京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理分析

□閆海波 趙德義

一、“十三五”京津冀生態(tài)環(huán)境治理成果

京津冀協(xié)同發(fā)展是我國重要的區(qū)域戰(zhàn)略之一，而生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是京津冀協(xié)同發(fā)展系統(tǒng)中的重要組成部分。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺(tái)開啟了京津冀協(xié)同發(fā)展的新篇章。在“十三五”期間，京津冀在生態(tài)環(huán)境治理上有了長(zhǎng)足的進(jìn)步[1]。

(一)空氣質(zhì)量明顯改善。“十三五”期間，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量明顯改善，京津冀地區(qū)2020年的主要污染物對(duì)比2015年的主要污染物有著大比例的降低。京津冀三地均超額完成SO2減排35%的目標(biāo)任務(wù)，北京與河北均完成NO2減排25%的目標(biāo)任務(wù)(見表1)。

表1 2020年與2015年京、津、冀主要空氣污染物對(duì)比

(二)河流水質(zhì)明顯改善。“十三五”期間，京津冀地區(qū)河流水質(zhì)明顯改善，2020年的河流Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)占比相較2015年增加幅度喜人，尤其是天津地區(qū)，其增長(zhǎng)百分點(diǎn)高達(dá)55.00%。劣Ⅴ類水質(zhì)占比大幅度減少，天津成績(jī)優(yōu)異，率先完成了劣Ⅴ類水質(zhì)河流的清零(見表2)。

表2 2020年與2015年京、津、冀河流水質(zhì)占比對(duì)比

(三)土壤污染明顯改善。“十三五”期間，京津冀地區(qū)順利完成土壤詳查工作。北京和天津的土壤狀況基本保持良好，市控監(jiān)測(cè)點(diǎn)均未超過土壤污染風(fēng)險(xiǎn)閾值。京津冀三地均對(duì)農(nóng)用地劃分了土壤環(huán)境質(zhì)量類別，落實(shí)了嚴(yán)格的分類管控措施，實(shí)現(xiàn)了受污染農(nóng)用地的安全利用。建設(shè)用地與工業(yè)用地實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管控，對(duì)于重點(diǎn)關(guān)注地塊，積極地推進(jìn)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊信息錄入工作，大量重點(diǎn)企業(yè)污染源完成綜合整治，有效降低了京津冀整體的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

總之“十三五”期間，京津冀三地在大氣污染、水資源保護(hù)、土壤治理等方面展開廣泛合作，聯(lián)防聯(lián)控生態(tài)環(huán)境污染破壞，藍(lán)天、綠水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)取得圓滿勝利。積極推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，聯(lián)合控制排放總量、共享生態(tài)環(huán)保信息、聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法管理，使得京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到持續(xù)改善，生態(tài)治理協(xié)同度得到提高[2]。

二、京津冀生態(tài)環(huán)境治理存在的問題

(一)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境仍不容樂觀。改善生態(tài)環(huán)境是一個(gè)十分艱巨的任務(wù)，京津冀區(qū)域的環(huán)境治理取得的成果是值得肯定的，但是生態(tài)環(huán)境在全國排名中仍處在下游。主要空氣污染物中，河北省的SO2仍未達(dá)到全國平均水準(zhǔn)，PM10則僅有北京剛剛達(dá)標(biāo)，京津冀三地的NO2與PM2.5均未達(dá)到全國平均水準(zhǔn)。全國河流Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)占比為87.4%，劣Ⅴ類水質(zhì)占比為0.2%，京津冀三地中只有天津在劣Ⅴ類水質(zhì)占比方面達(dá)到全國平均水準(zhǔn)(見表3)。

表3 2020年京、津、冀空氣水質(zhì)指標(biāo)與全國平均值對(duì)比

(二)京津冀地區(qū)區(qū)域協(xié)同度仍有不足。京津冀地區(qū)的行政格局障礙凸出，生態(tài)環(huán)境治理受到行政區(qū)劃分的影響，使得三地政府之間合作不足而競(jìng)爭(zhēng)有余，存在一定的政治隔閡、政策壁壘，沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的合作與聯(lián)動(dòng)。缺乏一體化的生態(tài)環(huán)境治理理念，在三地制定的生態(tài)保護(hù)計(jì)劃中，各自行政區(qū)的地位高于京津冀地區(qū)的整體利益。

(三)京津冀區(qū)域內(nèi)部的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍不夠完善。由于京津兩地的“虹吸效應(yīng)”，河北承擔(dān)著整個(gè)京津冀地區(qū)的資源供給。河北省為京津冀地區(qū)工業(yè)化與城市化打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但同時(shí)將面臨高昂的生態(tài)環(huán)境治理開銷。雖然三地有關(guān)部門對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償都作出了規(guī)定，但標(biāo)準(zhǔn)并未統(tǒng)一，于是河北省在為生態(tài)環(huán)境治理尋求補(bǔ)償時(shí)，需要進(jìn)行繁瑣的溝通，無法順利落實(shí)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理體系運(yùn)行不暢，呈現(xiàn)一幅政策好但落實(shí)差的尷尬局面，成為京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的絆腳石。

(四)河北省的生態(tài)環(huán)境壓力日益增大。一是河北省本身長(zhǎng)久以來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二產(chǎn)業(yè)為主，工業(yè)布局偏重型，以鋼鐵、制藥、紡織、化工、建材為主導(dǎo)，能源消耗結(jié)構(gòu)以煤炭為主，這對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞是嚴(yán)重的；京津冀地區(qū)的供水系統(tǒng)主要由河北省支持，供水壓力大，為了滿足京津冀地區(qū)工業(yè)化與城市化發(fā)展的用水需求，導(dǎo)致河北省地下水超采問題嚴(yán)重，水資源問題亟待治理。二是在非首都功能疏解的政策調(diào)控下，大量產(chǎn)業(yè)由河北省承接，這些產(chǎn)業(yè)多是高污染產(chǎn)業(yè)，工業(yè)“三廢”處理壓力急劇增大，河北省將面臨更大的生態(tài)環(huán)境治理挑戰(zhàn)。三是生態(tài)環(huán)境治理方面的專業(yè)人才缺乏，創(chuàng)新機(jī)制不夠完善，無法綠色、節(jié)能、低碳的承接非生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，不符合現(xiàn)代化創(chuàng)新綠色環(huán)保型企業(yè)發(fā)展方向。

(五)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)仍需加強(qiáng)。一方面目前河北省的傳統(tǒng)企業(yè)綠色發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，企業(yè)在發(fā)展的同時(shí)可能會(huì)出于利潤(rùn)的考慮對(duì)排污排氣等不做綠色安全化處理，發(fā)展理念中全以利益為導(dǎo)向。另一方面群眾的生態(tài)主人翁意識(shí)不夠，生態(tài)環(huán)境方面的知識(shí)了解不夠，對(duì)于環(huán)境污染問題多持聽之任之的態(tài)度，發(fā)現(xiàn)了環(huán)境污染問題想向相關(guān)部門舉報(bào)也很難進(jìn)行有效的反饋。

三、京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理路徑與保障機(jī)制

(一)協(xié)同治理路徑。

1.協(xié)同改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。繼續(xù)推進(jìn)“煤改氣”工程，河北省有著京津冀地區(qū)最大的地域和最多的人口，但還有不少地方仍在使用煤炭供暖，需要推動(dòng)清潔能源的普及。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的管理力度，嚴(yán)格整治工業(yè)“三廢”排放不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象企業(yè)，杜絕工業(yè)污染物對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。從源頭防止污水入河，禁止隨意向河流水域傾倒工業(yè)廢水以及生活垃圾，要求企業(yè)配置先進(jìn)的廢水處理設(shè)備。同時(shí)做好京津冀地區(qū)重點(diǎn)關(guān)注工業(yè)區(qū)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)地區(qū)土壤檢測(cè)。

2.強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理觀念。在政策制定和實(shí)施的過程中，必須擺脫長(zhǎng)久以來的區(qū)位意識(shí)，堅(jiān)持區(qū)域聯(lián)動(dòng)和綜合治理思路，從京津冀整體的利益上考慮問題，推進(jìn)生態(tài)治理的協(xié)作和部門聯(lián)動(dòng)，完善環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)局部地區(qū)的利益和京津冀整體的生態(tài)環(huán)保協(xié)同發(fā)展要求有沖突時(shí)，局部利益必須自覺讓步于整體利益，零和博弈不可取。推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子的學(xué)習(xí)教育工作，加強(qiáng)合作意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的重要意義。

3.完善地區(qū)內(nèi)部的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。不可使為眾人抱薪者，凍斃于風(fēng)雪，多元化易執(zhí)行的生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)區(qū)域可持續(xù)地治理生態(tài)環(huán)境問題的有效措施。在整體發(fā)展的過程中，受益者應(yīng)當(dāng)對(duì)損失者給予一定的補(bǔ)償，對(duì)于京津冀一體化協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中，非首都功能疏散和承接造成的生態(tài)環(huán)境損害，要由中央牽頭，引導(dǎo)地方政府完成補(bǔ)償主體和受益主體之間的生態(tài)補(bǔ)償。

4.河北省在承接產(chǎn)業(yè)的同時(shí)不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。針對(duì)河北省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和日益增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理造成的壓力，河北省已經(jīng)無法走“先污染，后治理”的道路。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)必須做好把關(guān)和預(yù)警，結(jié)合已有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)供給側(cè)改革，減少高資源消耗型企業(yè)，推動(dòng)企業(yè)改革重建，淘汰、整合、提升產(chǎn)能過剩企業(yè)，綠色、循環(huán)、低碳地改進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

5.完善生態(tài)環(huán)境相關(guān)法規(guī)。對(duì)于企業(yè)，需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管力度，嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)于不能對(duì)排污排氣有效整改的，給以停業(yè)或罰款等懲罰措施，提高環(huán)境污染成本；同時(shí)給予生態(tài)友好型企業(yè)一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)或者政策優(yōu)惠，并由政府或者第三方環(huán)保機(jī)構(gòu)出面，對(duì)優(yōu)秀的綠色企業(yè)進(jìn)行宣傳，發(fā)揮榜樣作用。對(duì)于人民群眾，多宣傳生態(tài)環(huán)保知識(shí)，普及綠色低碳環(huán)保理念，提高全民生態(tài)環(huán)保意識(shí)；對(duì)于舉報(bào)環(huán)境污染現(xiàn)象屬實(shí)的，要給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)鼓勵(lì)民間成立第三方環(huán)保組織，起到對(duì)企業(yè)的監(jiān)督作用，要形成全民建設(shè)、全民監(jiān)督、全民共享的良性發(fā)展局面。

(二)協(xié)同保障機(jī)制。

1.政治組織保障。習(xí)近平總書記指出，要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，統(tǒng)籌山水林田湖系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度[3]。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，始終圍繞我黨有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的總體方針，具體領(lǐng)導(dǎo)和開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中的有關(guān)工作，體現(xiàn)城市建設(shè)發(fā)展中的生態(tài)價(jià)值，建設(shè)美麗京津冀，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，在做出更大的金山銀山的同時(shí)，建設(shè)更美麗的綠水青山。

2.制度法規(guī)保障。設(shè)立生態(tài)環(huán)境紅線，完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，以立法的形式確保生態(tài)環(huán)境治理的有效進(jìn)行，做到有法可依。定期排查生態(tài)環(huán)境隱患，始終監(jiān)督環(huán)保重點(diǎn)問題，嚴(yán)肅追究環(huán)保違法行為，做到違法必究。加強(qiáng)部門協(xié)作，加強(qiáng)環(huán)保、城管、水利、林園、土管、公安等部門的聯(lián)合執(zhí)法、加強(qiáng)行政與司法的執(zhí)法聯(lián)系、加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)、環(huán)保系統(tǒng)的聯(lián)合辦案，做到執(zhí)法必嚴(yán)。

3.經(jīng)濟(jì)金融保障。生態(tài)環(huán)境賠償機(jī)制的生命力在于執(zhí)行，京津冀三地政府在完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的時(shí)候要把易行性放在第一位，要保證生態(tài)治理中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能夠合理、及時(shí)的到位。調(diào)整財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，由以往的環(huán)境設(shè)施建設(shè)前期投資轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)施建成后根據(jù)環(huán)保設(shè)施處理廢水、廢氣、廢渣的成果進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)貼，切實(shí)有效地使用生態(tài)治理專用資金。

4.人才科技保障。人作為生態(tài)環(huán)境的治理者和治理成果的受益者，是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中不可忽視的點(diǎn)。隨著生態(tài)環(huán)境的發(fā)展、一體化戰(zhàn)略的推進(jìn)，對(duì)于人才的需求正在發(fā)生變化，現(xiàn)在京津冀急切需要既精通經(jīng)濟(jì)管理又通曉綠色技術(shù)發(fā)展的復(fù)合技能型人才，這就要求推進(jìn)綠色人才隊(duì)伍建設(shè)，為京津冀的生態(tài)環(huán)境治理隊(duì)伍提供后備力量。京津冀地區(qū)內(nèi)有眾多一流高校，有眾多優(yōu)秀的研究成果，必須為之提供良好的科技氛圍，尊重科技成果，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研融合，加速科技成果轉(zhuǎn)化。

5.宣傳輿論保障。建立廣泛而深入的生態(tài)環(huán)保知識(shí)宣傳網(wǎng)絡(luò)，不光要在領(lǐng)導(dǎo)層面宣傳生態(tài)環(huán)保的知識(shí)，更要把環(huán)保意識(shí)打入基層，以社區(qū)、街道為單位，一步步鋪開生態(tài)環(huán)保知識(shí)的宣傳工作，提高廣大人民群眾的環(huán)保意識(shí)。政府應(yīng)扶持民間的第三方環(huán)保組織，借助媒體擴(kuò)大其影響力，對(duì)企業(yè)形成輿論壓力，進(jìn)一步提高企業(yè)的生態(tài)破壞成本。主動(dòng)引入公眾監(jiān)督機(jī)制，定期向社會(huì)公開環(huán)境治理方案與環(huán)境建設(shè)進(jìn)度，暢通反映渠道，傾聽公眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的意見和建議，提高公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的參與感和滿意度。

四、結(jié)語

京津冀協(xié)同發(fā)展作為我國的重大戰(zhàn)略，優(yōu)秀的生態(tài)環(huán)境建設(shè)是其題中應(yīng)有之義。一切發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是人民穩(wěn)定幸福的生活，所以不能本末倒置，在發(fā)展的過程中不可犧牲人民美好的生活環(huán)境來換取發(fā)展的速度。必須遵從黨的領(lǐng)導(dǎo)，在保證生態(tài)環(huán)境紅線不觸碰的前提下，推進(jìn)京津冀一體化進(jìn)程，為祖國的經(jīng)濟(jì)騰飛、人民的生活富足添磚加瓦。