對全流域污染綜合治理的探索
——關于湖北省宜昌市黃柏河流域綜合治理的調研

文 劉斌

2021—2022年，湖北省生態環境廳駐鄂西專員辦組成調研組對湖北省宜昌市黃柏河流域綜合治理開展調研，調研組實地查看了43個點位，重點對黃柏河流域綜合治理機制進行了深入剖析。調研組認為，宜昌市黃柏河治理為全流域污染綜合治理提供了寶貴經驗，為湖北省清江流域污染綜合治理提供了實踐參考。

黃柏河流域綜合治理的背景及成效

黃柏河是長江一級支流，全長162公里，流域面積1902平方公里，流域人口200萬人，灌溉面積100萬畝，被譽為宜昌的“母親河”。流域內磷礦資源豐富，磷礦產量約占湖北省的50%，集聚宜昌市80%的磷礦開采企業，磷礦采選企業有60多家。隨著流域開發進程加快，礦山廢水、水土流失、面源污染等生態問題日益加劇，水環境質量逐年變差，自2012年起，流域水質由Ⅰ～Ⅱ類降至Ⅲ類，甚至Ⅳ類。2013年5月，流域上游兩座水庫相繼出現大面積水華，嚴重威脅宜昌市供水安全。

■ 2017年11月25日，湖北省宜昌市夷陵區黨員干部群眾在長江支流黃柏河岸邊栽植常綠樹種。中新社發 張國榮 攝

為加強流域保護，扭轉水環境質量變差的局面，宜昌市開展全流域綜合治理，實施專項立法、科學規劃、精準管控，水環境質量發生了歷史性、轉折性、全局性變化。截至2021年，黃柏河流域Ⅱ類水質達標率達到98.18%，較2016年提高30.9個百分點，水體總磷含量從2.86mg/L降至0.053mg/L，黃柏河入長江口Ⅱ類水質達標率提升75%。

黃柏河流域綜合治理的主要做法

專項立法，一部法律管到底

2017年，宜昌市人民代表大會常務委員會審議通過了《宜昌市黃柏河流域保護條例》，通過立法，加強水資源管理和水污染防治，促進綠色發展和經濟轉型。一是實行分區保護。劃定流域核心區、控制區和影響區，分區制定管控措施，明確流域河道管理范圍，要求核心區水體水質必須達到Ⅱ類標準，流域水體水質必須達到Ⅲ類標準。二是嚴格管理體制。建立全流域河長制和流域保護工作聯席會議制度，分級分段開展流域保護，及時協調解決流域保護重大問題。三是引領綠色發展。嚴控磷礦開采總量和礦業權總量，制定排放總量指標，指導礦產企業向高端化、精細化、綠色化轉型，構建綠色發展格局。

科學規劃，一張藍圖繪到底

一是制定流域發展規劃。印發了《宜昌市黃柏河流域經濟社會發展專項規劃》，明確以轉變經濟發展模式、實現綠色轉型為目標，促進生態資源保護開發和生態產業綠色發展，打造“一心兩帶三區”的綠色生態廊道。二是制定流域水污染防治規劃。印發了《黃柏河流域水污染防治規劃》，要求到 2025 年，流域水質有比較明顯的改善，到 2030 年，流域水質全面達標，明確了干流、支流、水庫水污染治理方案。三是制定流域生態修復規劃。出臺《黃柏河東支流域生態補償實施方案》，實行水質達標情況與生態補償資金、磷礦開采指標分配“雙掛鉤”的考核獎勵機制。每年籌措2000萬元生態補償資金、100萬噸磷礦開采指標作為生態補償獎勵，以流域水質改善指標倒逼企業提標升級，調動地方政府治污積極性，促進流域水質持續改善。

精準管控，一支隊伍干到底

一是創新開展流域綜合執法。2015年，宜昌市成立黃柏河流域水資源保護綜合執法局，集中行使水利、環保、農業、漁業、海事等116項行政執法權，解決職能交叉弊端，破解“九龍治水”難題。二是拓展執法機構職能。2020年，為復制推廣黃柏河流域綜合執法改革經驗，宜昌市將“宜昌市黃柏河流域水資源保護綜合執法局”更名為“宜昌市河流水生態保護綜合執法局”，行政執法權由116項拓展到138項，組建“宜昌市流域水生態保護綜合執法支隊”，依法履行流域執法保護職責。三是網格化監管流域生態。在流域內設立兩個基層執法點，實行“守在河邊、一線執法、現場管控”巡查全覆蓋，開展“包河流、包片區、包企業”的網格化常態監管。

黃柏河流域綜合治理取得顯著成效的原因分析

鄂西專員辦經過深入剖析，認為黃柏河流域綜合治理取得顯著成效，原因在于正確把握了生態環境保護與經濟發展、當前與長遠、整體與局部的關系，構建了黃柏河流域保護的長效機制。

正確把握生態環境保護與經濟發展的關系，做到有法可依

一是堅持生態優先。制定《宜昌市黃柏河流域保護條例》，依法保護黃柏河，是牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的具體體現。二是堅持在發展中保護。制定最嚴格的水資源管理措施，嚴格控制礦產資源開發總量，改善流域生態和居民生產生活條件，促進人與自然和諧共生。三是堅持在保護中發展。要求開采礦產資源必須嚴格保護水資源，嚴控水污染，推動礦產企業向高端化、精細化、綠色化轉型，構建綠色高質量發展新格局。

正確把握當前與長遠的關系，做到有章可循

堅持規劃先行，以規劃指導黃柏河流域經濟社會發展，實現綠色轉型。一是空間格局主次有序。適應流域自然生態肌理，協調構建“一心”，即夷陵區主城區；“兩帶”，即東支流域綠色生態和共享發展帶、西支流域特色產業和休閑旅游帶；“三區”，即生態功能保育區、綠色產業適度發展區、產城融合集聚提升區。二是產業發展難易有序。完善現代化產業體系、生產體系，把農業做優、工業做精、服務業做活，強化資源高效集約利用。三是污染治理先后有序。統一部署流域污染治理，持續推進污染負荷削減，將生活及工業污染源控制、農業面源控制、生態修復等措施有機結合起來，與各級政府積極聯動，逐步改善流域水環境質量。

正確把握整體與局部的關系，做到執法必嚴

一是堅持全域統籌、分類施策。堅持全域一盤棋，強化頂層設計和各方統籌，各單位因地制宜、分類施策。自然資源部門嚴格控制磷礦開采總量，提高磷礦開發準入門檻，整合關閉年產量15萬噸以下的礦井，禁批年產量50萬噸以下的新建磷礦開采項目；生態環境部門嚴格實施總量減排，嚴控水污染排放，倒逼企業提標升級。二是堅持系統推進，重點突破。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，推動重點領域、重點污染節點率先開展治理，通過網格化監管，構建點面結合的監管體系。

■ 黃柏河是宜昌市夷陵區境內長江中游左岸的一條一級支流，承擔著宜昌200萬人口飲水和100萬畝農田灌溉的重任。

黃柏河流域綜合治理取得顯著成效，關鍵在于法律、規劃、機構相互配合，互為補充，有法可依、有規可循、執法必嚴，構建了全流域綜合治理的制度體系。

對清江流域污染綜合治理的建議

清江與黃柏河都是長江一級支流，建議將黃柏河流域綜合治理的成功經驗，作為清江流域綜合治理的借鑒，推動清江流域綠色高質量發展。

堅持以法律為根本，為綠色發展建章立制

一是嚴格執行《湖北省清江流域水生態環境保護條例》（以下簡稱《條例》）。堅持“綠水青山就是金山銀山”，依法保護清江八百里畫廊，促進清江流域發展和民生改善，增強人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。二是及時修訂《條例》，確保與《長江保護法》不沖突，增強法律的針對性、可操作性。

堅持以規劃為支撐，為綠色發展擘畫藍圖

一是制定清江流域經濟社會發展規劃。將清江流域保護放在清江流域經濟社會發展大局中來考慮，系統編制流域經濟社會發展專項規劃，指導流域產業布局，促進和引導流域產業轉型升級。二是制定清江流域水污染防治專項規劃。明確清江流域水污染防治的基本目標和主要任務，將生活污水治理、天然林保護、石漠化綜合治理等工程納入規劃內容，系統推進清江岸線生態保護和生態修復。三是建立全覆蓋生態補償制度。建議宜昌市、恩施州人民政府加強聯動、協調配合，共同推進清江流域水生態補償機制，實現流域生態補償機制全覆蓋，建立完善的生態補償制度體系。

堅持以機構為抓手，為綠色發展保駕護航

一是建議成立清江流域生態環境監督管理局。建議依據法律、行政法規和湖北省生態環境廳授權或委托，負責水資源、水生態、水環境方面的生態環境監管工作，承擔監督實施流域法律、規劃，指導協調監督流域內生態環境保護工作等職責。二是建議設立駐點執法站（點）。建議在宜昌市、恩施州兩個重點流域城市設立駐點執法點，提高執法效率，嚴厲打擊各類破壞水生態的違法行為，緊盯重點區域、重點問題，實現重點突破，帶動流域生態環境質量整體提升。