1）生搬硬套，盲目跟風。基礎測繪是一項專業性較強的工作，由于地方缺乏測繪專業人才，較多市縣沒有編制基礎測繪“十三五”規劃的經驗，且對自然資源部對于基礎測繪業務的定位、部署和要求的認識不足，對省級規劃以及相關政策文件深入研究的力度不夠，在規劃編制時，部分市縣盲目抄襲、生搬硬套省級規劃或其他地方的規劃，使得規劃不切實際，與自身城市的發展需求不符。

2）目標定位寬泛，缺少量化指標。市縣在制定五年規劃目標時，脫離實際、生搬硬套上級規劃指標，泛泛而談，用詞模棱兩可，沒有因地制宜確定地方建設目標。以湖北省某縣為例，規劃發展目標制定不具體，無法量化，如1∶2 000基礎測繪產品和1∶500地形圖的覆蓋范圍、數據更新頻率直接采用文字描述，缺乏數字化指標；目標描述中未考慮本地基礎測繪發展現狀，采用“顯著”提升、“全方位”發展等浮夸的程度副詞，使規劃既不接地氣又無法考核。

3）規劃銜接不夠，主線不清晰。規劃需要做好3 個銜接：①與上級政府規劃的銜接；②與“十三五”規劃及其完成情況的銜接；③與本級政府規劃的銜接。然而，地方規劃往往沒有積極響應上級規劃，內容上存在缺項、漏項或與上級規劃重復建設的內容，且未匹配本級政府對基礎測繪工作的需求，規劃制定與城市發展不協調。另外，規劃需要遵循一條主線，即問題-需求-目標-主要任務-重點工程，環環相扣，從問題到重點工程的主線清晰、內容完整、首尾呼應，最后形成一個閉環。主線問題是地方基礎測繪規劃中存在的最大問題，也是一個難題。

4）應用落地引導不足，保障措施不到位。規劃既是“十三五”工作的經驗提取，又是“十四五”規劃落地的重要保障。近年來，各地普遍存在基礎地理信息資源短缺、公共服務水平較低、成果開發利用不足和統一監管薄弱等問題。隨著經濟社會的全面進步，各方面對測繪的需求不斷增長，測繪滯后于經濟社會發展需求的矛盾日益凸顯。大多數地方政府對測繪工作在經濟發展中的重要作用和地位認識不足，在規劃編制工作中，政治占位不夠，沒有將基礎測繪放在自然資源整體業務中謀劃，傾向于將基礎測繪作為自然資源管理的技術支撐，忽略了《測繪法》關于服務經濟社會發展的規定精神。雖然謀劃了許多重點工程，但基礎測繪生產與應用脫節，在行政引導、政策支持、經費支持、應用落地方面都缺乏有效措施，規劃的落地性不強。

3 基礎測繪與城市發展相適應的措施

針對市縣基礎測繪規劃存在的主要問題，本文深入探討了其相應的解決措施，如圖1所示。

圖1 基礎測繪規劃主要問題及其解決措施

3.1 深入調查研究，凝聚重大工程項目

規劃中的一項重要任務是開展“十三五”規劃評估工作。只有立足實際，做足調研，總結成績與不足，才能針對基礎測繪發展中的功能短板，凝練提出體系完整、滿足需求、重點突出、互補性強的“十四五”重大項目清單[2]，通過重大項目建設保障規劃落地，推動基礎測繪高質量、跨越式發展。

3.2 完成省級基礎“必做題”，做好地方“選做題”

《湖北省基礎測繪“十四五”規劃》中強調，到2025 年完成高精度基礎地理信息數據的全省必要覆蓋，推動湖北省基礎測繪成果的聯動更新[3]。根據省級規劃要求，“十四五”期間，市縣需要實現1∶2 000基礎地理信息數據的更新和獲取全覆蓋以及1∶500中心城區覆蓋。以湖北省某市為例，積極響應省級規劃要求，規劃開展1∶2 000 數字線劃圖（DLG）、數字正射影像圖（DOM）和數字高程模型（DEM）的生產與更新，實現本級行政區全域覆蓋；開展中心城區（規劃區）1∶500 DLG、DOM 和DEM 的數據采集和處理工作，做好省級要求的“必做題”。為了抓好本市“二山二水二堤”生態修復治理和江河湖堤保護工作，規劃了“二山二水二堤”專項地形測繪項目，通過建立實景三維模型，以點帶面發揮示范效應，滿足該市的特定需求，做好地方“選做題”。

3.3 做好規劃銜接的同時，體現地方特色

基礎測繪規劃涵蓋國家、省、市縣3 級。市縣基礎測繪規劃既是省級規劃的下級規劃，也是本地的專項規劃。以鄂州市為例，其“十四五”規劃和2035年遠景目標的建議提出，主動融入和服務全省“一主引領、兩翼驅動、全域協同”區域發展布局，大力推進武鄂同城化，加強與黃岡黃石聯動，推進區域協調發展。在規劃編制的過程中，鄂州市不僅需要加強與省級規劃的銜接，融入到全省基礎測繪一盤棋中，還要加強與武漢市規劃的銜接，同時從本市“三城一化”的戰略定位中挖掘基礎測繪需求，以武漢市為標桿，占位更高；結合本地區經濟社會發展實際，規劃實景三維、地下地形測繪、新型基礎測繪試點建設等體現地方特色的重點工程，全面支撐本市智慧城市發展，形成目標明確、規劃清晰、銜接完善的基礎測繪“十四五”規劃。

3.4 充分利用測繪新技術，降低生產費用

市縣需要根據當地財政實力編制重大工程項目預算，期望花少量的錢集中辦重要的事、必須做的事。高分辨率遙感影像的獲取成本高、數據處理時間長，多數市縣財政無法支撐其生產費用，而高分辨率遙感影像數據不僅是省級要求的硬指標，更是支撐地方重大項目建設的數據基礎。地方在規劃重點工程時，可通過引進測繪新技術減少生產費用問題：①局部更新機制，基于已有影像數據，通過深度學習、人工智能等技術手段，每年對數據進行比對，發現變化較大的區域，再利用無人機以零星獲取的方式按需采集，同時建立變化區域更新機制；②從軟件和算法的角度著手，充分利用已有數據，基于深度學習的遙感影像超分辨率重建關鍵技術，實現低成本快速超分辨率重建，有效提升遙感數據應用的廣度和深度，減少數據采集成本和處理時間，從而滿足地方政府對基礎測繪數據的迫切需求。

3.5 爭取政府支持，形成合力，確保規劃落地實施

基礎測繪規劃不僅是地方自然資源主管部門的職責，也是整個地方政府的職責。無論是組織保障、政策支持還是經費支持都需要地方政府的大力支持，從而保障基礎測繪的實施。規劃編制時需要明確相關職責，建議由地方政府分管領導主抓基礎測繪工作，自然資源和規劃局分管領導負責人和其他委辦局的相關領導作為成員，統籌地方的基礎測繪工作開展和基礎測繪事業布局，按照分級管理的原則，加強組織協調，做到各司其職、各負其責，形成穩步推進規劃實施的合力。

3.6 加大基礎測繪的宣傳和應用力度

地方需要大力開展測繪法律法規宣傳、政策解讀、科普教育、行業發展動態、成果技術展示等，有組織、有節奏、有重點地推出測繪宣傳系列，讓大眾更加了解基礎測繪工作的重要性；可以地圖為載體，聚焦民生地圖，制作地方《文化旅游圖集》《行政區劃圖集》等，有效地向公眾整體展示基礎測繪產品的科學知識體系。規劃發布可通過官方微博、微信等媒介，以圖文并茂、通俗易懂的軟文、小視頻向公眾推送，全面提高社會公眾對測繪地理信息的了解、關注、理解和支持，促進測繪成果更加廣泛的應用。

4 結 語

基礎測繪規劃是國家發展規劃體系中重要的專項規劃之一，是地方政府指導基礎測繪事業發展、審核重大基礎測繪項目、安排政府投資和財政支出預算、制定相關政策的重要依據和綱領性文件，做好基礎測繪“十四五”規劃意義重大。本文從湖北省多個市縣基礎測繪“十四五”規劃編制的經驗出發，分析了規劃編制過程中存在的常見問題，提出了具有較強針對性的建設措施，為后續地方基礎測繪規劃編制理清思路、指明方向。