義務教育優質均衡發展的路徑、機制與策略
——基于整體性治理的視角

汪基德 韓雪婧 汪 瀅

（1.河南大學 河南省教育信息化發展研究中心，河南開封 475004；2.福建師范大學 教育學院，福建福州 350025）

一、引言

隨著教學改革的深化，教育現代化進程的推進，義務教育優質均衡正邁向全新的發展階段。在人工智能時代，新一代信息技術支撐和驅動教育優質均衡發展中所發揮的作用愈發凸顯。然而，信息化推進義務教育均衡發展仍面臨“碎片化”治理的困境與問題，主要表現為以下三方面：

一是義務教育均衡發展的參與主體碎片化。義務教育均衡發展涉及國家、地方、學校、社會四大參與主體。受慣性思維、信息壁壘等因素影響，不同參與主體缺乏協同合作、缺位越位等現象突出，無法形成治理合力。例如，國家義務教育治理多以標準化、統一化建設為主，無法對地方治理形成有效指導；地方政府未能有效監督治理方案的落實，存在“唯效率”現象；學校治理過于依賴政府等外部力量，忽視自身內生發展；社會組織在教育治理過程中多以資本輸入為主，常游離在治理體系外，未能有效行使對中央、地方以及學校的監督職責，從而阻礙了義務教育均衡發展的進程（彭敏等,2017; 朱德全等, 2021）。二是義務教育均衡發展的資源配置碎片化。義務教育師資配置與教育信息化裝備失衡現象突出。已有研究表明，城鄉教師學科結構性短缺，尤其是信息技術課程教師短缺問題依舊有待解決；城鄉義務教育信息化裝備投入的均衡差異較大，尤其是中部省市城鄉差異最大（張偉平等, 2018;白文倩等, 2019; 艾倫等, 2018）。三是義務教育均衡發展的監測評估碎片化，表現為：1）評估目標模糊（王桐等, 2020）。例如，《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》提及，學校要制訂規章制度實現信息化管理，教師要熟練運用信息化手段組織開展教學等內容，但未給出具體的標準數值。2）評估過程簡化（司曉宏等, 2020）。監測主體為追求義務教育監測效率而簡化復查過程，未開展常態化實地考察調研，且評估過程還存在選擇性抽查現象，如縣域樣本量不足10%。

簡而言之，信息化助推義務教育均衡發展，呈現出“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的不足。義務教育均衡發展與改革是一項復雜而重大的系統工程，觸及的利益關系越來越復雜，矛盾和阻力也越來越大。缺少全局的、整體的統籌謀劃，僅僅做碎片化的修補，很難有效推進義務教育優質均衡發展。本研究基于整體性治理視角，提出信息化促進義務教育優質均衡發展的整體性治理框架和相關策略，以期為我國義務教育優質均衡發展提供新思路。

二、路徑選擇

（一）整體性治理理論主張

作為一種新興理論，整體性治理起源于20世紀90年代末，其產生建立在傳統官僚制和新公共管理的日漸衰微以及信息技術廣泛應用的背景之上（韓兆柱等, 2015）。英國行政學家佩里·希克斯（Perry Hicks）首次提出并闡述了整體性治理理論，指出整體性治理的核心是解決民眾生活問題，強調政府不同部門和職能的整合以及與社會組織協作，構建一種相互信任、共同負責的制度文化氛圍（易承志, 2017）。該理論注重借助信息化手段解決政府公共管理過程中產生的一系列“碎片化”問題，如目標沖突、資源重復浪費、服務效能低下等，提升政府治理的質量和效率（竺乾威, 2008）。整體性治理理論主張：1）強調要解決人民生活問題，注重政府系統工作效能的提升，讓公民享受高效而優質的公共管理服務，最大化地保障公共利益；2）注重整合與應用信息技術，將其作為重要支撐和基礎保障，即政府依托信息技術為公民構建一站式、無縫隙的綜合服務平臺，提高公共服務效能（謝微等,2017）；3）重視協調機制（協調不同參與主體之間的復雜利益關系、合作關系等）、整合機制（包括層級整合、功能整合以及部門關系整合等）和責任機制（包括提高各方責任意識以及推動責任履行等）的構建和落實（費月, 2010）。

總之，整體性治理是以信息化為支撐，以問題解決與滿足公民需求為核心，通過建立協調、整合和責任機制，促進不同利益主體之間的充分溝通與合作，保證政府組織系統的整體運作，實現無縫隙公共服務的一種治理新范式。

（二）現實指導意義

首先，整體性治理強調以公民需求為立論基礎，這與義務教育優質均衡發展的目標訴求深度耦合。在義務教育改革進程中，民眾的教育需求始終是立足點和落腳點，逐步推動義務教育實現高質量發展。換言之，公平與優質是未來義務教育改革發展的目標訴求（胡小勇等, 2020）。優質均衡強調公平，也注重提高質量，目的是以公平且優質的教育滿足人民群眾的新需求。因此，在整體性治理的視角下，義務教育優質均衡應錨定更加公平與更高質量的發展目標，從全局和系統的角度推進義務教育全面發展。這包括發展和完善人民對教育滿意度的監測，找準公眾教育需求，提高人民對教育的認可度與滿意度；發展和完善智能化綜合服務系統和大數據平臺，提高公共教育服務供給的便捷性和可及性，最大限度地促進政府和人民群眾的互聯互通。

其次，在整體性治理的視域下，信息化促進義務教育優質均衡發展應注重協作整合。一般而言，義務教育優質均衡發展往往交織著復雜的社會問題，這需要兼顧多方主體的利益，面臨不同參與方之間的利益矛盾，如以隨遷子女為代表的弱勢群體與以城市兒童為代表的既得利益群體在獲取優質教育資源方面的沖突（賈積有等, 2022），擁有優質資源的城市學校與資源相對匱乏的農村學校在資源共享方面的利益沖突。因此，義務教育優質均衡發展要以協作整合為要義，開展深度協調與合作，互通、整合、共享高質量的教育資源，整體推進義務教育優質均衡的可持續發展。

整體性治理理論還強調信息技術在義務教育優質均衡發展中的關鍵作用。在義務教育優質均衡發展中，信息技術的融合應用有助于分析與處理教育均衡發展的現實問題，指導行動者的科學決策與行動方向，主要體現在三個層面：首先，保障教育信息系統的數據信息的暢通，即通過人工智能技術實現數據采集與分析的自動化（章璐等, 2021），打通主體需求表達與教育部門信息報告的雙向通道；其次，建立云共享服務平臺，形成“上下聯動左右互通”的數據庫，方便教育內外部不同層級間的信息獲取，打破區域教育發展不均衡的壁壘，推進區域義務教育發展協同化；再次，搭建優質均衡發展的監測平臺，實時采集、動態預測以及智能診斷不同層級義務教育的內容、狀態、質量等，為教育行政決策提供科學精準服務，為教育優質均衡發展實踐提供保障。

三、發展機制

義務教育優質均衡發展要充分運用新一代信息技術，統籌協調目標理念、發展過程、參與主體、運行機制等要素的關系。由此，本研究基于全局視角，整合義務教育均衡發展的內外要素，構建基于整體性治理的信息化促進義務教育優質均衡發展機制（見圖1）。

圖1 基于整體性治理的信息化促進義務教育優質均衡發展機制

（一）“牛鼻子”——全面發展更公平更優質的義務教育

公平和質量是義務教育優質均衡發展的核心，也是我國教育事業發展的目標與任務。依托信息技術努力提高義務教育質量與效益，有助于實現更公平、更高質量的義務教育目標。實現義務教育的公平與質量，等于把握住了優質均衡發展的“牛鼻子”。整體性治理要求義務教育多元參與主體（包括政府、學校和社會）能形成統一的優質均衡發展目標與理念。在共同目標的基礎上，義務教育發展實現從單一到多元，凸顯特色與優勢。每個省、市、縣義務教育發展程度不同，教育部門需因地制宜，建立省、市、縣三級義務教育發展目標。這需要強化統籌協調，聯合多方參與主體共商治理，制定區域義務教育優質均衡發展目標：一方面要以共同目標為導向，加強頂層設計，“自上而下”（從宏觀到微觀）與“自下而上”（從校際到省域）綜合審視，發揮各主體優勢開展協同合作和資源共享，系統探討區域義務教育優質均衡發展治理方案和實施路徑；另一方面要借助大數據、人工智能等新一代信息技術，挖掘并分析影響人民對義務教育滿意度的短板，以整體性治理策略解決問題，穩步推進更公平更優質的義務教育發展。

（二）“主基石”——融合應用新一代信息技術

信息技術在推進義務教育均衡發展中發揮著重要作用，已成為學界的廣泛共識（汪基德等，2017；王繼新等，2018）。近年來，人工智能、區塊鏈等信息技術為促進義務教育優質均衡發展注入新動能。從整體性治理的視角看，一站式管理與服務平臺擴大了優質公共教育資源的覆蓋面，尤其是針對薄弱學校、弱勢群體給予了重點支持。依托信息技術手段可以實現義務教育利益相關者之間的優勢互補、協作共享，拓寬交互平臺，保證各層級、各組織之間信息的實時共享與傳遞，避免出現“信息孤島”。同時，新一代信息技術應用也可以提高義務教育階段學校、家長和教育企業等利益相關者的治理效率，實現利益相關者信息高效對接，提升義務教育資源配置的科學性與教育監管的協同性。建立網上服務平臺，有利于學生、家長等參與主體及時反饋問題，為實現科學決策和民主決策提供依據。此外，依托互聯網技術建立的網絡監督平臺，可促進各方力量共同監督教育行政組織落實各項責任，為建立義務教育均衡發展預警機制、民主監督創造條件。

（三）“驅動器”——持續推進義務教育優質均衡發展

可持續是激活義務教育優質均衡發展的必然要求。協同整合與優化配置義務教育資源，可暢通不同層次教育系統的信息流轉，讓義務教育優質均衡發展保持生命力（王星, 2013）。基于教育變革的基本邏輯，頂層設計、實踐探索和監測評估共同構成義務教育優質均衡發展的“驅動器”，三者相互作用構成可持續發展的良性循環。頂層設計定義并決定實踐推進過程與監測評估方式，政府通過目標適度集中與權責合理下放，建立統一的教育資源配置方案和責任機制，保障政府系統的整體性運行；實踐探索由省級統籌、市域推進、縣域實施和學校執行的多層級協作組成，相互協作持續推進義務教育優質均衡發展；監測評估由教育部門運用“一站式”信息服務平臺實現義務教育均衡發展的動態監測，在人工智能技術的支持下挖掘和探索教育關鍵問題，并通過數據共享與實時反饋，幫助教育部門調整和改進頂層設計，持續推動義務教育優質均衡發展。簡言之，義務教育均衡發展的基本思路是：設計—實踐—評估，并結合“自上而下”和“自下而上”的運行邏輯，由校際優質均衡，到縣域優質均衡、市域優質均衡和省域優質均衡層層推進，逐步實現全國的優質均衡發展的偉大藍圖。

（四）“破局者”——聯合多元參與主體

推進義務教育優質均衡發展涉及諸多利益主體。在整體性治理視域下，優質均衡發展的本質特征是多元主體參與的共同治理。而義務教育均衡發展總是著眼于教育內部，忽視教育外部參與主體（范先佐, 2016），比如社會主體，造成義務教育均衡發展參與主體范圍不夠廣泛的現實局面。為此，政府要主動吸納包括家長、學生、教育裝備企業等利益相關者參與其中，重構政府、社會、學校三者間的關系，構建利益整體化、治理多元化、民主平等化的教育共同體，實現多元參與主體轉向無縫隙、一站式的協同交流，共同推進義務教育的優質均衡發展；社會參與主體涉及家長、高校、教育裝備企業等（費蔚, 2014; 楊海燕, 2020），家長要積極參與和監督政府的教育決策、教育改革以及學校治理，教育裝備企業提供優質教育資源和技術服務，高校為義務教育學校提供高質量的教學支持，如教學指導、教師研修、優質師資供給等；中小學校是實現義務教育優質均衡發展的執行者，要基于自身發展需求，主動聯合校外力量，優化學校內部治理，充實與整合教育資源，助力義務教育優質均衡發展。

（五）“粘合劑”——建立高效的運行機制

建立義務教育高質量發展的治理運行機制，是信息化促進優質均衡發展的重要保障。借鑒和吸收整體性治理理論，本研究從協調、整合和責任三個維度構建信息化促進優質均衡發展的運行機制。在協調機制方面，政府統籌引導，建立多元協同聯動機制，加強各參與主體間的開放合作與對話協商；充分借助信息技術手段搭建公共對話平臺，暢通多主體間的溝通渠道，促進優質資源的融合共享和各方利益均衡，實現共建共享共贏的格局，推進義務教育整體治理政策的順暢運行。在整合機制方面，構建基于人工智能等新一代信息技術的“國家—地方—學校—社會”不同層級主體間的無縫信息共享與服務平臺，實現跨區域、跨層級、跨部門的優質資源多元整合，動態整合不同參與主體在教育均衡工作的功能與作用，推進不同功能組織和部門間的協同合作，對內融通共享，對外協調服務，形成協同聯動、整體推進的局面，促進義務教育優質均衡發展。在責任機制方面，政府充分發揮義務教育資源分配的主導角色，明晰各參與主體的權責界限，建立健全多元問責的督導評估制度，完善績效獎懲機制，拓寬利益表達和監督渠道，推動多元主體的積極參與教育決策執行過程，尤其充分發揮社會主體的服務、監督和評估功能。

四、發展策略

信息化促進義務教育優質均衡發展的整體性治理框架展現了義務教育發展涉及的主體、過程和預期目標。為將這一理論框架付諸實踐，我們需要整體考量義務教育發展現狀，實踐策略。

（一）價值融合：提升義務教育優質均衡發展的整體性治理水平

提升教育整體性治理水平要求參與主體在價值共創和協同共生理念的引領下，將價值訴求與發展模式有機結合。換句話說，以更加公平與更高質量的義務教育優質均衡發展目標為導向，融合參與主體和外部要素的價值訴求，提高義務教育優質均衡發展的整體治理能力與水平。這包括：首先，采集與分析義務教育大數據，挖掘其潛在價值，充分把握義務教育主體的利益訴求；其次，應用信息技術優化教育資源配置，提升不同主體對優質教育資源的“獲得感”，凸顯義務教育優質均衡發展的公共價值。例如，江西省某市利用大數據摸排貧困生“小群體”，精準掌握區域貧困學生的訴求，并運用“騰訊智慧校園”系統擴大優質教育資源的覆蓋面，讓貧困生群體也能獲得優質教育資源。最后，以協同共生理念為指引，積極摸索義務教育優質均衡發展模式，提升義務教育協同發展質量，實現區域義務教育價值融合。譬如，河南省某市以“共商、共享、共進”為理念，通過教育信息化建設、教師教研培訓、校本課程研發等，擴大優質資源的覆蓋面，強化區域義務教育價值融合。

（二）技術整治：優化義務教育優質均衡發展的數據服務供給

數據完整性與準確性是義務教育優質均衡發展的重要基礎，也是各主體理性選擇的前提。增強義務教育數據服務供給，可提升新時代義務教育數據治理能力，推動義務教育邁向優質均衡的新發展階段：一是優化義務教育監測數據平臺。義務教育監測數據平臺能夠暢通區域教育數據的流轉，實現縱向和橫向上數據的無縫融合。平臺設計應圍繞義務教育發展的瓶頸與實踐需求，提升監測平臺的規范性和實用性，進而幫助教育行政部門實現科學決策，促進多元主體的高效參與。二是加強新一代信息技術的研發及應用。大規模義務教育數據的分析與處理亟需引入包括人工智能、區塊鏈、大數據、5G等新技術，提升數據的處理效率與分析質量。比如，依托區塊鏈的智能合約、分布式存儲等技術優勢（袁磊等, 2021），可促進義務教育數據在各教育主體間高效協同與共享，有效提升數據流轉效率，破除數據孤島的頑疾。三是推動義務教育政務數據開放共享。數據開放共享有利于為網絡監督創造條件，增強教育監管的協同性。當前，教育政務數據開放共享的廣度與深度還不夠，數據管理能力有待加強（王娟等, 2022）。教育行政部門要建立義務教育數據管理機制，規范數據采集與分析的流程與邊界，提升數據開放共享質量；加強數據管理能力與風險防范意識（劉博文等, 2019），提升數據開放共享的安全性。

（三）整合智治：構建義務教育優質均衡發展的長效機制

促進義務教育優質均衡可持續發展，從根本上說，應整合義務教育發展的關鍵要素，長遠考慮與規劃關鍵過程，建立長效機制：第一，應建立義務教育一體化管理機制。“一體化”理念強調義務教育資源共享，優化義務教育資源配置，消弭區域義務教育不均衡發展的局限（安濤等, 2015），各級政府、部門應合作協調，暢通區域內互聯互通，建立三統籌（統籌資金、統籌資源、統籌師資）的一體化管理機制。第二，優化義務教育人才供給模式，建立健全義務教育資源共享機制。各地區要積極探索人才供給模式，持續優化區域師資配置；打造優質教育云平臺，促進區域間、校際間教研、教學等優質實踐資源的共建共享。例如，北京市率先探索義務教育“教師輪崗制”，持續優化義務教育區域師資配置，健全義務教育優質資源共建共享機制。第三，建立智能評估與修正機制。教育管理部門應利用人工智能技術完善義務教育優質均衡發展監測的技術、方法及機制，實現監測數據的真實性、工具的適切性、結果的科學性、評價的精準性以及反饋的及時性，積極研制基于監測結果的個性化調整方案，持續提升義務教育優質均衡發展水平。

（四）協調整合：推進義務教育優質均衡發展的整體性區域合作

系統性與長期性是義務教育優質均衡發展的基本特征，也是義務教育實現高質量發展的重要挑戰。唯有統籌好中央與地方、城市與鄉村、不同區域間的協同發展，才能為義務教育優質均衡發展構建有利的外部環境：一方面，建立健全義務教育區域協調發展機制。中央政府統籌管理，以區域義務教育優質均衡發展為導向，鼓勵并出臺區域義務教育合作政策，推動區域教育部門協調整合；積極推進政府、社會和學校等參與主體間的合作，打通區域義務教育協同發展的堵點，提高義務教育整體性區域合作水平與發展效益。另一方面，建立健全義務教育優質均衡發展的協同治理機制。跨區域攜手打造教育發展共同體，形成多方位的協作伙伴關系，在區域教育財政投入、師資隊伍建設、信息化基礎設施建設、治理體系建設、督導考核等方面實現協作治理；創新區域義務教育協同發展模式，共享優質教育資源，提升區域義務教育的整體質量。例如，浙江省采用“一對一”或者“一對多”的形式實施“網絡結對計劃”，組建跨區域“教共體”結對學校，以校際協商、協同教學、同步研修、一體化考核等方式，促進區域互聯、共享優質教育資源，推進義務教育整體性區域合作。

（五）制度整合：建立兼容匹配的義務教育優質均衡發展的制度保障體系

從整體性治理理論看，制度創新與整合是加快推進義務教育優質均衡發展的關鍵環節。一是建立健全義務教育多主體共治制度。這包括協調整合教育利益主體關系，最大限度發揮利益主體的優勢，形成不同主體間的良性互動，凝聚共治合力，提升治理效能；借助人工智能技術的優勢，推進協同化、扁平化的共治模式，提高利益主體的參與度，提升教育治理水平與公眾的教育滿意度。二是健全義務教育優質均衡發展質量督導制度。面對義務教育發展中的突出問題，政府要發揮好“元治理”的作用（侯浩翔等, 2019），加強教育行政與學校辦學的問責機制，并將“評”的權利讓渡給學校和社會，建立健全政府教育督導評估、學校自我評估診斷與社會第三方評估相結合的評估制度。三是加快義務教育優質均衡發展法制化進程。義務教育優質均衡發展是項系統工程，必然面臨教育利益協調與權利調整等挑戰。作為義務教育改革與發展的“壓艙石”，義務教育優質均衡發展法制化進程需提速。《義務教育法》提供了義務教育均衡發展的法律基礎（翟曉磊等, 2014），但這僅是義務教育優質均衡發展法制化的第一步。未來我們仍需完善法制細節，積極培育義務教育優質均衡發展的法制思維與文化，讓教育法制約束和監管義務教育高質量發展。