基于財務管理視角下的高校采購管理研究與實踐

王 杰， 沈 瑩， 高 惠

(1. 中國地質大學(北京) a. 財務處； b. 招標與采購辦公室， 北京 100083)

0 引 言

《政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》) 在政府采購制度上進行了完善和創新。主要強化了政府采購的源頭管理和結果管理，提高政府采購透明度，保證政府采購公開、公平、公正，從制度規則設計上保證評審專家公平、公正評審以及強化政府采購當事人的法律責任。高校財務的預算管理、內控管理與績效管理是財務管理的“三駕馬車”。從財務管理的視角來看，預算管理和績效管理應當是采購源頭管理和結果管理的重要內容，而內控管理的目的之一恰恰是要保證政府采購公開、公平、公正。

1 預算管理視角下的高校采購管理

1.1 預算管理與采購管理的關系

高校采購管理的范圍普遍界定為使用財政性資金購買貨物、工程、服務的采購行為。《條例》將財政性資金明確為"納入預算管理的資金"，通過"預算管理"來界定財政性資金。政府采購預算是部門預算中的組成部分，因此，政府采購的管理范疇應當與預算的管理范疇相一致、相銜接。在政府采購管理中，對使用納入部門預算管理的資金，無論其資金來源，包括部分事業收入、經營性收入和其他收入等"自有收入"，都應當納入政府采購管理范疇。在預算單位所有收支全部納入部門預算管理的情況下，《條例》對"財政性資金"的解釋與政府采購法立法時的解釋相比，實際上淡化了對資金來源的要求，即，只要是預算單位進行的采購活動，都應依法納入政府采購范圍，如此既便于操作和管理，又有利于進一步擴大政府采購適用范圍和規模。

1.2 做好預算管理是實施采購管理的前提和基礎

(1) 預算管理對于采購的重要性。預算管理是采購鏈條中最重要的內容之一，是采購正常進行的前提和基礎。“凡事預則立，不預則廢”，說的就是計劃的重要性，對于采購管理而言，預算管理的重要性同樣不言而喻。“無預算不開支,有預算不超支”應該成為預算管理的基本制度規范[1-2]。

堅持按需預算，預算安排按照年度內預計實際支出數額下達。硬化預算執行約束，從嚴控制預算調劑事項。預算管理完成的質量好壞，往往對于采購管理起到事半功倍之效。當然，科學確定采購需求，精確制定采購標準，制定完整、明確的采購需求等也應是采購管理的重要的源頭管理內容，對采購管理起著舉足輕重的作用。

(2) 政府采購預算的編制。根據《政府采購法》的規定，納入政府采購范圍的支出均應當編制政府采購預算。負有編制預算職責的部門在編制下一財政年度部門預算時，應當同時編制政府采購預算，并報本級財政部門匯總，財政部門在下達部門預算時一并下達采購預算。政府采購預算是年度政府采購項目和預算資金的安排計劃，包括采購項目名稱、數量、金額，資金來源，采購目錄等內容。目前，從高校的實際情況來看，政府采購預算的編制工作尚存在較大不足，如編制人員不足，編制的準確度不高，與財務預算脫節，很多時候都是由采購管理部門依據上一年度或近幾年政府采購規模編制概算[3]。

(3) 采購預算編制存在的問題。在高校采購的具體實踐中，采購預算編制常會遇到諸多問題。問題產生的原因有：① 對預算管理的重要性認識不足；② 預算管理的模糊性。高校的預算一般是由二級預算單位提出，針對某一事項，而沒有具體到某個項目；③ 預算的粗略性。預算時只是一個大致的想法，預算經費能夠下達存在不確定性，市場調研也流于形式，預算實際上是概算甚至是工作人員憑感覺的估算，預算部門往往有放大預算的可能，以便執行時留有較大余地，導致預算與實際的較大偏差[4-5]；④ 預算的變化性。由于預算與執行存在時間差，或者由于實施單位計劃調整造成的預算改變，期間的變化難以預料，導致預算與實際執行偏差；⑤ 預算管理的不確定性。由于市場環境的變化或國家政策的調整帶來的影響，如貿易摩擦引起的成本增加，國家工作重心的調整帶來的高校經費縮減，如“過好緊日子”要求在前期預算的基礎上進行預算經費壓減，導致采購計劃的調整；等[6]。

在高校采購管理的具體實踐中，由于預算管理而對采購管理造成影響的事例比比皆是，無預算或超預算采購，預算隨意調整或未按程序調整等，成為各類審計、檢查的重要關注點之一。

2 內控管理視角下的高校采購管理

內控管理是企業為保證經營管理活動正常有序、合法地運行，采取對財務、人、資產、工作流程實行有效監管的系列活動。由于高校政府采購具有資金來源復雜、采購對象專業復雜等特點，因而實施必要的內部控制顯得尤為重要[7-8]。

2.1 國家相關部門對高校經濟活動的內控管理要求

2012年12月，財政部發布《行政事業單位內部控制規范(試行)》；2013年12月，教育部發布《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南(試行)》，提出了六大任務：① 梳理各類經濟活動業務流程，明確業務環節內容；② 分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略；③ 建立健全管理制度；④ 提高內部控制的信息化水平；⑤ 建立內部控制評價機制；⑥ 重視評價結果運用。其中，建立健全管理制度的任務，要求各單位在制定內部控制管理制度時，要注意與相關制度的銜接，并將制衡機制嵌入到各項管理工作，實現決策、執行和監督相互分離、相互制約。著重在四個方面形成制衡機制：① 建立重大事項議事決策機制；② 規定不相容崗位相互分離和內部授權審批控制；③ 建立預決算、政府采購、資產管理等部門和崗位間的溝通協調機制；④ 建立關鍵崗位工作人員的培訓、輪崗和評價等機制。針對內控建設部分單位重視不夠、制度建設不健全、發展水平不平衡等問題。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向。《北京市進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的實施方案》提出，完善以內控為核心的財務管理制度，健全經濟活動內部控制體系，有效防控經濟風險[9]。

2.2 高校采購管理是高校內控管理的重要內容

近年來，隨著國家巡視制度的實施和對高校經濟活動內控管理要求的日益嚴格，高校的內控建設得到了不同程度的加強。采購管理始終是高校風險防控的重點，也是內控管理的重要內容。教育部直屬高校經濟活動內部控制指南(試行)指出，高校采購管理可能存在的風險有：① 采購申請審查不嚴，無采購計劃、無預算，或采購計劃和預算編制不合理，可能導致資源的重復購置或閑置浪費；② 采購方式不合規，招投標或定價機制不科學，供應商選擇不當，授權審批程序不規范，可能導致采購貨物和服務質次價高，出現舞弊或遭受欺詐；③ 合同對方的主體資格和履約能力等未達要求，采購合同存在重大疏漏或欺詐，可能導致高校合法權益受損；④ 政府采購驗收不規范，付款審核不嚴，可能導致采購貨物、資金損失或信用受損；⑤ 采購結束后售后服務不到位，與采購相關的檔案保管不當或丟失，可能導致學校無法享受應有的權利或支付額外費用，造成學校利益受損[10]。

基于采購管理可能存在的以上風險，實施風險管理是必要的，風險管理基本流程由收集風險管理初始信息、進行風險評估、制定風險管理策略、提出和實施風險管理應對方案、風險管理的監督與改進等5個循環往復的步驟構成(如圖1所示)。

圖1 全面風險管理流程

從內控管理風險評估的角度，采購管理中存在的風險名稱以及對各種風險描述、成因分析及影響結果如表1所示。

表1 采購管理風險成因分析表

表1 采購管理風險成因分析表(續)

若對于工程項目采購，還包括立項決策風險、工程設計風險、變更洽商風險、項目成本控制風險、工程質量風險、工程竣工決算風險等。

3 績效管理視角下的高校采購管理

正處于快速發展階段的高校政府采購，需要正確引導和明確的方向，開展采購績效評價可以很大程度發現采購中出現的問題[11-12]。采購績效是指采購產出與相應的投入之間的對比關系，它是對采購效率進行的全面整體的評價。績效預算是一種以績效實現目標為核心的預算管理模式[13]，采購績效不但注重對采購行為本身效率的評價，更注重對采購效果的評價。從法律和制度要求看：2015年實施的《中華人民共和國預算法》第五十七條明確，各級政府、各部門、各單位都要開展績效評價；2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)對預算績效評價工作的方式方法和結果應用等提出了新的要求，明確提出“通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執行情況開展績效評價；實現績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤”。對于高校龐大的采購規模，績效管理理念正在獲得廣泛認同，績效管理措施逐步完善[14]。

3.1 績效管理應成為采購管理的有機組成部分

近年來，國家財政專項資金的項目申報工作與績效目標管理工作同時開展。各級財政部門將績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強績效目標審核，將績效目標與預算同步批復下達。《意見》強調要硬化預算績效管理約束，① 要明確績效管理責任約束。部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責；② 要強化績效管理激勵約束。部門整體績效與部門預算安排掛鉤，對績效好的政策和項目原則上優先保障，對績效一般的要督促改進，對交叉重復、碎片化的予以調整，對低效無效資金一律削減或取消，對長期沉淀的資金一律收回并按照有關規定統籌用于亟需支持的領域。按照績效管理的要求，高校在項目采購管理資金的安排上應將績效目標和預期產出作為資金安排的主要考量，在對采購管理的考核上，要將效益指標的完成質量作為評價的重要依據。強化績效結果應用，將績效評價結果作為完善政策、編制預算、優化結構、改進管理的重要依據。

3.2 科學設置績效管理指標，推進采購管理評價更加客觀公正

《意見》要求要建立健全定量和定性相結合的共性績效指標框架。構建的核心績效指標和標準體系，實現科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享。績效指標和標準體系要與部門預算項目支出標準等銜接匹配，突出結果導向，重點考核實績。創新評估評價方法，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性。財政部、教育部自2017年開始，在對高校年度項目支出績效自評工作中，設立的指標權重為：產出指標50分、效益指標30分、服務對象滿意度指標10分、預算資金執行率10分。為更好推進財政專項績效考核管理工作，中國地質大學(北京)2019年出臺《財政專項資金管理辦法》，建立健全專項資金的績效考核評價體系。按照“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有運用”的要求，專項資金實行全過程預算績效管理。將績效管理和績效考評作為亮點工作，逐步擴大績效考核的采購項目范圍，對按期達到預算進度要求、績效目標完成好的項目予以獎勵。績效獎勵經費單獨設立專項并納入學校下一年年度預算。具體考核評價表如表2所示。

3.3 實現績效、預算、采購管理相輔相成

加快預算績效管理信息化建設，打破“信息孤島”和“數據煙囪”，促進各部門各單位的業務、財務、資產等信息互聯互通。加大績效信息公開力度，推進績效目標和績效評價報告“雙公開”。在高校信息化建設大力發展的今天，績效管理的科學化已經具備了諸多條件，很多高校已經或正在實現對財務管理、國有資產全生命周期管理，建立系統鏈接，實現數據共享和關聯，將預算管理、采購管理、資產管理、財務管理、績效管理建立關聯，通過績效管理倒逼預算管理更加精準、采購管理更加規范、資產管理和財務管理更加協同，更好地保障學校教學、科研的發展，高低服務于學校學科建設和人才培養。[15]

4 結 語

從財務管理的視角來看，采購管理需強化三個方面的工作，① 加強預算管理，硬化預算約束，收支平衡有保障；② 加強內控管理，不斷優化制度流程，體系建設防風險；③ 實施績效管理，強化績效評價，好鋼用在刀刃上。另外，采購管理也要強化責任意識、成本意識、發展意識、效益意識等四個意識，科學、有效做好采購管理任重道遠。