國家能力視角下的群團組織現代化改革道路

閻曉陽 張 權

2015年7月，中央黨的群團工作會議召開，會議印發了《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》，這是中共中央首次以此為主題召開專門會議。《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》進一步明確指出：“黨圍繞增強政治性、先進性、群眾性，推動群團工作改革創新，更好發揮工會、共青團、婦聯等人民團體和群眾組織作用。”由此可見，在中國現代化進程中，群團組織扮演著愈發重要的角色：一方面，群團組織積極履行職能，參與并服務于國家現代化整體進程；另一方面，群團組織亦需要完成自身組織、職能等方面的轉變，以適應現代化發展的需要。上述兩個方向同步運轉，共同構成群團組織的現代化改革任務。

在實現以政治民主化、經濟市場化、文化多元化為主要特征的國家現代化轉型過程中，一個國家的治理能力與水平是影響現代化改革成效的關鍵性因素，是衡量現代化發展程度的基礎維度。強大的國家能力是開展各領域現代化建設的基礎與前提。只有建立有效國家、有為政府并發揮積極作用，才能有效組織與管理國家事務、統合國家范圍內的人力與物力資源，最終實現“高效且有能”的善治與國家的全面現代化。因此，從這個角度而言，群團組織扮演著雙重角色并推動組織內外現代化改革的過程，其實正是雙向發展、強化與延伸相應國家能力的過程。

一、 概念與框架：群團組織與國家能力

(一) 概念界定：何為群團組織？

總的來說，群團組織是在中國共產黨領導下依照一定章程開展活動的群眾性團體組織，是黨開展群眾工作的組織依托，是黨和政府聯系人民群眾的橋梁紐帶。其中，多數群團組織是由中國共產黨親手創辦的。不同于其他政治團體與參政黨，群團組織是黨的領導與管理下的組織團體；也不同于一般性社會組織，它承擔著一定的政治任務甚至行政職能，因此也無需按一定流程在民政部門登記備案。甚至，部分群團組織作為協商民主過程的參與者，是政治協商會議的界別組成部分，參與參政議政全過程。同時，群團組織也不等同于非政府組織或“第三部門”，前者與政府部門存在更為密切的常態化聯系，因此在組織自治性、獨立性方面存在一定差異。

(二) 框架建構：國家能力理論

一個國家的現代化過程，某種程度上是一個動員全體人力、物力、財力資源的過程，即一個發展與強化國家能力的過程。國家能力是國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力，其相關研究最早始于西方。20世紀60年代末，亨廷頓指出，國家間分野的關鍵在于“政府的水平”，例如高效的官僚機構、完善的政黨體系、廣泛的政治參與、規范的政權更迭程序以及政府對經濟的必要干預等。斯考切波也認為，國家能力是國家自主性目標實現的基礎，包括主權與領土完整、專業的官僚隊伍與堅實的財政基礎等。正如市場經濟并非資本主義經濟的代名詞，國家能力水平與一國實行社會主義或資本主義政治制度也不存在必然關聯。在此基礎上，許多學者嘗試歸納與總結出國家能力的分類。阿爾蒙德等人從政治輸出的角度出發，將衡量政治體系作為指標分為汲取、分配、管制、象征四方面。米格代爾將國家與社會組織爭奪社會控制與支配的斗爭視為國家能力核心，包括提取、滲透、規制、分配四種能力。在國內學者中，王紹光等人認為存在汲取、調控、合法化與強制四種國家能力，后來完善為強制、汲取、濡化、認證、規管、統領、再分配、吸納和整合(二者視為一種能力的兩個方面)等，共計八種能力。

目前學界對于國家能力的劃分大多是整體性、宏觀性的，至于應用于某個行為體或某個現代化領域時，具體能力類別與表現形式又存在差異。同樣的，群團組織所承擔與實現的國家能力也是基于自身組織定位與職能要求確定的，由于兼具雙重角色，因此在參與整體現代化改革與自我現代化轉型兩個過程中所著重發展與強化的國家能力也是不同的。

二、 群團組織的外向能力強化與國家現代化

圖1 四種外向能力關系示意圖

(一) 基礎性能力：認證

一般意義上，認證是以中央政府為代表的國家收集、確認、識別境內有關人、財、物、行、事的名稱、位置、數量等基本事實，進而建立相應標準、規范的全過程。簡而言之，認證能力是在數據與人或物之間建立對應關系的能力，是一種信息資源的收集、匹配與應用。認證能力的強弱直接關系到政府有效治理水平，是國家調配一切人力、物力的重要依據，因此，它是各項國家能力中最根本的能力，是國家基礎能力的基礎。在古代國家，姓氏的發展與基本戶籍制度的應用就是一種認證能力的體現，并以此作為征稅、征兵與派遣勞役的依據。在現代國家，隨著人口基數的增加與社會結構、產業結構的復雜化，認證能力的關鍵地位愈發凸顯。

紙箱不大，比之火車站裝毛德君本人的那個紙箱小了許多，約有30厘米見方。但是秦明月等均感到心頭突地一跳，有一種說不出的熟悉感覺，那就是用于封口的紙箱上膠帶與寄尸案的紙箱完全一樣。

對于群團組織而言，認證能力表現為對特定群體信息的收集、管理與應用能力，主要在數據與人之間建立對應關系——這是由群團組織的實際工作內容所決定的。作為連接黨和人民的橋梁紐帶，群團組織的核心職能正是有效聯結、組織與團結、動員群眾。那么，如何實現有效準確的認證，取決于兩方面：一是收集事實；二是建立規范。這也是影響認證能力高低的關鍵變量。

因此，群團組織一方面履行基本職能，與特定群體相聯系，例如共青團組織聯系青年群體，臺聯組織聯系臺胞群體，殘聯組織聯系殘障人士等，并在此基礎上收集相關信息。在這個過程中，群團組織通過成員自主申報、信息普查等方式掌握相關團體與人員的身份、職業、社會福利等信息。而城市化、工業化進程提速以及人口流動規模與速度增加為群團組織收集與確認相關信息增加了難度，因而，群團組織往往與其他政府部門聯網合作、數據共享，借助全國或地方大數據平臺、云計算技術等新技術實現認證能力的強化。詳實的信息內容不僅為群團組織自身工作開展提供便利，更為政府建立全國性身份認證體系提供數據支撐。因此，作為國家能力基礎的認證能力，事實上也是群團組織與其他政府部門展開一切工作的前提性能力。

另一方面，群團組織在收集相關信息的基礎上開展事實性規范的建立工作，包括目標分類、規則制定與規范統一三個步驟。以婦聯系統為例：首先，婦聯根據不同標準對所轄范圍內的婦女群體進行分類管理，如根據年齡與家庭情況確定救助慰問群體，根據健康狀況與就業情況確定就業幫扶群體等；其次，婦聯針對不同群體制定詳細的協助、扶持或管理措施，使不同群體能夠得到專門化的保障與服務；最后，相應規則在一定范圍內實現責任主體、標準與流程的統一，為后續工作開展提供制度化遵循。需要強調的是，不同層級的群團組織所主責的規范內容有所差異。例如，一般性的榮譽表彰與基本政策往往由群團組織的中央機構制定，例如，記協、殘聯分別承擔著記者職業資格與殘障生理狀況的認定工作，并負責相關證明的發放，其標準由各組織的中央機構出臺制定，而基層部分則遵照統一標準進行事實認證工作。

(二) 規范性能力：濡化與規管

濡化與規管是規范社會秩序的兩種方式。濡化最初作為人類學研究的語匯，意指“人類個體適應其文化并學會完成適合其身份與角色的行為的過程”；在政治學語境中，濡化具有近似的意涵，是指借助宣傳等間接方式在人群中形成特定的認同取向與價值觀，這往往是一個潛移默化的思想引領過程，旨在培育與塑造人們對特定事物的情感一致性認知與表達。與之相反，規管是作用于外部的一種強制性力量，往往是行政或立法機構制定并執行的、影響和干預市場資源配置的一般規則或特殊行為，旨在使個人與團體的行為與規則要求相符合，表現為規章制度約束、標準制定、補貼激勵等。

對于群團組織而言，濡化表現為面向特定群體受眾開展宣傳教育、思想教育，以此增進個人、團體對政治權威與政治體系的情感聯絡、組織維系與價值認同，并往往借助特定機構與載體進行。例如，群團組織借助學習班、培訓班等形式組織相關成員就黨和國家路線、方針、政策開展學習宣傳活動，同時選拔部分代表進入黨校、社會主義學院接受專業理論教育。又如，大多數群團組織都會在新媒體平臺開設專屬的信息發布賬號，并結合電視、報刊、廣播等傳統渠道發布各類群團組織的宣傳、活動信息，在擴大組織自身影響力的同時影響與強化特定受眾的認知。甚至，工作人員的衣著服飾也作為濡化的一種價值符號而存在，“紅馬甲”“藍馬甲”即是一個典型案例。事實上，如此濡化能力的實現迎合了群團組織統戰職能的需要。借助上述手段與工具，群團組織構建起層級不同但宣傳主題一致的傳播場域，在潛移默化中增強場域中個體對主流宣傳內容的了解、認可以及對黨和國家的認同；長此以往，其中的個體也會逐漸成為橫向彌漫影響力的傳播主體，最終形成縱橫交錯的濡化網絡。

而群團組織的規管能力是指通過頒布規范、條例等方式對特定受眾的一種邊界性約束或特殊性服務保障。根據規管對象的不同，群團組織的規管能力有面向內部成員與外部成員之分。對于內部成員，許多群團組織往往通過頒布組織章程的方式對自身會員、社員、盟員等在道德操守、專業能力、政治立場等方面提出要求與期望。在此基礎上，部分成員眾多、機構繁雜的組織還會針對某些具體事項制定單行條例。例如，《中國共產主義青年團紀律處分條例(試行)》就是由共青團十八屆六中全會通過并頒布、面向全體團員施行的一項條例規定，與黨內相關紀律處分規定相互補充、共同作用。對于外部成員，群團組織會面向目標群體出臺某些特定的政策措施。例如，基層計劃生育協會為貧困母親向全社會募集捐款；基層婦聯組織還會針對遭受家暴侵害的婦女申請人身安全保護，既有助于懾止不法行為，也可以作為起訴仲裁的重要依據。

需要強調的是，面向內部、外部成員的規管效能在實際執行中存在著相當差異。作為群團組織成員，人們往往需要遵守內部相關規范要求，這也是能夠被接納成為其中一員的基本條件——即使相關內容并非具備法律效力，但違背規范的行為本身意味著放棄組織身份與認同。例如，中國文聯面向全體文藝工作者發布的《修身守正 立心鑄魂——致廣大文藝工作者倡議書》盡管不具備任何強制約束力，但是在集體文化與軟約束環境下，對違法失德藝人的抵制逐漸成為文藝界普遍共識并得到自覺貫徹。與之不同的是，外部成員能夠以低風險或成本拒絕承認相關內容，而群團組織也不具備追究與懲處的執法權力。事實上，由于職能特點與工作性質，多數群團組織的確不具備制定、頒布、執行強制性規范的現實需求與行政權力，更多是非強制性的宣傳、倡議、號召等。因此，對于群團組織而言，相較于規管能力，濡化能力在現實中往往得到較好呈現與強化，是其實現規范效能的主要依仗。

(三) 關鍵性能力：吸納與整合

如果從狹義定義出發，吸納與整合能力的發展實際是政治民主化進程的關鍵所在，涵蓋從輸入到輸出的政治參與全過程。所謂吸納，是指政府部門將政治化的社會組織與公民納入制度化的政治進程，保障其應有的政治權利并允許和鼓勵其就政治議題表達意見、參與實踐，致力于避免“少數人的民主”而實現全過程人民民主，這是真正的人民當家作主的內在要求。換句話說，現代化的過程會催生或“喚醒”一批政治、經濟集團，而執政者需要借助一系列手段將各類集團、組織納入統一的政治體系當中，建立橫縱多方面的互動聯系，從而避免潛在的體制外力量危害現有權力體制與合法性基礎。所謂整合，是指政府部門在吸納的基礎上充分考慮與吸收不同政策偏好與建議，最終形成具有最廣泛代表性的政治決策。因此，吸納與整合本質上是同一過程的兩個方面，是同一種能力的不同體現。對于群團組織而言，吸納與整合社會團體、組織與個人進入統一的政治、經濟、社會體系中，接受并支持中國共產黨的領導，進而實現黨和政府對社會及其中每個行為體的有效領導，維護社會和諧與政治穩定，這是全部工作的根本指向與目的所在。因此，吸納與整合能力其實是群團組織有效履職盡責的關鍵性能力，是有效發揮橋梁紐帶作用的重要評價標準。

吸納與整合能力的強化與應用主要表現在兩個方面，一是個人或團體以群團組織為載體在群團組織內部開啟政治參與進程，二是個人或團體借助群團組織成員身份參與政治過程。在第一個方面，典型表現是群團組織內部的民主選舉與民主協商，以及以群團組織為單位參與政府的民主決策過程。在第二個方面，典型表現是群團組織的成員代表參與人民代表大會、政治協商會議等機構的議事進程，作為代表或委員依法行使相應權利。同時，政治協商會議往往為共青團、工會、婦聯、科協、臺聯等群團組織設置專門界別，為群團組織代表參政議政提供制度性保障。

如果從廣義定義出發，吸納與整合能力不僅作用于個體，更包括政府主導下對市場和私人部門多方資源的調動、分配與利用，從而更好服務于公共目標的實現。就群團組織而言，這種汲取的需求與組織自身權責關系的張力息息相關。改革開放以來，隨著全能型政府逐漸轉型，群團組織也向職權精簡、社會屬性增強的“有限組織”轉型。然而出于構建橋梁紐帶、建立最廣泛統一戰線等考量，在現實運行中，群團組織僅依靠“有限能力”的行使以及對內部人力資源的吸納與整合是遠遠不足的，因此需要致力于以人為媒介實現對個體及其所在工作部門、居住地資源的統合。尤其是，由于部分群團組織成員擔任政治、經濟、文化組織或企業等私人部門的領導職務，因而群團組織可以通過對個體的引導與濡化實現對相關資源的調動。特殊情況下，群團組織的吸納與整合是面向集體運作的，例如北京市豐臺區曾認定區工會、婦聯、殘聯、紅十字會等群團組織為樞紐型社會組織，由其負責不具備登記條件的社會組織的管理與聯絡工作，由此實現對相關組織及其資源的“隱形”整合。

三、群團組織的內向能力建設與自我現代化轉型

在推進國家現代化建設的過程中，群團組織圍繞現代化目標方向，也在謀求組織內部的制度結構、體制機制與職能的優化與轉型，以適應現代化團體組織發展需要。群團組織自身的現代化，也是國家現代化過程中的一個方面，是國家治理體系與治理能力現代化框架下的一個組成部分，是推進行政體制改革與社會組織改革的共同要求。

根據中央黨的群團工作會議要求，群團組織應當進一步改革與完善現有群團工作制度，厘清職能職責，建立制度化、規范化的運轉機制，真正貼近群眾，實現組織的社會屬性。這既是群團組織內向能力建設的目標方向，也將為外向能力有效發揮提供組織保障。

(一) 以統領能力建設為中心

相較于其他國家能力，統領能力是唯一以內部建設為指向的能力要求，旨在強調公職人員隊伍的高效廉潔，能夠有效履行職責、自我約束并帶動整體公共部門高效運轉。對于群團組織而言，科層制的組織架構、空心化的人員結構正是制約其發展的關鍵癥結。因此，在2015年中央黨的群團組織工作會議結束后，上海、重慶等地作為群團組織改革試點圍繞上述問題開展改革，強化統領能力，改革制度結構，塑造和完善組織關系，從而發展群團組織的自主性、靈活性，培育內生性的變革動力，實現群團組織的現代化轉型。

在組織去科層化方面，試點群團組織正在推動從科層制到扁平化、平臺化的組織結構轉型，一方面縮減層級規模，提高運轉效率，激發組織活力；另一方面，組織平臺化建設有利于發揮匯聚資源、統合能量的中樞性組織作用，并邀請相關社會團體、企事業單位共同參與、共同建設，構建成為統籌各方力量的一體化平臺。在人員結構優化方面，由于種種原因，群團組織間規模差距懸殊，部分群團組織編制員額十分有限，專職人才隊伍建設薄弱。群團組織圍繞其行政部門展開人員精簡工作，將更多名額、編制與經費投入到一線，擴充基層組織人員數量，壯大專業化群團隊伍，培養一線專職工作人員，使得過去“倒金字塔”結構的人員安排逐漸向“金字塔”結構調整，避免社會化網絡的有名無實，改善“大而無當”的格局。在此基礎上，一些基層群團組織通過招募志愿者或兼職工作人員的方式開展工作，既保障了組織工作的有效開展，又促進了組織和職能社會化建設。

與此同時，在內部能力建設的過程中，一項更基礎性的任務是厘清群團組織職能，推動其從行政組織向社會性組織轉型，這也是統領能力強化的方向所在。過去，由于承擔一定的行政職能，群團組織業已成為事實上的“機關部門”，削弱了組織自身的群眾性。部分群團組織因而只注重“向上看”而非“向下看”，將傳達上級機關文件指示作為主要工作，忽視日常與群眾的交流，甚至存在脫離群眾的危險。根據改革試點要求，群團組織正在推動“去行政化”的組織功能轉型，精簡不必要的行政職能，構建職能清晰的新型政群關系。同時，在群團組織負責人兼任黨政領導職務的基礎上，群團組織與政府部門之間已經建立起組織間的系統互動機制，使其成為連接黨組織、政府部門與社會之間的組織網絡與制度通道。延伸開來，群團組織需要處理好內部主體間關系以及與外部其他權力主體、權利主體的互動關系，并針對不同的關系屬性分別建構起完善的制度和體制機制規范。其中，內部關系包括群團組織與會員之間的關系、會員間的關系、各級群團組織之間的關系等；外部關系包括群團組織與群眾、黨組織、行政機關、基層自治組織以及其他機關部門的關系等。

需要強調的是，政府部門與群團組織的徹底分離是難以實現的，也不符合黨的統一領導的要求與社會發展的現實考量。根據中央黨的群團工作會議精神，群團組織被賦予了更多自主權與決定權，能夠自主性探索新的活動空間與制度設計，打破體制內外的分隔與界限，重塑原有政治-社會結構。相應地，群團組織及其工作人員的考核標準與體系也進行了調整，體現社會導向與群眾導向，形成積極的引導機制。由此可見，從改革方向來看，群團組織終將強化自身社會屬性而相對淡化政治屬性，作為中介性力量積極參與到社會治理與群眾工作中，從而更好地維護公民權益。然而，這注定是一個循序漸進的長期過程。

(二) 為外向能力建設提供組織與制度基礎

群團組織的“雙向改革”相互影響、密切相關，群團組織機構改革的現代化進程直接關系到外向能力的落實程度與強化水平，而外向能力水平的高低是檢驗自身現代化成效的重要維度。因此，在自身現代化改革進程中，群團組織也在始終聚焦如何增強外向能力的主題，通過內向改革為外向能力的有效實現提供組織與制度基礎。以強化吸納與整合能力為例，主要表現在以下兩方面：

在增強吸納能力方面，各地群團組織正在通過“接地氣”的基層網絡建構，提高制度化吸納能力。群團組織是政府與個人之間的彌合性因素，是縱向連接國家與社會的組織力量，通過大力發展基層組織，建設社會服務網絡，有效覆蓋目標群體，提升自身的“存在感”。一方面，根據試點改革要求，群團組織及時關照新興產業、民營企業、流動群體、外來人口等群體的服務需求，注意對新社會階層、體制外人員等群體的吸納。另一方面，根據實際情況，群團組織在不同區域因地制宜建立了按功能、產業、區域等不同標準劃分的基層組織或附屬性機構，提升服務能力。同時，鑒于社會流動的快速性與人員身份的異質性，群團組織的線下工作仍然可能存在空白，因此充分利用線上平臺與新技術手段，在云端實現基本服務的供給與群體的聯結。這有利于群團組織及時關注與吸收相關群體的意見、訴求，切實發揮自治效能——這也是倒逼群團組織自我完善、自我變革從而培育內生性動力的重要力量。

在增強整合能力方面，群團組織推動政治參與程度與自治水平的提高。群團組織的民主建構是實現全過程人民民主的重要一環。作為聯系黨和人民群眾的橋梁與紐帶，群團組織的群眾性既要體現在對群眾的服務保障中，也要在實現政治參與、社會參與方面下功夫。而根據各群團組織的章程規定，代表大會及其執行機構一般為同級群團組織的領導機關，全國代表大會及其執行機構為群團組織的最高領導機關。因此，近年來各級代表大會及其執行機構在人員選舉中提高了一線工作人員比例，重新定義政治參與，使更多的基層工作者有機會作為所在群體的代表參與到群團工作當中，使群團組織的群眾性落到實處。如此的人員安排不僅是擴大政治民主的良好方式，也是增強政治參與感、發揮利益代表功能的有效設計。同時，群眾代表的更大規模參與將有利于原有吸納-整合渠道的進一步暢通，從而全面、準確地收集、傳遞與反饋群體呼聲，提高少數群體、弱勢群體關切被關注的可能性。

四、小結：“雙向改革”的互動關系

群團組織是中國共產黨領導下的具有中國特色的群眾性團體組織，既是廣義的政府組成機構，也屬于廣義社會組織范疇，因而與其他組織有著本質區別，不僅發揮著聯結、服務與凝聚特定群體的重要職能，還充分整合、調動群眾力量，為人民參與國家建設與社會服務提供組織引導，本質上是一個輸入與輸出的雙向傳輸過程。因此，群團組織的現代化改革也是一種雙向關系，既要作為政府體系的組成部分參與政治現代化、治理現代化改革進程，又要作為亟待改革的目標開展自我改革。

在外向改革中，群團組織借助以認證為基礎的一系列基本能力參與國家現代化進程。作為黨和國家政治體制改革、社會治理改革的重要組成部分，群團組織的現代化改革是整體性改革的一個側面、一個部分。作為廣義政府體系的組成部分與黨組織的“外圍團體”，群團組織的現代化改革的方向、目標與進程是與整體規劃相一致的。在內向改革中，群團組織借助以統領能力為核心的基本能力開啟現代化轉型。2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，其中明確要求，要通過群團組織的現代化改革解決所面臨的“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”等問題，指明目前群團組織的癥結所在，也從側面反映出群團組織推行現代化改革、強化治理能力的必要性。

總的來看，群團組織的“雙向改革”呈現出緊密聯系、相互支撐的關系特征。一方面，群團組織的內向改革與能力建設是根本性、基礎性的，其內部組織架構、職能的轉型有利于激發組織運轉活力，為群團組織外向能力的實現培育內生動力，讓組織“卸下包袱，輕裝上陣”，提高現代化治理能力與水平。另一方面，外向改革也反哺群團組織自身建設，有利于統領能力的強化與落實，并為組織職能履行與機構運轉提供要素支撐。例如，認證能力的強化為群團組織開展團體活動、走訪慰問、聯絡動員等工作提供了必要的信息服務。需要指出的是，社會變遷的進程往往受到經濟發展程度影響，隨著“三期疊加”以及內外部諸多因素的影響，中國目前正處于改革轉型的攻堅期、深水期，這對政治秩序的穩固與社會環境的穩定提出了更高要求。因此，從維護政治穩定與社會和諧的角度考量，群團組織的現代化改革注定是一個相對漫長、循序漸進的過程，這也正是今天群團組織“雙向改革”進程的真實寫照。