企業化管理事業單位政府采購預算管理對策

文 | 任穎

企業化管理事業單位，是我國事業單位中非常特殊的一種形式。它在堅持事業單位性質不變的前提下，為提高單位的社會效益和經濟效益，對單位采用企業化管理模式，因此，企業化管理事業單位兼具事業和企業兩種性質。企業化管理事業單位的財務核算一般采用企業會計準則，與此同時，根據《政府采購法》第二條適用范圍的規定，鑒于事業單位的身份和使用財政性資金采購的事實，企業化管理事業單位必須執行政府采購法，但由于企業化管理的特點，實務中其政府采購過程存在諸多問題。結合自身從事政府采購管理工作的實踐，筆者認為大多問題的根源，往往在于企業化管理事業單位的政府采購預算管理粗放、執行不嚴格。

企業化管理事業單位絕大多數屬于財政差額撥款的事業單位，一般有一定數量相對穩定的經營收入，對于經營性收入無法彌補經營性支出的部分，多數有國家財政撥款補助。因此，在收入方面，企業化管理事業單位的資金來源并不單一，既有純粹的財政撥款，又有自身的經營收入，還可能有其下屬企業上繳利潤的投資性收入。

多年來，有些企業化管理事業單位的負責人對政府采購的主體、資金、范圍都存在著錯誤認識，認為在上述資金來源中，只有使用財政撥款的采購需要執行政府采購法，非財政撥款屬于自籌資金，不需要執行政府采購法，該部分可以與企業化管理相適應，由本單位自行決定采購的方式和內容。這種錯誤的認識是政府采購預算編制不健全，出現遺漏的根源。有的單位在預算編制中甚至多年從未編制過政府采購預算，只單純以項目預算的形式代替政府采購預算。

根據《政府采購法實施條例》，政府采購法中所稱財政性資金是指納入預算管理的資金，同時，根據我國預算法相關規定，以及實踐中有關國家監管部門的要求，事業單位全部收入均須全口徑納入預算管理。因此，企業化管理事業單位的所有資金均屬于財政性資金，無論使用何種來源的資金，在進行政府采購活動時，都必須編制政府采購預算。

根據政府采購法，政府采購工程進行招標投標的，由招標投標法而非政府采購法規范。因此，在實務中，政府采購主要涉及貨物、服務類項目，以及非招標采購的工程類項目，其中，以貨物和服務類項目占政府采購的絕大多數。

在預算編制的精細度上，相對來說，工程類項目大多采用工程量清單計價的方法編制預算，預算數按分部分項工程項目清單、措施項目清單、其他項目清單、規費稅金項目清單匯總得出，其準確性和科學性較高。而政府采購貨物和服務類項目目前尚無統一的預算編制方法，預算編制過程中“拍腦袋”、憑經驗的現象非常突出，很多項目，特別是非財政撥款的政府采購預算項目編制精確度很低。這導致了在進入采購實施環節后，任意變動、追加預算的情況層出不窮，最終采購預算與進入招標投標環節的最高投標限價差異極大，政府采購預算沒有實現硬約束。

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目前，政府采購預算與政府采購決算尚未有機統一起來。相比而言，我國基建項目已經有比較完善的體制，建設項目投資估算、設計概算、施工圖預算、財務結算、竣工決算合稱建設工程“五算”，五算環環相扣、一脈相承，而竣工決算是其中最重要的一環。

反觀政府采購，預算和決算一體化的機制設計還不夠完善，目前兩者關聯性不大，決算大多只是上報合同的執行情況，績效評價多數流于形式，甚至很多時候都沒有預算執行率的統計。

針對上述問題，結合工作實際，筆者建議從以下方面完善企業化管理事業單位的政府采購體制機制：

目前，我國各事業單位一般都設有專職編制、審核預算的崗位，但大多沒有專門從事采購的機構和人員。這些單位的很多采購項目直接由業務部門委托采購中心或其他社會代理機構完成，整個政府采購流程幾乎全部由業務部門的人員組織實施。從這些項目的預算編制情況來看，有財政資金直接保障的項目總體略好，一般在申請時已經編制政府采購預算，但財政資金的申請也大多直接由業務部門負責；無財政撥款、以單位自籌方式進行的采購，則很多時候沒有編制過政府采購預算。

為解決無政府采購預算或政府采購預算編制遺漏的問題，進一步加強內部控制，一個重要且有效的方法是成立專門機構、配備專門人員。建議各單位根據實際情況設立專崗：政府采購金額較大且編制充裕的單位，應成立專門政府采購部門負責政府采購工作；無上述條件的也應該配備專人從事政府采購管理工作。

政府采購部門應聯合財務部門制定專門的政府采購預算編制指南，并將政府采購預算納入全面預算管理。政府采購預算作為部門預算的重要組成部分，每年一并上報單位最高決策機構批準，如財政部門有規定，則政府采購預算應同時一并上報財政部門。政府采購全面預算管理要求業務部門、采購部門、財務部門、審計部門等都參與到政府采購預算的編制及審核中，原則上應該由業務部門編制預算，采購部門進行預算初審，財務部門、審計部門進行預算會審，預算審核完成后報決策層及財政部門審批。

財政部于2021年制定并發布了《政府采購需求管理辦法》，要求采購人按規定開展采購需求管理各項工作，并對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規性、合理性負責。按照財政部的要求，采購需求包括技術需求和商務需求，并在第七條明確采購需求應當依據部門預算（工程項目概預算）確定。

但筆者在實際工作中發現，在政府采購預算申請過程中，確定預算的準確金額難度很高。目前，在發改委立項的項目，對于在項目建議書和可行性研究報告階段如何確定投資估算有比較詳細的規定，相對準確度較高。而企業化管理事業單位使用自籌資金無須履行國家的立項審批程序，僅在本單位立項即可。不少事業單位內部并沒有類似國家項目那么嚴格的立項規范，甚至沒有立項相關制度。由于缺少了前期論證和研究的環節，因此政府采購項目預算的準確度普遍不高。

嚴格按照《政府采購需求管理辦法》確定項目的需求，通過需求調查等方式確定項目的預算，是增加項目預算編制精準度的重要方法，即將采購實施階段的需求確定前移至單位預算的編制階段，有必要時，也可以由采購部門或財務部門聘請第三方對項目需求進行評估，進而核定價格，從而增加項目預算編制的精準度。

政府采購預算的執行應和所采購產品及服務的驗收、評價緊密結合起來。企業化管理事業單位應在單位內部建立采購后評價機制，由采購部門、業務部門及審計部門等多部門組成聯合驗收小組進行采購驗收。對于專業要求較高的產品及服務，可以委托第三方進行專業測試。同時，應將產品及服務的驗收以及未來使用情況作為預算執行和績效評價的重要依據。

此外，應當完善預算執行監管體系，通過事業單位內部及外部監督增強政府采購預算執行率。財政部于2020年出臺了《關于開展政府采購意向公開工作的通知》，其中明確要求采購意向要向社會公開，而采購意向中最重要的就是采購需求概況及預算金額，因此，政府采購預算要在采購前一個月提前向社會公開。某種程度上，采購意向公開對提高政府采購預算編制水平提出了更高的要求。此外，應就預算執行不力、突擊亂花錢的情況引入懲戒機制，以倒逼政府采購預算編制的進一步規范化和科學化。

隨著政府采購制度以及事業單位體制改革的不斷深入，政府采購預算管理對于企業化管理事業單位的重要性越發凸顯。基于此，企業化管理事業單位應與時俱進，將政府采購預算作為預算管理的重要內容，通過強化預算管理提高政府采購資金的使用效益，保護好國家、社會公共利益和單位的合法權益，促進廉政建設。