十八大以來城市基層黨建的成就和經驗研究

吳楠楠

（河北工業大學馬克思主義學院）

改革開放以來，隨著社會結構和經濟結構的雙重轉型，社會自主性和流動性日益加強，人們的思想逐漸多元、利益訴求愈發多樣，傳統單位制黨建的方式越來越不能滿足多元的城市治理需求，城市基層黨組織的作用難以得到有效發揮，部分基層黨組織出現弱化、虛化、邊緣化現象。十九大報告強調“加強基層組織建設”，要求“以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。”這成為指引新時代城市基層黨組織積極回應社會多元治理需求、創新黨建路徑的政策指引。立足于新的時代背景，分析城市基層黨建面臨的困境，并在此基礎上梳理概括十八大以來我國城市基層黨建取得的創新性成就，對加強基層黨組織建設、推進基層治理創新、提高國家治理能力和治理水平具有理論和實踐的雙重意義。

一、城市基層黨建面臨的困境

城市基層黨建總體發展態勢良好。然而隨著市場經濟的發展和城市化進程的推進，基層社會出現了代表不同利益的多元主體、價值取向日趨多元、社會關系日趨復雜、社會矛盾日趨多樣，基層黨組織不得不面對紛繁復雜的新情況、新矛盾、新問題，導致基層黨建不可避免地產生一些問題和不足。總的來說，城市基層黨組織面臨基層社會整合、組織內部整合以及虛擬空間整合困境。

(一)社會主體多元化導致黨建社會整合作用無法有效發揮

逐漸消解的傳統的單位體制和戶籍制度對人們的約束力逐漸降低，導致出現社會分化、社會流動以及社會組織化現象。面對無序與分散的社會，政府不再作為權力資源的唯一壟斷者，多元的社會力量逐漸掌握足以影響社會治理的社會資源，并要求以更加平等、更加自由的狀態參與社會治理。然而由于人們的文化與價值選擇的多元、需求結構的多變、社會矛盾的多樣等原因，導致不同行為主體參與社會治理的熱情與活力。社會力量介入基層治理不足、社會組織難以承擔在社會治理中的責任，這影響著黨建在社會治理中整合作用的發揮。因此，在社會治理主體日益多元的情況下，如何發揮黨建在基層社會治理中的整合作用，協調不同行為主體之間的利益，促成社會多元主體間的合作治理，整合社會資源，推進協調聯動，匯聚治理合力，成為基層黨組織亟待解決的課題。

(二)基層黨建隊伍缺乏高層次、復合型人才

作為政黨基本單元的基層黨組織整合必須“眼睛向內”，除組織整合、利益整合和價值整合外，還應更多地著眼于內部黨員的整合。隨著單位制的消解，昔日由單位組織所承載的職責逐漸向基層組織轉移，基層組織承接了公共服務、社會管理、公共安全等綜合職能，基層事務繁難復雜程度呈幾何指數上升，做好基層黨建工作的難度不斷提升，這需要更了解政策、更具專業性的高層次、復合型黨建人才來從事黨務工作。雖然近年來隨著公務員招錄標準的不斷提升，新入職的基層黨務工作者大都擁有較高的學歷，有抱負有能力，能運用自己掌握的知識結合實際情況，采用適宜的方式做好基層黨建工作。但是，由于人才進出渠道不暢、競爭激勵機制不健全，一些綜合素質較高、能力突出、黨務工作完成度高的基層黨務工作人才，往往因為職位數量有限、參加工作年限不夠等原因導致上升空間受限，這不僅嚴重影響了人才的成長，還制約著基層黨組織內部整合有效性。如何加強基層黨組織內部整合，充分發揮黨員干部先鋒模范作用，破除黨建人才困境就顯得十分重要。

(三)信息化時代虛擬空間黨建整合遭遇挑戰

除現實社會中的社會整合和政黨內部整合困境外，政黨還面臨虛擬空間整合困境。政黨作為現代社會重要的政治實體，必然受到互聯網的影響。作為人類科學技術和經濟社會發展到一定階段的產物，互聯網為行為體提供了超越傳統時空限制的新的載體和平臺，造就了不同于現實社會的網絡虛擬空間。網絡虛擬空間一方面作為最具發展活力的場域，在經濟社會的各個方面發揮著重要的作用，已逐漸成為人們學習、工作和生活的重要場所，人們熱衷于利用互聯網的網絡互動功能進行信息的交流和情感的碰撞，網絡空間的重要性作用進一步凸顯；另一方面，由于網絡本身具備的隱秘性、跨界性、自由公開性等特點使信息傳遞變得更加多元、復雜和難以控制，網絡空間上一些負面、虛假的信息甚囂塵上、屢禁不止，影響社會穩定的同時也不利于國家凝聚力的提升。因此，城市基層黨建要適應網絡時代的要求，在聯通現實空間與虛擬空間的基礎上，充分運用互聯網技術做好虛擬空間黨建工作。如何在確保信息安全的基礎上加強對新型媒介形式的了解與應用、適應互聯網時代溝通和聯系群眾的要求以及電子政務黨務的發展需要就成為加強基層黨建工作的關鍵議題。

二、十八大以來城市基層黨建的實踐創新

十八大以來，城市基層黨組織建設在實踐中進行了有益的探索，這些探索有效發揮了基層黨組織的作用，使部分基層黨組織的虛化、弱化、邊緣化問題得以克服。總的來說，十八大以來，城市基層黨建的實踐創新主要體現在社會整合、組織整合和虛擬空間整合三方面，包括：整合不同政社主體，構建“一核多元”黨建工作機制；改革和完善干部考評機制，加強黨建隊伍建設；回應網絡空間治理需求，創新智慧型黨建模式。

(一)整合不同政社主體，構建“一核多元”的黨建工作機制

隨著社會不斷發育，城市基層社會逐漸分化出多元主體，如企事業單位、社會組織和公眾等。這些社會力量要求平等、自由地參與社會治理；同時，黨委和政府很難再依靠單一的行政命令將多元社會主體整合在一起。基于黨的領導優勢，黨組織可以發揮整合作用，統籌整合不同政社主體，在現代城市治理中構建黨領導的復合共同體，既整合社會資源，緩解政府治理資源貧瘠的困境，又吸納多元主體共同參與到基層治理中來，構建“一核多元”的黨建工作機制。這不僅在十八大報告中有所強調，即“構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”，在十九大報告中也有所強調，即“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐”，這就在政治層面肯定了整合不同政社主體，構建協同治理機制的重要性。

目前，中國城市社區治理呈現“一核多元”結構，所謂“一核”是指以黨的領導為核心；“多元”是指包括社區居委會、駐區單位、市場主體、公眾等在內的，積極參與社會治理的主體力量。“一核多元”就是以黨的領導為核心，堅持以黨建引領帶動社會多元主體參與社會治理，打破原有的組織邊界，實現政社合作。十八大以來，黨委政府在統籌協調社會治理等方面積極發揮重要作用，解決了城市基層社會治理的困境。

第一，整合城市基層部門，形成部門合力。通過建立領導小組、聯席會議等機制，打破各部門間的組織邊界，促成不同部門的合作，以低成本、高效率解決問題。如北京市在黨（工）委牽頭下建立了黨建聯席會議制度和社區委員會，形成了以街鎮黨（工）委為核心，社區黨組織、轄區單位黨組織和全體黨員共同參與的黨建工作體系。第二，通過政社合作，整合治理資源。隨著社會治理難度的升級，單一的政府治理早已不能解決所有的難題，此時迫切需要加強與社會其他主體的協商合作，破解資源困境，實現基層社會長治久安。如深圳市南山區“1+3+N”的城市社區治理模式，其中“1”是社區綜合黨委，是社區組織的核心；“3”是社區居委會、社區工作站、社區服務中心，作為主要的治理主體承擔社區的自治、管理與服務職能；“N”是各類社會組織和駐區單位等，作為服務支撐主體提供后勤保障、安全保衛、信息傳送等服務，這一治理模式將各種社區利益相關者納入治理體系，較好地整合了不同的政社主體，整合了社會資源，使社區各方都成為社區服務和公益事業的參與者和獲益者。

(二)改革和完善干部考評機制，加強黨建隊伍建設

黨的領導要通過各級黨組織特別是基層黨組織卓有成效的工作來實現，而黨的方針政策的落實離不開每一位黨員干部的敢干、真干、實干。只有改革和完善干部考評機制，加強對黨員干部的管理，在制度上抓住、抓緊、抓牢黨建隊伍，才能保證政策有效落地。不同的歷史階段，黨員干部考核評價的主要內容和關鍵指標各有側重。十八大以來，隨著全面從嚴治黨的常態化推進，黨員干部考核評價的理念與導向逐漸發生新的變化。

2013年中共中央組織部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，提出完善政績考核評價指標，變單一GDP總量及增長率的考核標準為注重發展質量、發展方式以及發展后勁為一體的多元化考評標準。2014年中共中央印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》，根據新形勢新任務對干部選拔任用制度進行了完善，強調“建立健全科學的干部選拔任用機制和監督管理機制”。2018年中共中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》從加強思想教育、增強本領能力、落實干部標準、完善干部考核評價機制、建立容錯糾錯機制等出發，強調考核評價機制的激勵作用，以解決干部隊伍獎懲失衡、權責不匹配等問題。2019年施行的《黨政領導干部選拔任用工作條例》進一步完善選人用人制度機制。十九屆四中全會強調堅持黨管干部原則，落實好干部標準，樹立正確用人導向，把制度執行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據。[十八大以來出臺的一系列黨員干部考核評價方針政策，將黨員干部的治理能力納入考核評價范疇之中，破除唯票、唯分、唯GDP、唯年齡傾向，目的就是激發黨員干部干事的積極性與主動性，給想干事、愿干事、能干事的黨員干部撐腰鼓勁；給那些不想干、不愿干、不敢干的黨員干部敲響警鐘。

(三)回應網絡空間治理需求，創新智慧型黨建模式

截至2021年6月，我國網民規模為10.11億，互聯網普及率達71.6%，我國已經是名副其實的網絡大國。互聯網即時性、多向互動與開放性的信息交換方式，使得黨執政的社會生態環境發生翻天覆地的變化，互聯網在經濟社會發展各方面的重要性進一步顯現出來。十八大以來，黨和政府對互聯網工作越來越重視，黨的十八屆五中全會就明確指出，要實施網絡強國戰略。互聯網時代，現代信息技術的作用愈加凸顯，基層黨建工作必須以新的視角、新的途徑、新的方式加以推進。

十八大以來，城市基層黨組織利用現代信息技術在密切聯系群眾、抓好互聯網意識形態工作、開展電子政務黨務、加強黨員隊伍的組織和管理等方面取得巨大成就，探索回應了網絡空間治理需求的智慧型黨建模式，使得“城市基層黨建從現實社會延伸到虛擬空間，在理念、功能、結構、機制等諸多方面實現了戰略性重構和深度轉型”。例如河南汝州創新“互聯網+黨建”模式，構建智慧黨建共融平臺，通過建立黨建窗口和便民服務窗口密切聯系群眾，為轄區居民提供生活類服務。同時建立黨建信息化系統，利用“掌上紅鷹”手機客戶端組織流動黨員學習、參加黨支部會議，以黨建工作助推脫貧攻堅。云南昆明積極探索應用現代信息技術，開展“互聯網+黨建”模式，構建了教育黨建新格局，在豐富黨員教育內容、優化黨員教育的組織形式、提升中小學校黨組織書記黨性修養和黨務工作水平等方面構建教育領域黨建的新格局。

三、十八大以來城市基層黨建的經驗

十八大以來全國各地城市基層黨組織建設進行了許多有益的嘗試與摸索，積累了寶貴的實踐經驗，站在新的歷史起點上，對這些經驗的梳理歸納對推進中國城市基層黨建工作、提升社會治理效能具有重要的理論和現實意義。

(一)強化公共性生產機制，整合基層社會治理資源

基層社會存在著政黨、政府與社會三種力量，其中政黨和政府作為權威主體，長期以來掌握著社會大部分資源，但是隨著社會主體的日益多元化發展，社會力量逐漸掌握豐富的資源，要求參與社會治理的愿望愈加強烈，此時發揮黨建在基層治理中的整合作用，加強政黨、政府與社會的互動耦合，強化公共性生產機制，整合基層社會治理資源就十分必要。十八大以來城市基層黨建強化公共性生產機制，整合基層社會治理資源的經驗總結如下：

第一，打破組織壁壘，加強不同職能部門之間的協同治理。隨著社會多元發展，各種社會矛盾交織在一起，社會治理的難度和復雜程度越來越高，此時單一的職能部門并不能僅僅依靠自身去解決復雜棘手的社會治理難題，只有通過不同職能部門之間的合作，強化不同職能部門之間的協同治理才能解決社會治理難題。第二，以項目化方式吸引社會力量參與，整合社會治理資源。通過黨建引領，動員各駐區單位輸入治理資源，以項目化方式開展黨建服務，針對社區居民的需求，定制個性化項目。如針對人口老齡化問題，制訂居家養老、以房養老、養老院養老等不同方式，為居民提供個性化養老服務；針對雙職工家庭，為其提供幼兒看管教育服務；針對轄區環境治理問題，組成義務環境治理小組加強轄區環境治理等。第三，通過搭建多元合作平臺，發揮各類社會組織協同作用。通過搭建網絡合作平臺，引導各類社會資源與社會力量有序參與社會治理，將區域內各類資源充分調動起來，推動黨建工作與社會治理的有效融合。

(二)建強黨建人才隊伍，加強基層黨組織內部整合

黨和國家方針政策的貫徹落實，離不開每一位黨員干部率先垂范、敢干實干真干長干。只有黨員干部在謀劃工作、處理問題、化解矛盾等方面積極發揮示范帶頭作用，才能在城市基層黨組織建設，提升社會治理效能上不斷見到新成效。因此必須建強黨建人才隊伍，提高黨員干部想問題、辦事情的積極性、主動性與前瞻性，為做好基層黨建事業筑牢人才防線。

第一，加強黨員日常教育，更新黨員教育管理方式。通過定期開展組織培訓、專題學習等方式，對黨員進行思想教育、組織教育、法制教育，筑牢黨員干部思想防線，在思想層面提高黨員干部做好黨建工作的積極性、主動性，提高黨員干部的綜合素質。更新黨員教育管理方式，利用互聯網信息技術增強黨員教育管理的標準化、信息化、精細化水平。改變傳統黨員學習教育的集中開會、紙質文件下傳等方式，利用新聞網站、博客、論壇、電子郵箱、留言板、微博、QQ、微信、視頻等多種媒介形式進行黨員教育，開展線上學習。第二，堅持嚴管與厚愛相結合，搞好解困、幫扶機制。在嚴格管理黨員、規范黨員干部行為的同時要創新幫扶機制，在對基層黨員干部關心愛護、保護基層黨務工作者合法權益的基礎上，對經濟生活有困難的黨員多些幫扶，解決其后顧之憂，讓他們更充滿激情地投入工作之中。第三，健全和完善干部考評機制，完善選人用人機制。嚴格干部考評體制機制，將平時考核和年終考核相結合，突出平時考核的重要性，促進干部考核常態化。建立靈活開放的選人用人機制，更新用人觀念，不再將人才的選拔局限在體制內，打破人才流通壁壘，暢通體制外人才進入通道，始終堅持用人唯賢、用人唯能，只要是具有真才實干、實績突出、受群眾認可的人才就要大膽啟用，給有能力、有抱負的黨務工作者更多施展的機會。

(三)構建“互聯網+基層黨建”體制機制，強化虛擬空間整合

互聯網為基層黨組織強化自身建設，深化社會治理提供了新的模式與途徑。在互聯網時代，做好城市基層黨建，強化虛擬空間整合必須做到以下幾點：

第一，樹立互聯網思維，創新黨建工作方式。互聯網思維就是利用大數據、云計算等現代信息手段，快速精準地把握行為主體的需求。首先，明確互聯網信息技術在當今世界的重要性，了解利用互聯網思維做好黨建工作的必然性；其次，樹立用戶至上思維，這里的用戶就是指黨組織的服務對象，也就是要求黨始終圍繞人民群眾的喜怒哀樂進行黨建工作；最后，要樹立大數據思維，提高黨建精細化水平，利用大數據進行搜集、整理、挖掘和研判，抓準群眾最關切的熱點、痛點和難點問題，以提高黨建精細化水平。第二，培育網絡信息技術的黨建人才，發展電子政務黨務。選拔熟練掌握現代信息技術且政治素質較高的優秀人才充實到基層黨建工作中來，為基層黨建隊伍注入新鮮血液。搭建電子政務黨務平臺，促進黨建資源的利用與共享。在日常工作中注意結合高科技手段及電子信息技術，將黨建信息有效整合、留存，促進信息資源的利用與共享，提高黨建的民主決策效率。第三，健全“互聯網+基層黨建”體制機制，保障基層黨組織健康發展。構建網絡輿論監督與反饋機制。增強對網絡空間輿情的關注，對熱點問題及時跟進處理，并及時向群眾反饋處理結果，增強黨組織權威力以及公信力。構建線上線下互動機制。線上黨建平臺作為良好的宣傳平臺，不僅超越了時空的限制，還極具趣味性，能吸引大批青年黨員在平臺上學習互動，要將線上學習與線下總結結合起來，提高青年黨員的思想政治水平。構建網絡信息安全機制。由于網絡的虛擬性以及隱匿性，定時維護升級黨建平臺，構建網絡信息安全機制，保證基層黨建平臺健康運行。