新《海安法》下沉船、沉物應急設標費用保障機制研究

張 鵬 陳 磊 吳 彬

（交通運輸部東海航海保障中心上海航標處，上海 200128）

0 引 言

伴隨著航運的迅速發展，海上運輸、工程等活動發展迅猛，船舶交通流密度持續增加，海上發生沉船、沉物的概率也大大增加。一直以來，當發生沉船、沉物事故后，航標管理部門和海事主管部門相互支持和配合，及時設置警示標志，對于防止沉船次生事故的發生起到了重要作用，為保護人民財產安全、維護航行安全、保障水域暢通作出積極貢獻。

《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱新《海安法》）于2021 年9 月1 日完成修訂并實施，新《海安法》從法律層面明確了履行設立警戒標識的責任方，明確了設置助航標志和清除礙航物所產生的費用來源，對于解決實踐中的設標費用等問題指明了方向。

1 國際公約和國內法律法規涉及沉船、沉物設標的有關規定

1.1 內羅畢國際船舶殘骸清除公約（以下簡稱“殘骸清除公約”）

殘骸清除公約在2017 年2 月11 日對我國生效。該公約中對“殘骸”的概念和清除等進行了界定，并對殘骸的定位和標記費用等方面進行了說明。根據公約的規定[1]，“在獲知殘骸后，受影響國家確定殘骸構成危害，則須確保采取一切合理措施對殘骸進行標記。殘骸登記所有人須對于殘骸定位、標記和清除的各項費用負責”。

從公約來看，對于“船舶殘骸”的標記和清除費用由登記所有人承擔，這也是目前國際上通常的做法。

1.2 國內法律法規有關規定

1.2.1 新《海安法》

新《海安法》[2]第五十一條，從礙航物打撈清除的義務主體、打撈費、設標費用承擔主體上進行了明確。第一百零六條則從未設標、未報告、未打撈三個方面明確了罰則。

新《海安法》明確了礙航物打撈清除的義務主體是所有人、經營人或者管理人。明確了礙航物的所有人放棄所有權的，不免除其打撈清除義務。對于來源不明的礙航物，極易對通航水域的公共安全帶來風險，海事管理機構從維護公共安全的角度出發代為履行義務主體的責任。針對義務主體未按規定打撈清除的行為，給予海事管理機構賦予了海事行政強制執行權力。海事管理機構除了實施行政處罰外，還可以依照《行政強制法》規定組織代履行，代履行的費用由礙航物的所有人、經營人或者管理人承擔。

1.2.2 《中華人民共和國海商法》

海商法在第二百零七條，針對助航設施損壞的海事賠償請求進行了明確，并對賠償責任限制進行了約定。對于助航設施的損壞，船舶登記人承擔相應損失賠償責任，但由于海事事故的復雜性，是否屬于限制性海事賠償責任，則需要根據實際情況判斷。

1.2.3 《中華人民共和國航道法》

航道法第二十一條對船舶、設施沉沒后，設標的主體責任，打撈責任進行了明確：沉船所有人或者經營人是設標的責任主體，其可以自行或者委托的形式設置標志，并應在限定的時間內打撈清除沉沒物。

1.2.4 《行政強制法》

對于當事人無法履行或者不履行的，行政強制法第五十條明確了行政機關代履行，委托代履行的權利?？紤]到公共安全、環境污染等因素，行政機關可以決定立即實施代履行，在事后立即通知當事人，并依法作出處理。

1.2.5 《沿海航標管理辦法》

沿海航標管理辦法第十九條對設標的主體責任，費用承擔進行了明確：沉沒物其所有人應及時報告，并按要求設置標志；不能按要求的，可以委托沿海航標維護單位設置航標。相應的費用由沉沒物其所有人承擔。

2 沉船設標現狀和費用清償存在的問題

沉船沉物是影響航行安全的重要因素之一，在實踐中，發生船舶沉沒、貨物落江等事故時，沉船的所有人、經營人或者管理人往往不具備自行設置警戒標志的能力，為保障船舶航行安全，盡快恢復通航秩序，防止次生事故發生，海事主管機關通常會協調航保部門迅速采取應急掃測、設標等處置措施。但應急處置作業結束后，參加應急處置作業的單位卻很難追回應急設標費用，應急設標費用無清償保障，對海上應急反應體系的有效運作產生了較大影響。筆者結合上海港多年的工作實踐，對設標費用清償存在的問題梳理如下：

2.1 沉船所有人或者經營人有能力承擔費用，卻逃避責任，不承擔費用

當船舶沉沒，航保管理部門完成設標工作后，追償相應費用時，沉船所有人或者經營人認為為沉船設置警示標志屬于政府部門履行公共安全的職責，當事方未委托航保管理部門設標，雙方無合同關系，不承擔相應費用。

此種行為與新《海安法》以及國內多個相關法律法規相違背，沉船事故發生后，為避免發生次生事故，保障過往船舶航行安全，海事主管部門往往會迅速委托航保管理部門進行設標。此委托行為在法律上定性為代履行，如本文2.2.3《行政強制法》第五十條規定，海事主管機關作為依法保障水上交通安全的行政機關可以代履行，費用由當事人承擔。

2.2 沉船所有人或者經營人放棄所有權，不承擔設標責任和費用

船舶沉沒后，沉船打撈時間較長，費用較高，且沉船打撈的價值不足以抵扣打撈、清污、掃測、設標等費用，沉船其所有人、經營人故意拖延打撈進度，甚至以放棄所有權的方式逃避打撈和設標等費用和責任。

此種行為違法法律規定，在新《海安法》第五十一條有明確描述，即使礙航物的所有人放棄所有權，也不免除其相關義務。對于沉船所有人或者經營人放棄所有權，其相應的設標費用也應承擔。

2.3 沉船所有人或者經營人不明確，或者無能力承擔設標費用

沉船為“三無船舶”或隸屬于單船公司、掛靠性質的“夫妻老婆船”，船舶沉沒后即宣布沉船所有人或其船東破產或無法確定所有人和經營人。海事主管部門為維護通航安全，委托航海保障部門實施沉船應急設標，此種情況下，沉船標志設置的時間往往很長，部分標志的時間甚至超過10 a，給管理部門帶來較大的維護難度和費用支出。

3 與沉船設標有關的典型司法判例

3.1 廣東海事局訴“南＊”輪強制打撈糾紛案[3]

2004 年7 月1 日，多用途船“中航**”輪和集裝箱船“南*”輪在珠江口水域發生碰撞，“南*”輪沉沒，所載集裝箱全部落水，其中26 個漂浮，18 個下落不明。

事發水域珠江口通航量大、通航密度高，沉船和部分落水沉沒集裝箱位置不清，亦無沉船標志，對海上交通安全造成嚴重危害。海事部門采取應急處置作業，調動有關單位采取掃海、設標、打撈等應急處置措施，支出應急處置費用200 余萬元。

事故發生后，責任人拒絕支付應急處置費用，他們認為該費用屬于行政行為產生的費用，應由國家財政支出;認為管轄權異議，以兩船碰撞后，“南*”輪所屬公司與“中航**”輪所屬公司已分別在?？诤Ｊ路ㄔ涸O立海事賠償責任限制基金，認為案件應當由?？诤Ｊ路ㄔ汗芾?，廣州海事法院沒有管轄權。廣東海事局與“南*”輪及“中航**”輪所屬公司就費用償付進行協商未果，最終提起訴訟。廣州海事法院判決被告“南*”輪所屬公司償付原告廣東海事局采取掃海、設標、打撈等應急處置措施所發生的應急處置費用。被告不服，提起上訴，二審維持原判。

3.2 交通運輸部東海航海保障中心上海航標處(以下簡稱原告)訴孫杰、南京昊潤海運有限公司、顧建船舶；唐山錦福海運有限公司船舶碰撞損害責任糾紛案[4]

2020 年7 月15 日，名為“新*?！陛喓汀斑h洋**號”輪在吳淞2#錨地附近水域發生碰撞，事故導致“遠洋**號”輪在外高橋航道47 燈浮附近水域沉沒。

事發水域吳淞口通航量大、通航密度高，為確保沉船附近航道、碼頭以及過往船舶航行安全，海事部門采取應急處置措施，調動包括原告在內的有關單位采取掃海、設標、打撈等應急處置措施，其中設置沉船應急示位兩座，AIS 虛擬燈浮一座,臨時撤除燈浮一座，航標應急處置費用27 萬余元。

海事部門出具的水上交通事故責任認定書〈滬海淞責字(2020)12-01 號〉[5]責任判定，“遠洋**號”輪承擔船舶碰撞沉沒案件的主要責任，“新*福”輪承擔船舶碰撞沉沒案件的次要責任。原告與“新*?！陛喓汀斑h洋**號”輪所屬公司就費用償付進行協商未果，最終提起訴訟。上海海事法院一審判決(2021)滬72 民初471 號民事判決認定:兩船對碰撞均有過失，原告有權依據侵權法律關系向“新*福”輪責任人錦福公司主張按比例賠償應急設標費用。原告與昊潤公司責任人在另案中達成的調解，在其損失未全部補償的情況下，不影響原告在本案中向錦福公司主張按比例承擔侵權賠償責任。

3.3 案例分析和結論

從上述兩個典型的司法判例結論來看，無論事故責任人是否有委托設標方完成設標工作，其都應承擔相應設標費用，這一點在法律上無任何爭議，各級法院都給出了相應的結論，只是在具體費用分配和承擔上，是否屬于海事賠償責任限制基金還存在一定爭議，這點不在本文討論范圍。

4 建 議

為沉船、沉物設置警示標志可最大限度減少因沉船、沉物發生的次生事故，對于保障航道暢通，船舶航行安全有著重要作用。在實踐中，沉船應急設標涉及多方，多年來，沉船、沉物設標費用的保障率和償付率一直較低，針對沉船設標和費用保障存現的問題，筆者走訪部分航運公司、船舶保險公司、海事管理機構等，結合新《海安法》以及國內法律法規要求，建議開展如下保障機制和舉措：

4.1 建立沉船設標委托機制

按照《海安法》的規定，船舶發生事故沉沒后，設標義務人應及時設置警示標志。實踐中，設標義務人往往不具備設標能力，海事主管部門為保障船舶安全，防治次生事故發生，往往都會協調航保部門開展設標行動。為避免法律上的瑕疵，避免糾紛的發生，海事主管部門應協調航保部門與沉船責任人簽署設標協議或獲得沉船責任人的委托。

通過書面協議或者書面委托的方式，可以直接與設標義務人形成委托設標的法律關系，實施設標單位可以基于該法律關系向設標義務人索賠，而避免基于侵權法律關系向對方船索賠。因為對方船有權援引海事賠償責任限制。具體操作層面，就建立委托關系，建議擬定委托協議或者制式委托書，作業前安排設標義務人簽署或者確認。

4.2 健全沉船打撈和沉船標志評估撤除機制

建立健全沉船打撈機制、沉船標志評估撤除機制。通過船舶保險、基金等形式多方籌集費用，為船舶創造良好的海上通航條件，盡快打撈、清除在航道或習慣航路上的沉船，及時撤除沉船標志。同時，定期開展沉船標志撤除評估工作，一些沉船標志設置較為久遠，相應的沉船以及海底狀況已發生變化，可能部分沉船受泥沙、海浪的沖擊，對航行船舶已無安全隱患。因此需要在掃測的基礎上，開展評估，研究是否需要繼續設置。

4.3 開展沉船應急設標費用核算標準研究并及時公布

在實際工作中還有不少管理者認為設標涉及公共安全，應當由國家承擔職責。這種觀點的前提是財政收入能夠持續穩定的保障設標費用。最新修訂《海安法》對設標的主體責任進行了明確，除不能確定礙航物的主體時，費用納入部門預算這種情況外，礙航物的責任人是承擔設標責任的主體，承擔設標費用。因此當前很有必要，制定并公布沉船沉物設標費用標準，以獲得社會對設標責任的共識。航標行業較為狹窄，目前尚無工程定額、計價方法等大家認可的費用計算標準，筆者結合參與的上海港多起沉船應急設標索賠案例、工作實際，和《海上沉船清除打撈工程定額JTS 291-1-2017》《海上沉船清除打撈工程計價辦法JTS 118-2017》《海上沉船清除打撈工程定額JTS 291-1-2017》《海上沉船清除打撈工程船舶機械艘(臺)班費用定額JTS 291-2-2017》、等多個交通行業標準，擬定沉船沉物設標費用組成和成本核算方法，提出設標維護費用核算標準，為“沉船應急設標”費用核算提供依據。筆者參照歷年上海港沉船設標情況，列出了費用項目清單，見表1。

表1 沉船沉物設標費用組成清單

4.4 推動預算管理，多渠道籌集沉船應急設標等費用

對于無法確定沉船所有人的，從維護航道通航安全，服務地方經濟發展的角度出發，設標費用在列入部門預算的基礎上，還應積極爭取地方安全主管部門的費用支持。要逐步建立健全沉船應急聯動機制，按照多方協調、各負其責的機制做好設標、撤標等工作；積極促進地方政府落實屬地安全責任，推動預算管理、多渠道籌措應急經費，用于保障航行安全。

隨著新《海安法》的實施，保障沉船設標費用有了明確的法律依據，本文希望給從事沉船設標的相關從業人員提供一定參考。