我國東北地區陸海統籌的空間尺度與實施路徑研究

郭建科 董夢如 韓增林 王 利 許 妍

1.教育部人文社科重點研究基地海洋經濟與可持續發展研究中心 大連116029

2.遼寧師范大學海洋可持續發展研究院 大連16029

3.遼寧師范大學地理科學學院 大連116029

4.國家海洋環境監測中心戰略規劃室 大連116029

1 陸海統籌的研究進展

沿海地區是產業和經濟要素最為集中的區域， 其經濟地域系統內在的包含海洋經濟和陸域經濟兩大部分， 依托海洋資源是沿海地區最大的優勢。 然而在沿海區域產業經濟活動高度集聚的過程中也暴露出海洋和陸域經濟間的重重矛盾[1]， 海陸經濟的統籌協調發展是解決這些矛盾的有效途徑。 基于此， 我國學者在綜合考慮陸海自然與社會經濟屬性的基礎上， 從區域發展戰略的高度提出陸海統籌思想[2]。 此后， 國家在“十二五” 規劃中明確提出： “堅持陸海統籌， 制定和實施海洋發展戰略， 提高海洋開發、 控制、 綜合管理能力”。 “十三五” 規劃則表述為： “拓展藍色經濟空間， 堅持陸海統籌， 壯大海洋經濟， 科學開發海洋資源， 保護海洋生態環境， 維護我國海洋權益， 建設海洋強國”。 “十四五” 規劃也提出“堅持陸海統籌， 發展海洋經濟， 建設海洋強國”， 同時提出建立“地上地下、 陸海統籌” 的生態環境治理制度。 可見，陸海統籌已經成為我國建設海洋強國， 處理海洋和陸地關系的基本方針。

隨著“陸海統籌” 概念的正式提出及不斷發展，學術界對其關注度不斷提升， 并率先在內涵及戰略研究方面形成熱烈討論。 這種討論在定性和定量方面形成了不同的研究趨向。 （1） 定性研究關注戰略內涵解讀、 戰略對策及實施路徑等方面。 如， 韓增林等、曹忠祥等分別從經濟地理和國家戰略角度剖析了陸海統籌的內涵[3-4]； 徐加明研究了構筑陸海產業統籌發展新格局的路徑和對策[5]； 張海峰等從國家戰略體系出發， 探討了我國推進陸海統籌的戰略取向[6]。 （2） 定量研究側重陸海統籌水平的指標體系和識別技術方法。 從研究方法上看， 主要包括數據包絡分析、 灰色關聯度模型、 耦合協調度模型、 核密度估計模型等。如， 韓增林等基于陸海統籌視角， 運用數據包括分析方法分別測算了科技進步和交通運輸對我國沿海地區海陸經濟的貢獻水平[7-8]； 頔楊羽 等應用核密度估計模型測算了環渤海各城市的陸海統籌度[9]； 趙昕等利用耦合協調度和灰色關聯模型測度了我國海陸經濟的耦合協調度及海陸經濟系統內部的關聯度[10]。

隨著研究的不斷深入和國際空間治理體系發展的現實需求， 學者們對陸海統籌的研究正逐漸轉移到對技術方法的創新及在不同領域的實踐應用上， 不斷嘗試分析陸海統籌在國土空間開發[11-12]、 海岸帶規劃管理[13-14]、 生態環境保護[15]等具體方面， 相關的理論短板、 實踐困境和技術瓶頸逐漸成為討論的焦點問題，研究角度和研究領域不斷豐富。 （1） 理論方面， 陸海統籌的原則、 內涵及目標等基本理論問題研究相對集中， 而對于陸海統籌的科學基礎， 包括海岸帶尺度內人-地-海交互作用的要素系統和作用途徑， 以此為基礎建立的海陸間要素交互作用和資源優化配置的空間法則、 實施載體和優化途徑尚不清晰。 這些基礎性研究對于陸海統籌的全方位治理體系建構至關重要。在陸海統籌戰略的頂層設計方面， 涉海業務及管理部門的分工協作機制， 陸海統籌與其他戰略的協同問題涉及相對較少， 這也是關系到下一步陸海統籌如何更好貫徹落實的關鍵問題。 此外， 陸海統籌的國際視野研究不多見， 新發展格局下， 應進一步探討如何通過陸海統籌推動雙循環互促。 （2） 實踐應用及技術支撐方面， 陸海統籌規劃的考核約束機制， 市級層面對于陸海統籌的具體落實， 不同領域統籌陸海關系的目標、 衡量指標等尚不清晰。 不同區域陸海統籌的模式、 實現路徑、 空間尺度分解等研究相對較少， 理論研究的深度和質量仍有待提升， 技術方法的應用有待突破， 研究領域也需進一步擴展（圖1）。

圖1 陸海統籌研究進展

2 陸海統籌的內涵與空間尺度

2.1 內涵

陸海統籌思想發展之初， 并未明確提出“陸海統籌” 這一概念， 僅是對海陸產業及海洋與陸地間關聯的初步探索。 1995 年， 韓忠南提出海陸一體化開發是充分發揮海洋資源優勢的有效途徑[16]。 1996 年， 張耀光提出海陸產業結構呈現綜合、 多元和開放的趨勢[17]。 隨后學者們逐漸開始了更深入的探索， 2004 年張海峰首次提出“海陸統籌， 興海強國” 的觀點[18]，認為“陸海一體原則” 是建成海洋經濟強國的戰略原則之一， 提出照顧好海洋與陸地的關聯， 統籌兼顧，使二者融為一體。

從地理學看， 陸海統籌是指在區域社會發展的過程中， 將陸海作為兩個獨立的系統來分析， 綜合考慮二者的經濟、 生態和社會功能， 利用二者之間的物流、 能流、 信息流等聯系， 以協調、 可持續發展為理念， 對區域的發展進行規劃， 并制定相關的政策指引， 以實現資源的順暢流動， 形成資源的互補優勢，強化陸域與海域的互動性， 從而促進區域又好又快發展[7]。 陸海統籌要求從陸海兼備的國情和區情出發，通過海陸資源開發、 產業布局、 交通通道建設、 生態環境保護等領域的統籌協調， 促進海陸兩大系統的優勢互補、 良性互動和協調發展[8]， 最終形成依托陸地和海洋空間的政治、 經濟、 社會、 文化、 軍事和生態的安全穩定與可持續發展。 從地方政府可行的方案來講， 陸海統籌主要從陸海資源統籌管理、 陸海經濟統籌發展、 陸海環境統籌管理、 陸海災害統籌防范、 陸海科技統籌創新[19]等5 個方面加以推進和落實。

2.2 空間尺度

海陸關系是構建國家空間治理體系需要處理的基本矛盾， 加強陸海統籌發展可以筑牢國家發展的戰略縱深， 提升地理空間的系統韌性， 綜合運用海陸國土的互補優勢， 實現海陸資源配置和經濟布局的空間秩序。 陸海統籌在空間維度的內涵主要包括兩方面。（1） 在不同區域、 不同空間尺度具有不一樣的表現形式和實現路徑， 具有空間維度的系統性和層次性。（2） 陸海統籌在同一空間尺度內部， 也是一個體現在多個維度或層面的系統工程， 是一個包括戰略層、 規劃層、 工程層等多個維度的系統譜系[20]。 從3 個譜系看不同空間尺度下陸海統籌的實踐， 戰略層即明確陸海統籌的發展方向， 重在戰略引領； 規劃層即在戰略指引下明確并系統化實現戰略目標的任務、 途徑、 項目和工程， 并提出保障措施， 重在規劃指導； 工程層即戰略規劃的具體實施， 重在圍繞重點任務推動工程落實。 在國家、 省和市級等不同尺度內， 需要分別從戰略層、 規劃層、 工程層等多個維度有效互動、 協同推進陸海統籌發展。

國土空間管控是陸海統籌戰略與規劃的有效銜接， 是對國土空間各類開發保護活動的科學謀劃與管理安排， 是進行國土空間宏觀調控和微觀管理的重要政策工具[21]。 不同層級的國土空間規劃要圍繞本區域陸海統籌發展的主要矛盾， 對陸海統籌戰略的系統目標進行逐項分解和貫徹落實。 國家、 省、 市三大尺度的陸海統籌目標與任務均通過戰略層、 規劃層和工程層三個維度體現， 空間管控則是陸海統籌空間治理的具體體現（圖2）。 國家層面， 兼顧發展和安全， 統籌考慮海陸發展的有效空間和戰略縱深。 從資源優化配置和系統整合的角度， 確定不同地帶、 不同區域因其海陸地理環境和區位所應承擔的陸海統籌的戰略功能， 這種功能與某一地帶或區域參與國際循環特定戰略方向的任務有關， 也與該區域融入國內循環的地域功能密切相關。 通過海陸空間適宜性和承載力容量，確定拓展空間和約束清單， 規范空間利用的容量和邊界， 為下層規劃提供戰略指引和分區目標。 省域層面， 重點處理好內陸中心城市與沿海城市的關系， 海陸重大交通網絡或基礎設施聯通， 重大產業布局、 優化及重組， 為陸海統籌相關的戰略工程提供承載空間。 根據本省的主體功能及用地用海開發保護利用現狀， 將本省承擔的陸海統籌戰略目標進行細化和分解， 制定詳細分區分類管控措施。 市域層面， 是陸海統籌戰略目標實現的基本單元， 重點是圍繞海岸帶陸海交互作用、 要素系統和行業分工， 細化項目和工程清單， 根據三區三線等各類管控邊界， 通過部門協同合作實現陸海統籌政策措施落實落地。 縣區級陸海統籌治理的類型區和功能目標相對較為單一， 因此， 應在市級管控的基礎上執行分項任務目標， 為市級管控提供支撐。

圖2 陸海統籌的空間尺度及目標分解

3 東北地區陸海統籌發展的問題導向

3.1 東北地區在國家陸海統籌戰略的地域功能

從國際上看， 東北地區主要承擔我國東北亞戰略方向的地緣功能， 是我國融入東北亞國際經濟循環之錨， 在國家陸海統籌發展格局中具有特殊重要的地域功能。 首先， 我國東北是一個海陸兼備的沿海地區，是我國唯一與東北亞各國均有陸地或海上邊界的大區， 因此， 東北地區在國際地緣結構中的基本屬性是： 我國連接東北亞各國和中蒙俄歐經濟走廊的地理樞紐。 其次， 東北地區的海陸區位及彼此的交互作用也具有特殊性。 遼寧瀕臨渤海和黃海， 具有漫長的海岸線和豐富的港口資源， 扼守京津的海上門戶； 吉林瀕臨日本海， 與俄羅斯、 朝鮮交界。

從國內看， 東北地區在許多陸海產業鏈和供應鏈安全方面均占據國內經濟循環的重要位置， 其裝備制造、 臨港造船、 糧食生產、 海產品繁育、 歐亞大陸橋和國際航運網絡等多方面具有舉足輕重的地位。 東北地區沿海地帶是環渤海大灣區的重要組成部分， 環渤海經濟圈作為我國北方經濟發展的增長極， 需要在陸海產業聯動、 科技創新、 生態環境保護、 海洋權益維護等多方面承擔國家陸海統籌發展的核心功能。

3.2 東北地區在不同尺度陸海統籌發展面臨的突出問題

3.2.1 東北地區層面

長期以來， 東北地區作為老工業基地， 人口、 產業集聚偏向內陸， 海洋經濟發展落后， 沿海地區沒有發揮應有的優勢， 海陸發展不協調的問題十分突出。從國際上看， 東北地區雖然是東北亞各國地理聯系的交匯地帶， 但由于東北亞復雜的地緣政治環境， 東北地區并沒有成為東北亞經貿聯系的樞紐， 中蒙俄歐經濟走廊也沒有真正成為貨暢其流的聯系通道。 吉林雖臨日本海卻沒有出海口， 仍無法發揮沿海地帶的諸多功能。 東北振興不僅僅是重塑東北參與國內經濟循環新優勢的必然選擇， 也是促使我國更主動融入東北亞國際循環的形勢倒逼。 從國內看， 東北地區仍然表現為同類型區的簡單疊加， 沒有發揮三省一區“1+1+1＞3”的協同效應， 陸海統籌的短板表現得尤為突出。 一方面， 在對接“一帶一路” 倡議， 暢通中蒙俄歐經濟走廊的大通道建設方面， 三省一區各自為政， 與蒙古的經貿互動停滯不前。 另一方面， 東北三省及四大核心城市在招商引資、 產業開發方面的惡性競爭愈演愈烈， 豐富的海洋資源和發展海洋經濟的比較優勢沒有轉化為區域振興和轉型升級的競爭優勢， 導致沿海產業發展同質化嚴重， 生態環境惡化明顯， 海陸經濟發展的矛盾十分尖銳。 從空間層面看， 存在產業布局不合理、 空間利用率低、 區域內部聯系不足等問題， 導致空間分割與惡性競爭嚴峻， 一體化協調機制缺失，新動能培育尚未實現突破性進展。

3.2.2 省域層面

省級政府是國家陸海統籌戰略實施的責任主體，沿海省份必須有別于內陸省份， 體現沿海特色， 在國家治理框架內形成并強化陸海統籌治理體系。 遼寧作為東北地區唯一有出海口的省份， 具有漫長的海岸線和廣闊的管轄海域， 但其在陸海統籌發展方面也存在諸多問題。 （1） 沒有建立有效的海洋治理體系和管理機制。 與多個沿海發達省份相比， 自2018 年機構改革以來， 遼寧在海洋廳撤銷的同時， 沒有及時建立起統一有效的海洋事務管理機制， 涉海事務分散凌亂， 海洋產業、 海洋科技、 海洋環保等工程項目推進缺乏協同互動， 效能不足。 （2） 沿海城市與內陸城市空間分治， 互動乏力。 遼寧有6 個沿海城市及8 個內陸城市， 以沈陽為中心形成的沈陽經濟區和以大連為核心形成的遼寧沿海經濟帶均上升為國家戰略。 遼寧具有更典型的內源型雙核空間結構[26]， 作為中心城市的沈陽與作為門戶城市的大連相距較遠， 兩城經濟實力相當， 行政層級相同。 沈陽經濟區與遼寧沿海經濟帶空間分治的本質是將以內陸中心城市為核心的陸域經濟與以門戶港口城市為核心的海洋經濟一分為二， 沒有從陸海統籌的角度構筑一體發展、 海陸互動的統一體， 這種空間分治與兩大城市原有的均勢相疊加， 進一步加劇了沖突與內耗。 （3） 沿海經濟帶內部各城市協同不足， 競爭惡化。 長期來看， 沿海經濟帶受地域條件局限， 布局分散， 向心集聚程度偏低，這對于海洋經濟大發展是極為不利的， 表現最明顯的就是港口經濟的惡性競爭不斷加劇。 因此， 遼寧陸海統籌發展面臨的不僅是海洋經濟的低存在感， 還表現在沿海各城市海洋經濟各自為政， 蟻群經濟， 導致海洋經濟規模效益差， 結構性矛盾突出。

3.2.3 市域層面

市域層面的陸海統籌發展要求所有沿海地級城市內部都應形成陸海統籌的發展理念、 治理體系和推進措施。 東北地區真正的沿海地帶包括遼寧省沿海6 個城市， 其中， 大連作為核心城市發揮著龍頭作用。 這里僅以大連為例對市域層面陸海統籌發展面臨的問題進行分析。

（1） 沿海城市普遍尚未樹立“大海洋經濟” 的觀念意識。 從國家或省級尺度看， 海洋經濟所占比重仍偏低， 區域經濟發展的重心仍是陸域經濟， 但沿海城市則大不相同， 海洋產業、 臨海產業和臨港產業都是直接或間接依托海洋資源或臨海區位發展起來的產業。 因此， 沿海城市應將海洋經濟作為發展重心， 充分發揮和合理利用海洋資源、 海洋要素、 海洋區位等優勢。 但時至今日， 從政府到學術界， 沿海城市對海洋經濟發展的重要性和迫切性的認識均不夠充分， 仍舊是明顯的“大陸思維”， 往往將填海造陸、 捕撈養殖視為發展海洋經濟、 拓展產業空間的便捷通道。

（2） 從規劃層看， 沿海城市的發展規劃和空間規劃均未能形成陸海統籌的規劃理念和規劃框架。 一方面， 包括大連在內的大部分沿海城市國土空間規劃實踐， 仍僅將陸海統籌與海洋經濟模塊融為一體形成獨立模塊來體現， 并沒有真正從陸海統籌的視角對整個沿海國土空間開發利用和保護進行一體化部署和設計。 另一方面， 海洋經濟發展規劃、 海洋空間規劃作為涉及廣、 綜合性強的規劃， 在許多沿海城市僅作為專項規劃或單獨的一章去體現， 具體任務由相關職能處牽頭開展， 層級較低， 協調不力， 缺乏約束力。

（3） 許多沿海省份機構改革簡單照搬國家， 沿海市又照搬省級政府， 沒有突出海洋的重要地位， 海洋治理體系和海洋經濟推進機制失靈。 就大連而言， 表現在5 個具體方面。 其一， 市級政府缺少海洋經濟統一戰略和行動方案， 陸海統籌發展缺乏統一平臺和統一機制。 其二， 海洋經濟發展缺少路徑、 缺少抓手、缺少平臺、 缺少主攻方向。 其三， 海洋經濟發展方式落后， 資源利用粗放， 新興產業薄弱。 其四， 由于尚未建立完善的海洋治理體系， 導致海洋領域各類資源要素系統整合不夠， 合力不足。

4 東北地區陸海統籌發展的實施路徑

4.1 從東北地區看

陸海統籌能否落實或能否具有生命力， 關鍵看是否能有利于解決發展中面臨的問題。 首先， 看東北振興的核心問題是什么？ 其癥結根源是傳統動能衰退，體現在“一個消失” （人口紅利消失）， “兩個集中”（尚未根本解決的體制性、 機制性矛盾的集中爆發，長期積累的經濟結構問題的集中爆發） 和“三個衰退” （資源性衰退、 結構性衰退、 體制性衰退）。 其次， 看陸海統籌是否有助于東北問題的解決？ 如何解決？ 陸海統籌的本質是“戰略空間互動”， 這種互動不僅要有利于海陸空間本身， 更要從國內外空間、 區內外空間、 沿海與內陸空間、 現實空間與發展空間等多維度， 內引外聯， 陸海統籌促進雙循環互動。 一方面， 從國內大循環看， 要發揮沿海地區的海陸區位優勢， 通過融入環渤海大灣區， 創新琿春臨海經濟模式， 不斷增強融入國內經濟循環的地域特色。 在治理體系上， 形成更加有效的省際協作機制， 打通陸海無法統籌的制度障礙。 建議設立海洋事務委員會， 或由國家發改委牽頭建立協調機構， 明確省級、 大區域的陸海統籌戰略方向， 推動涉海事務的戰略統籌和宏觀協調。 另一方面， 從國際大循環看， 要善于將東北地區的海陸區位、 通道、 資源和產業優勢轉變為融入國際大循環， 特別是東北亞循環和中蒙俄歐經濟走廊的出發點， 促進東北地區早日發展成為名副其實的中蒙俄歐經濟走廊和東北亞區域經貿合作的樞紐。 具體體現在以下三方面。

（1） 注重發揮海陸雙向優勢， 海陸聯動實現東北與國際國內互聯互通， 緊密對接“一帶一路” 倡議，打造中日韓自貿區和東北亞自由貿易先行區。 ①打通與蒙古的多條聯系通道， 吸引日韓輸歐貨源在遼寧港口開展海陸聯運， 貫通東北陸海絲路。 東北地區是東北亞建立陸上通道最便利的地理樞紐， 東北的“陸上絲路” 具有物流成本低、 途徑國家少、 手續簡便等優勢， 應積極探索國際合作新模式， 加強與歐洲、 俄羅斯的經濟聯系， 構建歐亞大陸的互聯互通網絡。 ②創新引領加快吉林琿春向海經濟和國際貿易跨越發展，與遼寧海洋經濟形成雙向互動。 ③以大連等東北港口為基地， 提前部署建設北極航線母港， 從海陸兩個方向加強與俄羅斯在油氣資源、 物流通關、 北極航運等方面的交流合作， 互聯互通。

（2） 擴展東北與國內其他區域的聯系， 強化海向和陸向雙向通道。 東北偏居一隅， 主要通過京沈線與關內聯通， 海上航運聯系以貨運為主， 人員聯系及其所帶動的社會文化交流尚存在明顯短板。 ①硬件看，今后應圍繞渤海跨海通道建設， 采取多種途徑， 不斷提升與山東半島等南方沿海省市的客貨通達性和聯系水平。 ②軟環境看， 需大力普及海洋觀念， 弘揚海洋文化， 形成海洋意識， 實現與其他沿海地區海洋文化的交流互動。

（3） 強化沿海與內陸互動， 以海洋增量空間為切入點， 實現陸域現實空間拓展。 一方面， 要形成海陸要素雙向流動， 構筑陸海統籌發展的要素網絡和經濟聯系。 另一方面， 將海洋經濟作為增量空間， 依托傳統優勢產業和科技力量轉身向海， 從而帶動相關產業轉型升級。 海洋產業具有技術門檻高， 對陸上基地依賴較強的特點， 海洋產業發展壯大、 高質量發展的過程也是陸域產業空間拓展和系統整合的過程。

4.2 從遼寧省看

從問題導向出發， 遼寧加快陸海統籌發展的關鍵是圍繞兩大核心城市， 促進沿海城市與內陸城市互動發展。 即圍繞“中心—門戶” 式雙核點軸系統， 充分發揮增長核心的集聚效應和帶動作用， 加強“遼中南城市群” 和“沈大經濟帶” 的海陸互動， 實現海陸經濟一體化和海陸空間互聯互通。 與其他省份相比， 遼寧省內“沈大” 兩個核心城市的集聚效應仍大大強于輻射作用， 依托資源優勢形成的傳統重化工業的分散布局限制了集聚規模和集聚過程。 當前， 遼寧的海洋經濟發展仍處于爬坡期， 海洋經濟發展的要素系統和產業支撐系統發育尚處于較低水平。 因此， 海洋產業作為新的潛力空間必須堅持以核心城市為主陣地的發展思路， 進而提升海洋經濟的發展效能， 促進兩大城市融合發展。

（1） 回歸“遼中南城市群” 治理框架， 從戰略規劃、 產業項目到基礎設施配套等多方面構筑兩大城市互動發展的治理體系。 省級層面要明確沈陽和大連的職能分工， 各有所為， 有所不為。 沈陽有優勢的， 進一步支持沈陽做大做強； 涉海產業或大連有優勢的，要支持大連發揮龍頭帶動。 省級層面要減少由行政手段處理經濟事務的慣性， 市場的問題交給市場， 切忌“缺位” 和“越位”。

（2） 加快海洋事務管理體制機制的優化調整， 形成陸海統籌、 一體化治理的局面。 與許多海洋經濟強省相比， 最近的遼寧機構改革并沒有體現海洋特色，涉海事務缺少了一體化的協調機制， 對海洋經濟發展壯大和陸海統籌發展影響較大。 建議遼寧省應盡快在本輪機構改革基礎上， 重點優化涉海事務管理職能，設立海洋發展委員會， 負責對各部門涉海事務進行監督協調審核。 各個部門和行業應設置海洋專項， 體現海洋事務應有的分量和比重。

（3） 以遼寧沿海經濟帶發展規劃為總領， 做好海洋經濟發展的頂層設計， 繪制海洋經濟發展路線圖，擬定涉海事務具體行動方案。 一方面， 遼寧沿海經濟帶發展規劃與一般的區域規劃不同， 不是簡單的6 個沿海城市的疊加， 而是要突出體現沿海地帶的區域功能， 因此， 這個規劃應兼有“遼寧省海洋經濟發展規劃” 的功能。 另一方面， 遼寧沿海經濟帶是整個東北地區的黃金海岸， 沿海經濟帶發展規劃還要明確6 個沿海城市如何與相應的內陸城市互動發展， 明確為內陸城市提供哪些服務， 如何與內陸城市開展合作等，因此， 這個規劃也承擔著貫徹落實陸海統籌的重任。

（4） 從頂層設計與調控、 市場主導兩方面， 推動遼寧沿海經濟帶內部各城市、 各產業協同發展， 互利共贏。 其一， 重點在海洋資源開發利用、 海洋產業培育成長、 海洋生態環境保護、 海洋治理體系構建等方面形成合力。 在海洋要素匯聚、 產業集聚和重大產業項目布局方面， 著力發揮大連的龍頭帶動作用， 支持大連在全省海洋經濟系統整合中發揮主導作用， 充分提升核心城市承載能力和集聚勢能， 大幅提升大連在同等沿海城市中的吸引力， 以大連海洋經濟發展勢能提升遼寧全省海洋經濟勢能。 其二， 在基礎設施配套和沿海城市為內陸城市提供服務方面， 充分發揮省級政府的統籌協調機制， 其中一個重要的任務就是加強港口資源整合力度。 目前， 招商局主導下遼寧港口集團發展已經進入新的階段， 但并不意味著省級調控可以缺位， 相反， 今后更要加強對招商局主導下港口運營的監督與監管。 當前最緊迫的任務是盡快建立招商局、 遼寧省和大連市三方協調合作機制， 在港口物流運營與地方港口經濟耦合、 空間規劃協同、 重大項目配套等多方面協調一致， 否則資源整合帶來的就不是乘法效應而是除法效應。 其三， 積極爭取納入國家各類海洋專業平臺或節點， 在國家海洋強國建設的支撐體系和節點中占據應有位置。 如國家級海洋經濟示范區， 以及海洋產業、 海洋科技、 海洋環境保護、 海洋教育與人才培養等國家級平臺。

4.3 以大連為例

這里以大連為例說明沿海城市內部推動陸海統籌發展的實施路徑。

從地域范圍、 產業發展和財政支配能力等方面看， 沿海地級以上城市是我國落實陸海統籌方針最基本的責任主體。 以大連為例， 其陸域國土空間任意一點到海的直線距離小于60 千米， 大部分沿海地級城市管轄海域面積均超過自身陸域面積。 因此， 就沿海城市而言， 陸海統籌發展涉及經濟社會發展的方方面面， 需要明確沿海城市陸海統籌的主要任務和目標是什么？ 哪些是海洋經濟？ 哪些是陸域經濟？ 相關部門責任如何區分或如何協同等問題。

我們認為， 海洋經濟是綜合利用海洋資源、 海洋區位和各類海洋要素來開展涉海經濟活動， 并具有綜合性、 開放性和復雜性的產業門類。 由于許多產業的產業鏈、 供應鏈的不同環節具有不同的陸海屬性， 給海洋經濟統計、 界定帶來更多的模糊性。 雖然僅從統計指標看， 海洋經濟比重相對較小， 但涉海經濟卻是沿海城市經濟系統的基本底色。 具體看， 可從以下4個方面推動沿海城市陸海統籌發展。

（1） 制定具有海洋特色的區域發展規劃， 形成陸海統籌的沿海國土空間規劃管控體系。 其一， 以海岸帶為核心， 做好海洋特色的區域發展五年規劃， 構筑海陸一體化的產業發展格局。 在制定產業或行業規劃或政策、 法規、 重大項目推進等多方面事務中應體現出海洋應有的分量或對海洋的重視， 不應將海洋發展規劃與區域五年規劃割裂開來。 其二， 沿海城市推動陸海統籌發展的核心是以港口、 海岸線為軸集中配置海陸資源， 優化“三生” 空間。 圍繞港口、 岸線、 海島等海洋要素， 以海岸帶為軸， 集中配置各類生產要素， 依據對岸線的依賴程度形成海陸一體化的產業布局和空間組織模式， 并以此為基礎進一步優化生產、生活和生態空間（圖3）。 如何實現海陸一體化的產業布局和空間組織， 關鍵是要構建海陸一體的產業鏈。因此， 沿海城市應重點圍繞海洋產業選擇、 產業鏈優化設計、 產業空間布局以及產業運行的內部組織問題， 根據海洋要素與各主導產業及產業鏈的關聯關系， 劃分產業功能區， 確定集中與分散原則、 模式和實施方案[22]。

圖3 按產業對海洋要素依賴程度形成海陸一體化產業空間組織模式

（2） 培育和完善海洋經濟發展的支撐系統。 產業發展有賴于全要素交流匯聚。 沿海城市具有豐富的海洋資源稟賦， 但這種比較優勢并不一定形成競爭優勢。 因此， 只有吸引和匯聚足夠的涉海人（才） 流、物流、 資金流、 技術流和信息流， 才能形成完善的海洋經濟發展支撐系統。 第一， 發揮大連雄厚的科教優勢， 培育和吸引各類海洋科學技術人才。 圍繞涉海重點學科、 重點專業、 重點實驗室， 打造海洋人才培養孵化基地， 將各類型各層次涉海人才納入城市緊缺人才發展目錄， 提供一系列配套的引育優惠政策， 使大連真正成為海洋人才集聚的高地。 第二， 圍繞大連東北亞國際航運中心和“東北陸海絲路樞紐” 建設， 以國際自由港為奮斗目標， 不斷優化港口集疏運系統，提升海陸交通物流銜接水平， 為產業發展提供開放、優質、 高效的物流服務環境。 第三， 建立多層次多元化海洋經濟金融服務體系， 采取優惠政策吸引民間資本投資海洋新興產業。 不斷擴大市級海洋經濟風險投資基金規模， 大力促進涉海類小微企業、 生產線服務業和海洋新經濟新業態的創新發展。 第四， 依托優勢產業龍頭企業和現有科技基礎， 積極申報融入國家級海洋重大科技平臺， 形成原始創新、 成果轉化、 產業化中試基地等涵蓋海洋科技創新全鏈條的平臺體系，不斷鍛造實驗室創新的長板， 補足成果轉化產業化的短板， 構建產學研一體化的海洋科技創新網絡。 第五， 打造海洋經濟發展的“現實—虛擬” 空間， 形成海洋經濟發展、 產業孵化、 信息交流、 資源共享的信息高地。 一方面， 依據產業與海洋要素的相關度， 建設若干海洋產業集聚區或海洋產業園區， 打造海洋流動資源共享與信息交流互惠的現實空間， 形成具有鮮明海洋特色的產業園區。 另一方面， 瞄準海洋大數據和海洋新基建， 依托金普新區“大連數谷” 優勢， 用數字化和新基金為海洋經濟賦能助力。

（3） 建立陸海統籌發展的治理體系， 營造海洋經濟大發展的軟環境。 第一， 建議在市委成立海洋強市工作領導小組或海洋發展委員會， 由書記擔任第一責任人， 對海洋強市發展規劃、 路線圖及行動方案予以審定。 第二， 圍繞海洋強市和陸海統籌發展， 做好貫徹落實。 在進一步摸清海洋資源、 環境、 企業、 科技人才等家底的基礎上， 摒棄將戰略、 規劃限制在空間層面、 區域層面的做法， 聚焦更具體的目標和主體，做好產業、 企業、 平臺、 政策、 項目、 技術、 人才等階段性目標、 辦法和具體政策。 第三， 精準施策， 綜合“政產學研金服用” 的全要素網絡， 圍繞好的產業、 好的企業、 好的項目， 從做好做精一個或多個環節為企業解決困難， 從做大做強一個或多個龍頭企業為產業發展疏通障礙， 從產業鏈到供應鏈為提升海洋產業發展后勁和經濟效益助推助力。 第四， 挖掘海洋文化， 打通城市“海洋文脈”， 重塑具有海洋特色的“大連精神”。 大連作為東北開放之窗、 東北門戶， 應在新時代為區域振興開先破題。 以新時代大連文化挖掘與精神重塑為突破， 圍繞大連開放包容、 開拓創新、 劈波逐浪的精神， 鼓勵文藝界、 科技界、 教育界挖掘大連海洋文化特色， 推出體現新時代開拓精神、創新精神的文藝作品， 為新時代改革創新突破、 迎難而上培育打磨思想武器。 應圍繞港航精神、 漁民文化、 跨海闖關東新篇等， 打造高品位、 高層次、 高顯示度的海洋特色文化街區、 文化藝術廣場、 文化創新空間， 提出與城市品位相稱的海洋藝術街區、 文化品牌。

（4） 以美麗灣區建設為核心， 優化濱海人居環境， 陸海統籌促進生態文明。 第一， 以海灣治理統籌產業調整、 陸源污染削減、 跨區生態保護等目標任務， 落實治理責任， 實施精細化管理。 進一步完善灣長制， 形成常態化協同治理機制， 積極打造美麗海灣示范樣板區。 第二， 以重點海灣為核心， 以濱海濕地、 關鍵岸線、 海洋保護區和海島為主要節點， 加強保護與修復， 通過生態修復重點工程， 促進海洋生物多樣性， 提升海洋生態系統質量和穩定性。 第三， 打造高品質親海空間， 實現親海空間人工景觀與自然景觀的高效融合， 加強親海空間基本公共服務供給， 提升公眾獲得感、 幸福感和安全感。 第四， 不斷提升海洋生態環境監測預警和海洋災害、 海洋突發公共事件應急響應能力。