面向關鍵核心技術突破的新型舉國體制探索＊

■ 吳逸菲 樊天

1.中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190

2.中國科學院大學公共政策與管理學院 北京 100094

0 引言

自2018年以來，中國的戰略新興產業受到美國全面的技術封鎖與遏制，使中國陷入了關鍵核心技術領域難以突破的困局，也暴露出中國在關鍵技術領域自主能力的不足[1]。關鍵核心技術不僅關系國內經濟社會發展，更關系國家安全[2]。因此，突破關鍵核心技術也對新型科技舉國體制模式的構建提出了要求，迫切需要運用新型科技舉國體制模式作為突破關鍵核心技術的制度安排，保證中國在形勢日益嚴峻的國際競爭中掌握主動權，占據一席之地。

面對嚴峻的形勢，黨的十九屆五中全會提出“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”，這意味著國家對科技創新的重視程度上升到了前所未有的高度。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱《建議》）也提出“健全新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰”[3]。如何發揮新型科技舉國體制的優勢作用，突破關鍵核心技術的瓶頸，成為了一個非常重要的研究議題。

中國學術界在2001首次提出“新型舉國體制”，意在實現體育事業的體制創新，構建“新型體育舉國體制”，將“新型競技體育舉國體制”延續并不斷發展完善[4]。2011年始，“新型舉國體制”進入科技創新研究領域[5]，新型科技舉國體制的研究主要有兩個階段，第一個階段強調在社會主義市場經濟背景下，新型科技舉國體制在政府作用、項目組織和項目性質等方面與傳統舉國體制的區別，著眼于處理好市場機制和政府作用的關系[6]。第二個階段是在關鍵核心技術攻關的背景下，從不同視角提出新型舉國體制的實施路徑，研究視角主要有4類：第一類，歷史追溯結合實踐分析，根據科技實踐總結新型科技舉國體制的時代要求和時代內涵[7]，在政府作用、研發模式、利益成本機制等方面提出建議[8]；第二類，從政府和市場的關系，圍繞市場機制的設置構建關鍵核心技術攻關的新型舉國體制，強調政府和市場的協同作用[9]；第三類，創新范式的研究視角，開放式創新和協同創新范式注重關鍵核心技術的軍民融合和突破[10]，協同產生規模經濟。融通創新范式則聚焦于不同創新主體及其共享共益等機制[11];第四類，頂層融合進行制度設計，從“黨的領導”“舉國體制”“群眾路線”“開放包容”“創新要素”五個維度構建體制框架，多方突破進行關鍵核心技術的攻克[12]。上述研究視角和研究內容更加注重外生變量對突破關鍵核心技術的影響，亦或聚焦于新型舉國體制的制度要素設置和構建，對關鍵核心技術本身特殊性和復雜性的挖掘較淺。而關鍵核心技術作為一個重要的突破目標，具有自身的特點，對新型科技舉國體制模式具有深刻的影響，如何將關鍵核心技術的特殊性融入科技舉國體制的模式構建過程中，如何突破新型科技舉國體制的理論局限，是本研究要討論的主要問題。這兩個問題實際上不可分割，新型科技舉國體制具有全局性和實踐性，理論研究容易產生過于寬泛的問題，導致了相關理論在指導具體目標突破時面臨瓶頸。以相對微觀的目標為核心，圍繞目標突破調動各類制度要素和環境要素，并厘清彼此之間的互動關系。新型科技舉國體制的理論基礎能的到更深度的挖掘，也能更有效地指導實踐，推動科技目標的實現和科技水平的提升。本研究則以突破關鍵核心技術為目標，圍繞該目標建立與之新型科技舉國體制的理論框架，為該領域的研究貢獻理論模式的支撐，力圖指導關鍵核心技術攻關的實踐。

構建新型的科技舉國體制服務于關鍵核心技術的突破勢在必行，特別是在當前逆全球化時代和后疫情時代，中國正在從粗放發展向創新驅動發展轉型，關鍵核心技術競爭成為了國家競爭。本研究對新型科技舉國體制的概念進行了探討，然后梳理國外科技舉國體制的模式及其演變，在總結國外科技舉國體制經驗的基礎上，構建中國突破關鍵核心技術的新型科技舉國體制模式，并提出相關的政策建議。

1 新型科技舉國體制的內涵

新型科技舉國體制作為新型舉國體制的一個衍生概念，對于其具體的內涵和外延，學術界正處于持續的討論中。新型舉國體制的概念非常寬泛，并應用在體育、科技、公共衛生、環境等各個領域，新型舉國體制和新型科技舉國體制的界線存在模糊不清的狀況，諸多學者對新型舉國體制的定義更符合新型科技舉國體制的概念。從國家戰略視角來看，新型舉國體制可以理解為在統籌力量、機制協同的方針指導下，實踐現代化重大創新工程，最終實現國家發展和國家安全的目標[13]；從國家治理的視角來看，新型舉國體制強調突破傳統舉國體制下的動員式治理，主張以常規式治理、動員式治理動態互嵌的方式推動國家治理各個領域的整體性制度安排[14]。從制度環境來看，新型舉國體制本質上就是提供以市場為導向的科技創新制度創新，不斷完善科技創新的體制機制環境[15]；從時代背景變遷來看，新型舉國體制是在充分繼承社會主義制度集中力量辦大事的制度優勢和政治優勢基礎上，更加重視市場配置科技資源的決定性作用，更加注重調動一切有利于創新發展的要素參與各類科技活動的積極性，更加突出科技創新成果經濟效益、社會效益和生態效益的整體統一[16]。

由此，部分新型舉國體制的界定已經包涵了科技創新的目的，從科技創新和突破的目標出發，新型科技舉國體制更具有代表性，也更能體現其理論內涵與實質。新型科技舉國體制廣義上是指為據國家戰略目標需要，運用市場和計劃的方式對一國范圍內的各類科技資源進行配置的特殊組織制度與治理機制；狹義上，可以理解為以政府為主導的組織全國優勢力量實現國家科技戰略目標的特殊組織模式[17]。總結而言，新型科技舉國體制是以實現國家目標為導向，以市場和計劃為資源配置手段，在關鍵科技領域動員和組織國家的優勢力量的一種特殊的國家運行機制和組織模式[18]。

2 國外科技舉國體制模式的經驗

中國的新型科技舉國體制尚在理論構建和完善階段，實踐經驗還不足以支撐理論指導。因此需要積極借鑒國外成功的科技舉國體制模式，在結合中國國情的基礎上實現體制創新，協同突破關鍵核心技術。西方發達國家在關鍵核心技術攻關上都采取了在較短時間內集中大量人力、物力、財力聯合攻關的科技舉國體制，如美國的“曼哈頓計劃”“阿波羅計劃”“信息高速公路計劃”等[19]。根據這些組織模式的資源配置和組織方式等特點，可以總結為4種科技舉國體制模式：國家主導的任務集中模式、公私合作模式：關鍵技術研發、公私合作模式：重大工程項目建設、部門協作模式：新興技術發展[18]。（表1）

表1 國外科技舉國體制的4種模式

由上述4 個模式的梳理可以看到，美日等發達國家一直是科技舉國體制模式創新的“排頭兵”，從而保障了部分發達國家的關鍵核心技術一直處于全球的領先地位，其創新鏈、產業鏈和產品鏈在關鍵核心技術的支撐下也居于全球的頂端。根據這四種典型模式，可以總結出如下幾點經驗：

2.1 以政府為代表的國家力量發揮主導作用

政府是各類科技舉國體制模式的主要參與者和主導者，重視科技制度和機制的作用，在新型科技體制的建立與運行的基礎上更加有效發揮資金和人才的效用。此外，政府不同部門間的協同合作是強化國家力量的有效形式，在國家層級的同一目標下，秉承開放、包容的原則，政府部門之間既相互制約又相互合作。不同的政府部門有其獨立明確的職責和權利，既避免權責混亂帶來的不作為問題，也確保政府部門一定的自主權和主動性。另外政府部門間也有合作的義務，共建數據共享、信息交流的溝通渠道，可以將部門的合作創新指數納入部門績效評價體系，形成一個外在約束機制。

2.2 市場參與度高，競爭與合作并存

自20世紀70年代開始，以企業為代表的市場活躍在科技創新領域，因此，傳統的科技舉國體制模式也開始吸納市場，建立了行之有效的公私合作模式。在國家的戰略目標下，企業通過競爭可以成為項目的投資者，同時也可以組織自己的科學家和工程師參與到科學研究和技術研究中去。企業既可以得到顯性的投資收入，還可以對技術進行市場化開發，潛在的利益既能激發企業的參與積極性，也能推動科學技術的轉移轉化。以日本的“VLSI”計劃為例，政府與企業聯合投資基礎研究和通用技術，利益共享。參與企業可以根據市場需求進一步進行產品開發，企業之間形成一種良性競爭，提高了科技成果轉化的效率[20]。

2.3 目標導向明確，運行機制具有動態性和靈活性

從二戰至今，國外的科技舉國體制一直處于動態演化中，并且在以往模式的基礎上，不斷總結經驗，提升效率。國家戰略目標的變化是科技舉國體制模式不斷迭代的關鍵因素之一，戰略目標的性質和范圍都會對各項機制提出不同的要求，推動組織、制度和資金等各項要素重組，也會對新要素的加入提出訴求。短期和中長期的合作方式是模式能成功更迭的重要條件，在具有彈性和靈活性的組織制度基礎上，每一種模式都是以解決具體問題而產生的。當具體問題解決，合作也將終止，短期或者中長期的合作模式能避免利益集團的固化，減少了新模式構建的阻力。

3 突破關鍵核心技術的新型科技舉國體制模式構建

3.1 關鍵核心技術概念的界定

學者對關鍵核心技術的定義各有側重，余維新等人認為關鍵核心技術是制約共性技術突破的科學理論及核心工藝，可以影響多個產業的轉型升級，并對經濟發展及國家安全產生戰略性影響的技術[21]。韓鳳芹，史衛，陳亞平認為關鍵核心技術，一般指控制著同行業技術制高點的技術體系，具有不可替代、不易掌握、難以超越的關鍵核心作用，一般將其分為兩類，一類是“兩彈一星”、航天技術、深潛技術等與國家宏大戰略相關的技術，一類是在微電子等關鍵領域的核心技術[22]。余江等學者將關鍵核心技術看作鑄國重器，認為其具有4 個方面的特點：高投入、長周期；知識的復雜性、嵌入性；關鍵核心系統和零部件的市場壟斷；市場和商品生態助推關鍵核心技術突破[23]。綜合不同學者的見解，本研究認為關鍵核心技術概念包含兩個層面，一是微觀的技術層面，即關鍵核心技術是具有研發成本高、不確定性強、復雜程度高、科學和市場雙重導向性等特點的技術及其技術體系；二是宏觀的戰略層面，關鍵核心技術具有準公共物品的屬性，政府需要以超常規形式來組織動員政、產、學、研等各方力量，打通基礎研究、應用研究和產業組織的關聯，將創新鏈與供應鏈、產業鏈結合起來。

3.2 突破關鍵核心技術的新型科技舉國體制模式

從治理的角度而言，新型科技舉國體制是實現國家治理能力現代化的重要治理框架，其運作方式將從重大科技領域的運動式治理將轉向常規式治理[14]。因此，在結合國外科技舉國體制經驗和本國國情的基礎上，本研究以國家創新系統和產業創新系統為理論基礎，以關鍵核心技術為主要議題，將新型科技舉國體制作為關鍵核心技術布局的具體制度安排，圍繞主體系統、知識和技術系統、關鍵核心技術系統、需求、制度進行構建（圖1）。

圖1 突破關鍵核心技術的新型科技舉國體制模式

主體系統主要包括大學、科研機構、企業和政府，從官產學三螺旋理論視角來看，政府的角色是通過政策、制度和規范等保證知識技術創新的順利完成；大學和科研機構是知識和技術的來源；企業既是技術創新的主體，也是行業規范、行業指南等的重要參與者[24]。三者主體之間并非完全封閉，三者之間都是相互作用，政府進行政策的制定，扶持基礎研究，建設良好的創新環境并保護好創新利益。企業是技術研發的主體，也是知識技術創新成果轉化的基地，還會組成不同的行業聯盟和行業協會提出制度規范的訴求；大學和科研機構是基礎研究的主體，面對關鍵核心技術的攻關，政府為大學和科研機構提供科研經費并提出與國家戰略相關的科學技術目標，而大學和科研機構會通過企業和市場反饋的生產經驗、工程技術知識進行逆向創新，實現基礎性知識的突破。因此，大學和科研機構、企業以及政府三者協同創新實現關鍵核心知識和技術的突破。知識技術系統可以分為兩個鏈條，一個是創新鏈，一個是關鍵核心技術產業鏈，也可以成為關鍵核心技術系統。在創新鏈條，基本邏輯是從基礎知識創新，到應用研究創新，然后是知識技術的開發和擴散，但是環節之間都是相互作用的，同時從基礎研究、應用研究到試驗與開發并非是線性推進。實際上，由于市場需求的推動，逆向創新和突破成為了較常見的范式[21]。關鍵核心技術系統即關鍵核心技術產業鏈，是知識技術系統最為關鍵核心的一部分，主要從關鍵設備設計和制造、關鍵零配件和原材料研發和生產到系統性生產工藝集成進行技術攻關，環節兩兩之間相互聯系，相輔相成，缺少其中任何一環，關鍵核心技術就無法得到有效的突破[1]。上述已經提到了制度和需求對主體系統、知識技術系統和關鍵核心技術系統的影響。需求主要是指市場消費者的終端需求和產業鏈的中間需求，需求會促進主體系統進行逆向創新，從而倒逼知識和技術系統的迭代與更新，推動關鍵核心技術底層知識的創新，因此助推關鍵核心技術的突破。制度包括規范、慣例、習慣、規則、法律、標準等，主要由政府主導制定，也會有企業聯盟參與制定相關制度，目的是保證不同主體的穩定合作和交換契約關系順利進行[25]。制度作為一個非常重要的創新環境因素，對關鍵核心技術的突破至關重要。

4 結論和建議

突破關鍵核心技術的新型科技舉國體制模式主要由主體系統、知識和技術系統、關鍵核心技術系統、需求和制度構成，且知識和技術系統包涵關鍵核心技術系統。上述5 個部分之間及其部分內部要素均相互聯系、相互作用，在彼此互動的過程中，每一個環節能及時得到反饋。

主體系統表明大學、研究機構、政府和企業是新型科技舉國體制的重要科技力量，突破關鍵核心技術既需要國家創新體系的宏觀指導，更需要調動國家戰略科技力量，實現定點突破。知識和技術系統和關鍵核心系統是整個模式的核心部分。在信息社會，知識和技術的更新速度不斷加快，特別是關鍵核心技術，呈現出高度的不確定性和迭代性。針對這一特點，科技舉國體制也需要改變傳統的固定模式，新型科技舉國體制模式需要與關鍵核心技術的動態性匹配，并具有高度的彈性。此外，關鍵核心技術系統涵蓋設計、制造、研發、生產和工藝集成等多個復雜環節，這些環節的完成需要相對完善的科技基礎設施，特別是大型的科學裝置。關鍵核心技術系統表明科技配套資源是新型科技舉國體制模式的物質基礎。需求和制度是整個新型模式不可或缺的部分，需求的挖掘可以從兩個方向充分調動市場力量，無論是消費者終端需求的正向推動，還是產業鏈需求的逆向推動，關鍵核心技術的突破和落地都離不開來自市場力量的支持；制度因素的影響更為隱性，影響周期也較長。但是制度涉及范圍廣，且影響深遠持久，新型科技舉國體制將制度滲透在運行的全過程，保障體制的可行性。

在大力建設創新型國家，實現科技自立自強的背景下，新型舉國體制可以作為突破關鍵核心技術的重要制度安排。前面是理論部分的論述和構建，具體將突破關鍵核心技術的新型舉國體制落到實處還需要考慮以下幾個方面的政策建議：

4.1 明確新型科技舉國體制與國家戰略科技力量和國家創新系統的關系

本研究將國家創新系統嵌入突破關鍵核心技術的新型舉國體制模式，中國的科技創新體系可以劃分為3個維度，首先國家創新體系作為科技創新體系的基礎，為創新活動提供指導；其次在科技的重大領域，國家戰略科技力量發揮著引領作用；最后，新興科技舉國體制作為科技創新體系的制度安排，負責處理全局性和高度復雜的問題[18]。3 個維度既發揮著不同效用，但是也相互聯系，國家創新系統和國家戰略科技力量的順利運行是新興科技舉國體制構建的基礎。因此新型科技舉國體制需要將戰略科技力量和國家創新系統有效嵌入，協同發揮驅動效用。

4.2 構建新型科技舉國體制的動態治理機制

本研究提出的是適用于關鍵核心技術領域的新型科技舉國體制模式，以人工智能技術為代表的新興技術的蓬勃發展使關鍵核心技術更具有不確定性和動態性的特點，與其配套的產業鏈也會隨之更迭變化。而傳統的舉國體制靈活性較低，存在固化的傾向，當體制機制與領域發展無法同步匹配適應，便會阻礙領域的前進。因此，針對關鍵核心技術領域的動態發展趨勢，新型科技舉國體制需要根據戰略目標的性質和范圍差異，以及項目具體問題差異和產業發展差異等衍生對應的組織模式，即在本研究提出的模式框架內可以靈活調整相應的組織制度，使新型舉國體制模式以解決問題為導向，具備制度的彈性和活力，能夠與時俱進，因時而變。

4.3 完善新型科技舉國體制配套資源

要突破關鍵核心技術，還需要以關鍵科學設施為基礎，加強大科學裝置的投入和建設。開展前沿的基礎研究需要配套資源的投入，大科學裝置作為重要的基礎設施，對突破關鍵核心技術起著基礎性和關鍵性作用。為此，推動重大科技基礎設施的投入和建設，并完善重大科技基礎設施在使用過程中的運行和協調機制。在加大財政投入力度的同時，鼓勵企業等其他來源資助投入，形成多元化投入格局[26]。并鼓勵企業參與重大科技基礎設施的使用和研發，激發企業在科學技術研發領域的積極性。