懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中的適用

文｜仲彤

《民法典》第1234條在環境民事侵權中創設了懲罰性賠償制度，但該條并未直接指明懲罰性賠償能否適用于環境民事公益訴訟。《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》第十二條規定環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的適用參照環境私益訴訟的規定，但并未明晰如何參照適用、參照適用的外延在哪里以及為何參照適用等問題。

理論界對于上述問題也是莫衷一是，出現了“肯定說”與“否定說”的爭論。筆者認同“肯定說”的結論，但對于懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟的法律解釋理由存在不同理解，本文在分析學者爭議的基礎上運用文義解釋以及目的解釋方法論證懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟的正當性，并進一步基于司法解釋的內容提出懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟的完善路徑。

“肯定說”與“否定說”之爭

“肯定說”的基本理由及其評析

持“肯定說”觀點的學者主要基于如下理由：首先，從《民法典》第1232條的立法過程來看，懲罰性賠償制度最初適用于生態環境損害，而后才擴大至人身、財產損害，因而將懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟契合立法者的立法目的；其次，依照體系解釋方法，《民法典》第1229—1233條系侵權責任編第七章“環境污染和生態破壞責任”的一般規定，而第1234—1235條屬于全章的特殊規定，因而環境侵權懲罰性賠償制度的適用范圍應當包括環境公益侵權；最后，從比較解釋的角度來看，依據美國“私人檢查總長”理論，環境民事公益訴訟系通過私人行為以民事訴訟的手段達到保護公共利益的目的，而懲罰性賠償責任淵源于英美法系，其發展歷史表明懲罰性賠償責任已由私法責任逐漸演化為一種促進公共政策實現、保護公共利益的特殊法律責任，因而將懲罰性賠償引入環境民事公益訴訟具有充分的價值基礎。此外，有學者在“肯定說”的基礎上采取審慎態度，認為懲罰性賠償的適用需受到一事不再罰的制約，以此實現懲罰性賠償與行政處罰之間的良好銜接。

筆者認同上述觀點的結論，但認為其解釋理由尚存在值得商榷之處。首先，立法目的的推導應綜合立法歷史資料、社會現狀、法學理論等多方面因素，單純依據立法史難以進行翔實的論證。其次，針對懲罰性賠償能否適用于環境民事公益訴訟這一問題，參照不同的關聯法條解釋，完全可以得出截然相反的結論。例如，下文“否定說”的第一條理由。再次，以私法機制維護社會公共利益并不僅限于懲罰性賠償和環境民事公益訴訟，如善意取得制度也是通過私法機制保障交易秩序安全的公共利益，因而僅從這一點不能得出懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟的結論。最后，懲罰性賠償應當受一事不再罰的制約，但這不僅限于行政處罰，還應當包含刑事領域的財產刑，因而應當進一步完善懲罰性賠償的適用規則。

“否定說”的基本理由及其評析

持“否定說”觀點的學者主要基于如下理由：首先，知識產權侵權懲罰性賠償（《民法典》第1185條）以及產品侵權懲罰性賠償（《民法典》第1207條）均將請求權主體限定為所有權、生命權或健康權遭受侵害的被侵權人，因而遵循體系解釋的方法也應當將環境侵權懲罰性賠償的請求權主體限定為人身權、財產權遭受侵害的特定民事主體；其次，現有的“生態環境損害賠償制度＋行政罰款制度”已然能夠實現風險預防與懲罰作用，因而懲罰性賠償的引入不具有必要性，并且若堅持引入懲罰性賠償制度可能會導致行為人針對同一違法事實承擔公益訴訟與私益訴訟兩次懲罰性賠償；最后，從功能及適用效果上看，懲罰性賠償具有激勵被侵權人積極主張權利的作用，但是檢察機關和環保組織提起環境公益訴訟是基于自身職責，并不需要通過超額賠償金進行激勵。此外，在司法實踐中，檢察機關和環保組織提起的環境民事公益訴訟的生態環境損害賠償往往數額巨大，若在此基礎上再追究懲罰性賠償，既沒有必要也沒有執行的可能。

首先，雖然我國《民法典》在產品侵權、知識產權侵權以及生態環境侵權領域均配置了懲罰性賠償制度，但是該制度在三個領域的適用條件、制度價值等方面均存在不同，因而不能照搬適用。其次，“否定說”的觀點主要立足于懲罰性賠償引入環境民事公益訴訟制度中會違反一事不再罰的原則，從而有可能加重侵權人的負擔，但這種情況完全可以通過折抵規則予以解決。此外，在合理判處侵權人經濟責任的前提下，將懲罰性賠償制度引入環境民事公益訴訟更有利于生態環境的保護，從而達到經濟發展與環境保護統籌之目的。最后，“否定說”的觀點將與生效判決產生的既判力相違背。例如，江西省浮梁縣人民檢察院訴某化工集團有限公司環境污染民事公益訴訟案已將懲罰性賠償應用于環境民事公益訴訟中，該案也成為《民法典》施行以來在環境民事公益訴訟領域適用懲罰性賠償的第一案。

解釋論下懲罰性賠償對環境民事公益訴訟的適用

《法治中國建設規劃（2020—2025年）》中提出要探索建立“民事公益訴訟懲罰性賠償制度”。在司法實踐中，將懲罰性賠償應用于環境民事公益訴訟的案例已入選最高人民檢察院典型案例。因而，無論從指導思想層面還是從司法適用層面，懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中的應用已成為現實，繼續否定懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中的應用已不具有實踐意義，探尋懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟的理論基礎及應用路徑才是解決問題的根本所在。

懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟的正當性

懲罰性賠償與環境民事公益訴訟性質上的共通性

懲罰性賠償是在填平性賠償的基礎上再增加一定賠償額的賠償方式，具有補償被侵權人、懲罰侵權人以及預防侵權行為的發生等功能。環境民事公益訴訟是指法律規定的機關或有關組織依據法律規定，對已經損害社會公共利益或具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起的民事訴訟。二者均是以私法機制實現公法目的。首先，雖然二者在原告資格、訴訟理由等具體要素方面存在區別，但從整體上講，二者均適用民事訴訟程序，原被告雙方處于平等的法律地位，即使檢察機關屬于國家機關，其在環境民事公益訴訟中也無特別之處，仍須符合民事訴訟程序規定，被告也僅承擔民事責任。其次，從懲罰性賠償的特性上看，懲罰性賠償是超出實際損失的一種賠償方式，法律對故意造成嚴重后果的行為施加更重的經濟負擔，目的是通過懲戒方式遏制致害行為以防止致害行為延續對其他不特定人造成進一步損害，因而從這一點上講，懲罰性賠償具有公法層面的保障公益和管理致害行為的功能。而環境民事公益訴訟通過向損害生態環境行為追責的手段實現保護生態環境以及維護社會公共利益的目的，在一定程度上具有公法色彩。此外，雖然我國《環境保護法》第五十八條規定提起環境民事公益訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經濟利益，但是具有原告資格的國家機關、社會組織出于環保意識和公益責任感，將在環境民事公益訴訟中通過懲罰性賠償獲得的額外金額運用于生態環境修復，從實質目的上講，并不違背上述規定。

懲罰性賠償對環境民事公益訴訟具有工具價值

懲罰性賠償所蘊含的補償、懲罰、預防功能對于環境民事公益訴訟價值的實現具有工具價值。首先，作為生態環境損害行為直接作用對象的生態系統及環境介質并非處于靜止狀態，其始終處于物質循環與介質流動的動態過程，在環境侵權行為發生后，這一動態過程可能加劇損害后果，若適用同質補償原則則可能由于低估損害后果而難以實現完全救濟。在此種情況下，懲罰性賠償就可以發揮損害填補的制度功能，從而使得對環境公益的救濟更加精細、全面。其次，在生態環境保護領域，現代工業發展所帶來的附帶風險時常對環境造成損害甚至是不可逆的損害，在搜尋證據過程中也有可能由于工作人員專業技術能力的不足對環境造成二次損害，因而在環保領域相較于事后懲罰而言，充分發揮監管機制的事前預防功能更為重要，而這也恰是懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中所能夠發揮的工具價值。懲罰性賠償具有“防患于未然”的損害預防功能，其通過對惡意侵權行為人施加更嚴厲的懲罰，向人們顯示該行為為法律所不容許，從而使人們自覺規制自身行為。懲罰性賠償制度的適用不僅在一定程度上節省了監管成本，而且對于環境利益的維護也是最有力的。

環境民事公益訴訟司法實踐存在懲罰性賠償制度適用空間

在司法實踐中，存在侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的情況。例如，廣東省廣州市人民檢察院訴廣州市花都區衛潔垃圾綜合處理廠、李永強固體廢物污染環境民事公益訴訟案，被告人違反法律規定，明知堆放垃圾的行為可能污染環境、破壞生態，仍將未經處理的垃圾及垃圾焚燒后的爐渣堆放于后山，造成當地生態環境在近十年時間里持續受損，所需要的生態環境修復費用高達11344.19萬元。再如，佛山市澤田石油科技有限公司、黃鴻昌、黃應順上訴（二審）案件，佛山市澤田石油科技有限公司等四家企業明知對方無危險廢物處置資質仍將廢酸油渣交由其處置，由生態環境損害所帶來的經濟損失達1941.56萬元。此外，北京市豐臺區源頭愛好者環境研究所、金華市綠色生態文化服務中心訴深超光電（深圳）有限公司環境污染民事公益訴訟糾紛案，被告曾因超標或超總量排污，違反限期治理制度，違反水污染、大氣污染防治法律規定，被環保部門處罰7次之多，但仍未改正，造成經濟損失達1000萬元。上述案例只是當前司法實踐中的幾個典型案件，這些案件若僅采用填補性賠償，難以有效遏止此類違法行為，并且這種惡意行為一旦造成損害將帶來巨額的經濟損失。因此懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟是現實需要。

懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟的完善路徑

根據《環境保護法》第四條第二款的規定，環境保護與經濟發展是相互協調的關系，在重視環境保護的同時也不能忽略經濟發展，因而懲罰性賠償在發揮懲戒功能的同時也要盡量避免讓企業陷入經濟困難甚至破產的地步，具體實現路徑的設計應當堅持統籌環境保護與經濟發展的原則。

明確懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金、沒收財產的相互折抵規則

《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》并未明晰懲罰性賠償與行政責任、刑事責任的關系，在具體案件中只能交由法官自由裁量，這種做法值得商榷。筆者通過查看《民法典》《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》《刑法》等法律，發現與污染環境、破壞生態相關的法律責任中，與懲罰性賠償同屬財產罰的有行政罰款、沒收違法所得、罰金以及沒收財產。首先，就懲罰性賠償與行政罰款、罰金而言，從功能上講，行政罰款是由法律授權的行政機關依照法定程序對違反法律規定尚不構成犯罪行為通過繳納一定金錢的一種行政處罰。罰金是指法院判處犯罪人向國家繳納一定數額金錢的刑罰方法，因而三者均具有懲戒功能。在適用對象方面，三者均適用于損害環境、破壞生態的行為人，只是對于行為人承擔責任的嚴厲程度有所區別。在行為人主觀心理狀態方面，懲罰性賠償要求行為人是“故意”，行政罰款和刑事罰金則要求行為人“違反行政和刑事領域的法律規定”，三者對行為人主觀心理狀態的要求均是“故意”。在結果方面，三者均向行為人施加額外的金錢負擔。因而在環境公益訴訟中若被告人被判處懲罰性賠償，可以比照《行政處罰法》第三十五條的規定。對于沒收違法所得，由于該種責任形式只是將違法者不應獲得的利益予以收繳，并未對其施加額外負擔，不具有懲戒功能，因此不能與懲罰性賠償相互折抵。至于沒收財產，它是比罰金更嚴厲的財產罰，并且行為人被判處沒收財產后，其也不具有負擔懲罰性賠償的能力了。為了便于行為人改過自新，對于判處沒收財產的行為人不宜再施加懲罰性賠償。

完善環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金的使用規則

在環境民事公益訴訟中，檢察機關和環保組織只是法律意義上的賠償權利人而非事實上的受損害主體，因此生態環境損害賠償金如何使用成為了環境公益訴訟價值能否最終實現的關鍵一環。筆者認為應在如下方面進一步完善懲罰性賠償金的使用規則。首先，懲罰性賠償金使用規則中應明確對未獲得救濟的大規模個體損害進行補償。在許多環境民事公益訴訟中，往往環境侵權行為除了造成環境損害之外，還對生活在受損環境中的個人身體健康造成了損害，而由于實踐中民事主體不愿為訴訟所累或者出于其他原因并未對環境侵權行為提起訴訟，但實際上其民事權益已經受到損害，考慮到環境民事公益訴訟的公益屬性，有關機關應當用懲罰性賠償金對未獲救濟的大規模受害個體給予補償。其次，懲罰性賠償金的使用應盡可能做到公開透明，對于懲罰性賠償金的使用目的、使用明細等也應予以公開。環境修復是一項專業性和技術性極強的工作，在有些情況下非專業性的環境治理會對環境造成二次損害，甚至是難以彌補的損害。某些時候，若僅僅依靠政府是難以保質保量完成環境修復工作的，因而懲罰性賠償金在用于生態環境修復時，應通過政府采購招標的方式，由專業環保機構進行修復，同時，為了防止政府采購中可能出現的權力尋租問題，對懲罰性賠償金的使用過程應公開、透明，以切實保障公眾作為實際權益主體的知情權和參與權。

在司法實踐中，許多賠償義務人所造成的生態損害極其嚴重，但由于其資本規模較小，缺乏償付能力，甚至出現破產情況。在這種情形下，即使強制執行也無法獲得足額賠償。對于此種情況，可以通過以下兩種方式解決：第一，開展債務展期安排，賠償義務人以分期的形式進行賠償，同時將賠償義務人的資產作為擔保，辦理相應的抵押登記等。第二，從長遠來看，可以在每筆懲罰性賠償金中抽出適當比例的資金建立懲罰性賠償基金，并將此基金進行商務運作，其所得均用于環境修復和治理工作。這樣或許可以改變懲罰性賠償金高度依賴賠償義務人自覺履行義務的脆弱性問題。

結語

懲罰性賠償能否適用于環境民事公益訴訟，無論在理論層面還是實踐層面都亟待明確。懲罰性賠償應用于環境民事公益訴訟既具有理論層面的正當性，也是實踐所需。懲罰性賠償與環境民事公益訴訟的共通性為懲罰性賠償應用于環境民事公益訴訟提供了可能。

通過分析現存司法解釋，筆者認為，在環境公益訴訟中，應當明確懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金相互折抵制度，對于已經判處沒收財產刑罰的侵權人不應再判處懲罰性賠償。同時，通過環境公益訴訟獲得的懲罰性賠償應兜底彌補因環境損害造成的人身傷亡和財產損失，已通過環境民事私益訴訟獲得懲罰性賠償的除外。此外，考慮環境治理的專業性，懲罰性賠償金除保留必要份額外應通過政府采購的形式，招標專業環保機構進行環境修復，同時還要公開懲罰性賠償金的用途及金額；對于困難企業可采用債務展期安排以及引入商業手段盤活資金來源等方式來解決。