“雙循環”新發展格局下中國糧食安全的機遇與挑戰

徐 虎，呂文慧

（南京財經大學 經濟學院，江蘇 南京 210023）

糧食問題是治國理政的頭等大事，一直受到黨中央的高度重視。隨著我國產業結構的升級和城鎮化的快速發展，農業在國民經濟中所占的份額越來越低，糧食安全問題日益凸顯。據聯合國糧食及農業組織（FOA）報告顯示，2020年全世界大約有6.9億人處于饑餓的狀態，目前世界上正面臨著50年以來最嚴重的糧食危機[1]。

“雙循環”指的是要立足國內市場，充分發揮國內需求潛力，在暢通國內大循環的基礎上，擴大對外開放，重塑國際經濟外循環，從而實現國內國際雙循環的良性互動[2]。這與我國“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰略是相一致的。基于此，本文擬對“雙循環”下我國糧食安全所面臨的機遇與挑戰進行研究，以期為保障國家糧食安全提供參考。

1 “雙循環”下保障糧食安全的必要性

糧食安全是指所有人在任何時候都可以獲得足夠、富有營養的糧食來滿足其健康生活的食物需要[3]。健康除了具有本身固有的重要內在價值外，還對人類發展的其他各個維度有著不同程度的工具性價值。因而保障糧食安全可視作國家或個人的健康投資行為。2021年是“十四五”的開啟之年，而且是我國第二個百年計劃即將開局的重要時期。無論是我國的內部環境還是外部環境都將會在未來的一段時期中發生許多復雜的變化。從內部環境來看，我國已進入老齡化社會，使得勞動力供給規模減少，而我國經濟正轉向高質量發展階段，需要根據國內需求情況來提升供給體系質量。據統計[4]，2000—2020年，中國60歲老年人口比重增長幅度高出全世界平均增幅約5.1%，也高出發達國家將近2.5%。因此保障糧食安全有利于促進健康投資發展，提高勞動者的工作能力，增強經濟的競爭力。從外部環境來看，目前單邊主義、貿易保護主義等逆全球化趨勢愈發明顯，全球經濟都呈現下滑趨勢。在此特殊背景下，推動發展“雙循環”格局不僅符合應對復雜多變的國際經濟環境的現實邏輯，而且滿足化解國內糧食安全的現實需要。

影響“雙循環”新的發展格局的一個重要因素便是糧食安全。現有文獻關于我國糧食安全與構建“雙循環”新發展格局之間的關系達成了較多的共識。張琛等[5]的研究觀點表明重視和保障糧食安全成為了“雙循環”發展格局的首要任務。李治[6]認為只有在構建“雙循環”發展格局的同時重視“糧食產業雙循環”的構建，才可以穩定地保障糧食安全。確保糧食安全，構建“糧食產業雙循環”是“雙循環”新發展格局的重要內容。張哲晰等[7]則認為糧食安全是國家穩定的牢固基石，其為構建“雙循環”格局奠定了扎實的基礎。梅李軍[8]認為三農是我國經濟持續發展的重要驅動力量，是新發展格局的潛力后勁來源。

1.1 糧食安全穩定促進“雙循環”新發展格局

具有充足的糧食儲備和優化的糧食結構是提升國內大循環質量的前提條件。由圖1可知，我國人均糧食產量自2015年開始穩定在470 kg以上，超國際公認的400 kg糧食安全線，基本實現了谷物自給。而且我國倉儲現代化水平較高，在老糧庫的基礎上，不斷擴大規模，完善設施，建立了一批現代化新糧倉，使得我國的儲糧能力總體上達到了世界較為先進的水平。據《中國的糧食安全》白皮書統計數據所示，我國2018年倉房倉容為6.7億t，谷物自給率保持在95%以上[5]。此外，從糧食的結構上來看，我國主糧產品結構不斷優化。《國家統計局關于2021年糧食產量數據的公告》顯示，2021年全國糧食總產量為68 285萬t，其中三大谷物（稻谷、小麥、玉米）的總產量為62 234萬t，占糧食總產量的比例為91.14%，比2020年增加了1 556萬t[9]。

圖1 2011—2020年中國糧食及主要品種產量

1.2 糧食安全是“雙循環”新發展格局的重要內容

國內大循環作為“雙循環”新發展格局的重要主體，其目的是在暢通國內經濟大循環的基礎上，開展更深層次的對外開放，進而推動國內國際雙循環形成良性的發展態勢。這一觀點也與我國制定的“立足國內、確保產能、適度進口”的糧食安全戰略相一致。事實證明，糧食安全對于維護社會穩定、國家安全起著關鍵性的壓艙石作用。1997年的亞洲金融危機、2008年的全球金融危機以及新冠疫情都充分展示了糧食安全的重要性。此外，構建新發展格局的一個內在要求便是全方位高水平的對外開放。隨著我國農業對外開放的范圍擴大、領域拓寬，可以加快我國培育跨國大糧商的步伐，加大全球糧農治理話語權，增強我國農產品海外供應鏈的穩定性。因此，構建“雙循環”新發展格局首要任務就是助力糧食安全，即確保“口糧絕對安全”。

2 “雙循環”新發展格局為我國糧食安全帶來的機遇

“雙循環”的要點在于循環，而整個經濟循環分為生產、分配、流通、消費4個階段，因而“雙循環”新發展格局必須要立足于這4個環節，以內需作為推動力，實現國內市場的良性循環，這與我國“以我為主，立足國內”的糧食安全戰略是相吻合的。國內循環順暢的同時要堅持“適度進口”的戰略方針，通過提高開放水平的方式，增大對全球資源要素的吸引力，從而實現國內國際雙循環相互促進的目標。因此，“雙循環”新發展格局為我國糧食安全帶來了以下4個方面的機遇。

2.1 糧食產業結構升級

當下我國科技創新的能力較為薄弱，在與美國的經貿摩擦中頻頻遭到其科技封鎖[10]。因而，為了應對復雜形勢的“雙循環”新發展格局勢必會對科技創新提出更高的要求，從而引發了新一輪科技革命，促進了糧食產業科技創新的提升，其對糧食產業結構的影響主要體現在兩個方面：

一是糧食產業科技創新發展。自從1949年后，中國的育種技術不斷發展，相繼培育出了紅蓮型、汕優2號、超級粳稻等一大批雜交稻品種。國際生物育種技術的變革，有效地推動農業發展，成為糧食產業迭代升級的新引擎。現如今我國農作物良種覆蓋率高達96%以上，并對我國糧食的增產量有著45%的貢獻率。由此可知，培育和種植優良的農作物品種對我國糧食產量能夠穩定增長起著重要的支撐作用[11]。

二是推動糧食產業數字化轉型。目前我國糧食產業的發展目標逐漸從高速增收轉向了高質量發展。近年來，大數據、物聯網、人工智能等新一代數字技術介入到了各個領域當中，而且人們對于糧食需求已從“吃得飽”轉變成了“吃得好”，所以單一的產業鏈的發展模式已經無法適應當下多元化的市場需求。因此，在糧食產業發展過程中融入物聯網、人工智能等因素，不但可以完善糧食產業結構，而且可以推動我國糧食產業高質量發展。

2.2 完善糧食市場體系

一方面，當下我國糧食主產區與主銷區之間糧食供給不平衡現象愈發嚴重，而“國內大循環”的暢通需要打通城鄉循環、要素循環等通道。故“國內大循環”通過區域之間的協同合作，間接完善了區域合作機制，這有助于形成多元市場主體格局，營造糧食產業公平競爭的市場環境。

另一方面，暢通“國內大循環”的重要任務之一就是建立全國統一市場，因此糧食市場交易體系的改革已不可逆轉。隨著糧食加工、運輸等流程的一體化，全國將形成統一的糧食電子交易平臺。與此同時，為了適應新形勢下的糧食市場體系，國家將會實行更加完善的糧食交易體系。

2.3 加快糧食產業對外開放

隨著“一帶一路”倡議的不斷推進，我國糧食企業“走出去”的步伐也在不斷加快。“一帶一路”沿線60多個國家為我國糧食企業帶來了巨大的市場，并且隨著“一帶一路”的深化，我國農業與世界農業的融合程度將進一步加深，從而實現與沿線國家深度合作的目標，提升對國際糧食貿易產業鏈的控制能力。

此外，“雙循環”新發展格局有利于增強中國糧食企業的國際競爭力。當今，全世界近80%的糧食市場交易量都控制在國際“四大糧商”的手中，我國的部分糧食市場也位列其中[12]。因此，盡管我國是糧食生產大國和進口大國，但在國際定價等方面沒有太多的話語權。在“雙循環”新發展格局的號召下，國外先進科技將被“引進來”，實現資本與技術的緊密結合，對提升我國在國際糧食市場的話語權有一定幫助。

2.4 促進糧食產業消費升級

一是消費方式升級。在數字化的引領下，我國居民逐漸開始追求高質高效的服務型消費，其主要形式就是依托互聯網、云計算、大數據等技術的“線上+線下”消費模式，例如在線拼團、網上教育、到家服務等新業態。這自然就要求糧食企業順應消費發展趨勢，構建多層次的服務型消費供給體系。較為成功的案例就是盒馬，盒馬通過“大農業+新零售”的結合，整合其食品供應鏈，于2019年實現銷售額400億元，排名全國超市第6位。

二是消費能力升級。在鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的大背景下，我國農村居民收入水平得到了顯著提高。據國家統計局數據顯示，我國農村居民人均消費支出由2013年的7 485元增長至2020年13 713元，表明農村具有廣闊的消費市場[13]。因此，糧食產業可以轉移經營重心，不斷激發農村地區的消費活力，實現產業、農村雙振興的目標。

3 “雙循環”新發展格局給我國糧食安全帶來的挑戰

3.1 糧食安全內循環受阻

從整體上看，我國的糧食安全得到了保障，糧食總產量穩步上升，但是國內糧食播種面積、糧食單位面積產量遇到了發展瓶頸。由圖2可知，我國糧食播種面積近年來在逐漸減少，而糧食總產量之所以保持高產，主要得益于糧食單產的提高。但與發達國家相較而言，我國糧食單產存在增長不穩定，生產技術有待提升的問題。我國糧食安全內循環在要素供給方面存在嚴峻挑戰，主要表現在以下兩個方面。

圖2 2011—2020年我國糧食作物播種面積及糧食單位面積產量

一方面，我國糧食作物播種的面積在逐漸減少，加上二三產業對于土地資源的需求不斷擴大，進一步惡化了農作物土地供給資源不足的局面。此外，由于農村土地資源發展空間沒有得到最大化的開拓，使得有限的土地資源變得更加稀缺。據統計[14]，我國2020年閑置的宅基地面積約為0.067億hm2，其閑置率約為10.7%。

另一方面，據國家統計局統計，鄉村人口數在逐年減少。受城鎮高收入的吸引，農村主要的青年勞動力都外出打工，傳統的農業種植技能逐漸失傳，而留守在農村的老年人和文化素質較低的人難以學習現代化的農業種植技術，不但令大量的土地拋荒，加劇了當下農作物土地資源緊缺的情況，還使得新一代農民處于“斷層”階段，延緩了糧食提速增效的進程。

3.2 糧食安全外循環不暢

從圖3可以看出，我國糧食進口數和出口數之間有較大差距，并且進口遠大于出口。2014—2021年，糧食進口量整體的發展趨勢是上升的，近3年有小幅上升；糧食出口量在2016—2019年逐年上升，2020—2021年有小幅下降。而糧食進口量則始終遠高于糧食出口量。我國國際糧食市場進出口比例嚴重失調，對于國際糧食市場產生較強的依賴性，這給我國的糧食安全積累了較大的貿易風險。這一現象直接導致了糧食價格會有所波動。例如，全球第三大米出口國泰國于2020年3月24日起限制大米及相關產品出口，世界最大的小麥出口國俄羅斯也限制了小麥等糧食出口總量，此外還有印度、哈薩克斯坦等主要糧食生產國紛紛限制了農產品的出口。隨著國際上糧食出口限制狀況的加劇，將會使得全球糧食供給不足，抬高國際糧食價格，從而對全球的糧食產業鏈和糧食供應鏈帶來巨大影響。

圖3 2014—2021年中國糧食進出口對比

此外，我國糧食進口市場也相對集中。以大米為例，美國、泰國、加拿大是中國的主要進口國。這種糧食進口來源國的集中化、單一化現象將進一步加大糧食海外貿易的不確定性，為我國糧食安全帶來更大的挑戰。

3.3 糧食安全內外循環銜接不緊密

實現糧食安全內外循環緊密銜接的重點在于打通流通環節。從目前的發展狀況來看，我國糧食流通環節存在一些不足。

第一，糧食流通市場效率較低。隨著糧食市場改革推進，國內涌現出了大量的收購商、批發商，但沒有形成規范化、有組織的糧食市場。相比于發達國家效率高、成本低的糧食流通環節，我國糧食流通需要經過層層市場環節，市場效率低下。

第二，糧食運輸能力較弱。國內糧食流通以鐵路為主，部分地區如西部地區的公路等基礎交通設施較為落后，限制了其糧食運輸能力。而且在運輸過程中，主要采取包糧運輸方式，這種落后的包裝方式損耗大、易污染，間接提高了糧食的最終價格。

第三，國際糧食市場話語權弱。我國沒有國際大糧商，在全球糧食貿易與流通體系中，沒法為國內糧企提供穩定的糧食貿易環境，這對我國糧食安全內外循環銜接帶來了不利影響。

4 “雙循環”新發展格局下保障我國糧食安全的措施與建議

4.1 暢通糧食安全內循環

第一，要堅守“藏糧于地”戰略，嚴防死守耕地紅線。糧食供給能力提升的關鍵在于提高耕地的利用效率，要加強對耕地的綜合管理，盤活荒廢的土地。第二，要落實“藏糧于技”戰略，讓科技進步成為農業發展的重要助推力。目前良種對我國糧食增產的貢獻為45%，還有較大的上升空間。因此需要國家政策引導企業形成科技創新、種子研發等新一代研發體系，增強糧食產業的核心競爭力，實現糧食安全與現代農業科技相統一。第三，要實施“藏糧于民”戰略，提高農民自身素質。“十四五”時期，高質量發展是農業的主攻方向，這對種糧主體的自身素質提出了更高要求，所以應當大力培養“綠領”新農民，加快我國農業現代化的步伐。

4.2 暢通糧食安全外循環

第一，鼓勵建設海外生產基地，深化與外資的合作，借助國外先進的技術提高我國糧食產量，減少糧食進出口比例失衡的壓力。第二，拓寬糧食進口多元化格局，以“一帶一路”沿線國家作為重點糧食貿易伙伴，建立健全糧食安全保障體系，打造中國“海外糧倉”，同時要從未來全球糧食發展格局進行規劃，繼續深化與俄羅斯、泰國、印度等周邊國家的糧食合作，進一步保障我國糧食安全。

4.3 緊密銜接糧食安全內外循環

第一，國家應逐步開放糧食生產、收購等業務，將社會資本引進糧食流通市場，形成國企與民企良好競爭的發展格局，充分激發糧食市場的活力。第二，完善糧食運輸的基礎設施建設，補齊糧食流通產業短板，提高糧食流通現代化水平。第三，統籌利用好國內國際兩個市場，加快我國糧食企業“走出去”的步伐，鼓勵其發揮自身優勢，積極參與國際糧食安全治理，提升我國在國際糧食市場的話語權、影響力和控制力。