加快建設全國統一大市場：時代意義、制度淵源與經濟影響
——以新能源汽車產業為例

羅進輝（博士生導師），林 明

一、引言

改革開放40多年來，我國經濟保持了近10%的年均增長率，創造了世界經濟的增長奇跡，其中投資驅動和出口導向的發展模式功不可沒。然而，近年來各種不確定性因素的沖擊，加劇了全球各國經濟的長期停滯態勢，外部需求的經濟拉動作用明顯下降，依靠內需保持我國經濟穩步前進成為首選。而與對外開放相比，對內開放同樣面臨著一系列挑戰，比如我國國內存在市場分割、地方保護主義問題。地方保護是對政府與市場職能邊界的破壞，部分地方政府官員以自身利益為出發點，依靠掌握的關鍵資源和政策決策權，扭曲了要素資源的配置路徑，對于優化國內營商環境、提高企業自主創新能力、構建親清新型政商關系以實現有為政府與有效市場的辯證統一等戰略舉措，都將產生非常不利的影響，成為制約我國新發展格局下實現國內大循環的重要堵點。

危機中孕育新機，變局中開創新局。2022 年4月10日，中共中央和國務院發布了《關于加快建設全國統一大市場的意見》，明確要求加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，全面推動我國市場由大到強轉變。該文件一經發布，便引發了社會各界的廣泛關注和熱議：為何選擇此時提出加快建設全國統一大市場？為何要建設全國統一大市場？建設全國統一大市場將會帶來怎樣的經濟影響？

基于此，本文將分別對加快建設全國統一大市場的時代意義、制度淵源以及經濟影響進行系統的文獻資料梳理和深入的理論邏輯分析，以期回答上述問題。特別地，由于新能源汽車產業近年來快速發展成為國家的戰略性新興產業、先導性和支柱性產業，目前卻正深受地方保護主義的危害，空有大市場的外殼而無法實現創新資源的優化配置和規模經濟優勢，本文將以新能源汽車產業為例，更為具體地分析加快建設全國統一大市場的時代意義和經濟影響。本研究的邏輯結構如圖1所示。

圖1 加快建設全國統一大市場：分析框架

二、加快建設全國統一大市場的時代意義

當前世界經濟面臨著百年未有之大變局，加快建設全國統一大市場是我們黨和國家綜合研判國內外形勢后做出的長期戰略部署，呼應我國的經濟戰略調整和產業創新升級，具有劃時代的戰略意義。全球環境下，市場或者說市場需求是一種稀缺資源，而全國統一大市場正是我國可以依靠的比較優勢甚至是絕對優勢[1]。其中，增強自主創新能力，實現科技自立自強是暢通國內大循環，同時在國內國際雙循環相互促進中掌握主動權的關鍵變量。

（一）建設全國統一大市場是抵御外部不確定性的穩定劑

作為世界第二大經濟體，我國所面臨的國際形勢錯綜復雜。面對外部環境的劇烈動蕩，我國必須建立起防風屏障，以自身的確定性抵抗外界的不確定性，而建設全國統一大市場是暢通國內大循環的穩定劑。

改革開放早期，我國以生產要素成本優勢成功切入全球貿易分工領域，廉價的勞動力市場和匱乏的資金及技術要素與資本主義國家的擴張需求精準匹配，以擴大出口和利用外資為主要依托的外向型經濟發展戰略在我國得到貫徹執行。2001年我國加入WTO 后，更加深度參與經濟全球化，逐漸成為世界工廠，對外貿易依存度高。此后雖然我國出口商品的技術不斷升級[2]，但依然被鎖定在全球價值鏈的低端，遠低于美、日等發達國家[3]。2008 年金融危機后，世界經濟開始重塑格局，由跨國公司主導的全球產業鏈未能繼續維持擴張的趨勢，有些方面甚至出現倒退[4]。不同國家之間的要素稟賦也發生了變化，發達國家普遍意識到制造業空心化的危險性，逐步引導資本、技術等要素回遷和轉移。與此同時，我國的人口紅利逐漸褪去，勞動力要素優勢不再，而越南、印度等發展中國家借此契機積極承接國際產業。隨著資金和技術要素的積累，我國日益強烈的技術升級訴求與發達國家對于技術要素的壟斷封鎖成為全球價值鏈中的突出矛盾。2010年我國超越日本成為全球第二大經濟體，崛起的中國經濟令世界忌憚，對外貿易摩擦升級，由美國等發達國家主導的經濟貿易秩序的“排他性”特征日益突顯，傳統的外向型發展戰略已經難以適應我國當前的經濟發展階段，需要構建更高水平的開放型經濟體系。與此同時，我國已經成為全球最大最具潛力的市場，擁有最完整的工業體系以及完善的配套能力。我國社會的主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾，居民消費不斷升級，我國超大規模的市場具有巨大的成長空間，高質量的內循環無疑將成為經濟增長的不竭動力源泉。

可見，當前我國經濟正面臨外循環動能弱化、內循環潛力巨大的局面，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局符合我國的經濟發展規律，而建設全國統一大市場正是構建這一新發展格局的基礎支撐和內在要求。一方面，更多地依托國內市場，強化內核，可以抑制外部風險的負向傳導，保障我國經濟平穩運行；另一方面，發揮我國超大規模市場的優勢，在全球價值鏈中增大話語權，重塑大國競爭優勢。

（二）建設全國統一大市場是實現科技自立自強的必然路徑

隨著我國經濟進入高質量發展階段，經濟的發展動力正加快從要素驅動向創新驅動轉變。面對發達國家企圖將“中國制造”限制在全球產業鏈的低端，并不斷向我國的技術承接和產業升級施加壓力的不利局面，我國必須更多地依靠自力更生和自主創新，加快推動形成創新經濟發展格局，不斷向全球產業鏈的中高端攀升。新一輪科技革命和產業革命為我國進入世界科技前沿創造了有利條件，我國不再處于技術輻射的外圍區域，逐步靠近中心地位。因此，我國必須牢牢把握這一歷史機遇，向創新型國家轉變。建設全國統一大市場是實現科技自立自強和產業升級的必經之路。高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場能夠為創新提供要素資源保障，打破企業創新發展過程中面臨的各種壁壘，激發和釋放應有的創新市場潛能。

從供給側看，創新需要人力、資本和環境等要素資源的投入，全國統一大市場能夠打通堵點，減少信息不對稱和制度約束，促進要素資源在更大范圍內暢通流動，提高要素的精準配置效率，從而促進創新活動的開展。一方面，營商環境的改善能夠瓦解由于資源配置扭曲和市場準入隱形門檻造成的企業尋租空間，降低企業的制度性交易成本，重新分配要素資源[5]，從而增加科創型企業尤其是小微企業的創新機遇。另一方面，在全國統一大市場下，創新要素基于逐利性從邊際收益率低的區域向邊際收益率高的區域流動，將引發創新要素集聚，能夠改善區域創新的要素結構和規模，在一定空間范圍內產生知識溢出效應，從而提高國家的整體創新水平[6]。更為重要的是，當國內統一大市場能夠為全球資源和要素提供足夠的發展機會時，將吸引全球創新要素向我國匯聚，創新要素實現內源自足和外源補充，使我國成為科技創新開放合作的重要舞臺。

從需求側看，全國統一大市場具有豐富應用場景和放大創新收益的優勢。“需求引致創新”理論指出，消費者需求導向變化、有效需求規模與意愿支付能力是激發企業創新的內在機制。只有破除商品要素暢通流動的障礙，市場才能真正捕捉消費者更高水平的需求，適應消費升級趨勢[7]，以實際需求為導向的創新成果產出才能適應市場競爭，引導產業升級。而超大規模的市場能夠加大企業創新投入和創新風險溢價的回流速度，縮短企業創新成果轉化的時間，獲得的創新收益又將進一步激發企業投入新的創新活動，形成良性循環[8]。從創新要素的高效配置到創新成果經濟價值和社會價值的實現都離不開市場化機制的調節作用，全國統一大市場正是市場機制發揮作用的有效載體，因此對其的建設成為我國創新經濟發展格局形成的必然路徑。

三、加快建設全國統一大市場的制度淵源

與加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場相對立的是當前我國還存在低效無序、壟斷性、封閉性等問題的地方市場。地方保護主義是我國財政體制和官員政治晉升制度設計的后遺癥，關聯利益主體眾多。伴隨著我國對外經濟形勢的變化，相對應的治理政策也呈現出歷史演進的動態變化，最終中共中央和國務院審時度勢地提出了加快建設全國統一大市場的戰略要求。因此，全國統一大市場不是一個新興概念，而是具有豐富的內涵演變過程。建設全國統一大市場也并非短周期政策，而是一個長周期的改革框架。

（一）地方保護主義制度根源

長期以來，我國國內市場是零碎且分割的區域市場[9]，市場分割現象突出。雖然我國幅員遼闊，但是近年來由于氣候、地形等自然因素導致的市場分割程度隨著基礎設施的完善和物流成本的降低而逐漸下降。因此，真正需要破除的是通過行政手段設置門檻導致的市場分割和地方保護主義。追根溯源，我國地方保護主義的制度演進過程如圖2所示。

圖2 地方保護主義的制度演進過程

1.“財權”與“事權”不相稱，內生地方財政壓力。地方保護的直接誘因是地方政府對當地經濟效益的追逐，但究其根本在于我國財政體制的制度設計缺陷。改革開放以來，我國財政體制改革以“簡政放權”為基本趨勢，圍繞財權和事權的范圍調整展開。

1994年的分稅制改革之前，我國實行財政包干制度，中央將財權和事權均下放至地方，激勵地方政府各自突圍，將蛋糕做大，收入分成與企業隸屬關系相對應，地方政府可以與中央共享財政收入。財政包干制度打破了我國計劃經濟體制的禁錮，有效激發了各地政府發展本地經濟的積極性和強化財政支出的生產性偏好，但同時也帶來財政汲取能力和財政集中程度下降以及地區間惡性競爭等弊端[10]。由此財政包干制度向分稅制改革轉變，進一步調整中央與地方的財政關系，逐步加強中央權威。分稅制以稅種稅率分成代替了財政包干時期的收入分成，中央借助稅收決定權，將消費稅、關稅劃歸為中央稅，所得稅、營業稅作為地方稅，增值稅實行中央與地方按75∶25的比例分享，由此導致事實上的財政收入向中央集中[11]。我國分稅制改革遵循漸進式路線，在實施過程中逐步完善，2002年將所得稅改為中央與地方共享稅，分享比例最終調整為60∶40；2016 年，“營改增”方案落地，徹底廢除營業稅，中央與地方的增值稅分享比例調整為50∶50。可見，稅源較為集中、收入較大的稅種基本流向中央，稅權和財權不斷上移。然而，財政事權和支出責任卻延續了權力下放的改革方向，地方政府在中央授權下擁有較大的自治權，由此造成了我國財政體制特有的財權與事權的相互背離，成為滋養地方保護主義的制度土壤。

財權上移，事權下放，地方政府的財政收支缺口不斷擴大，中央政府的財政轉移支付和專項補助成為地方財政最直接的依賴，但是轉移支付和專項補助具有條件性和不確定性，不足以成為地方政府長期穩定的收入來源。地方政府由此產生的財政壓力，需要采取各種手段增加地方性收入，地方保護主義成為地方政府的一個理性選擇[12]。一方面，從稅基規模看，歸屬于地方政府的增值稅和所得稅分成成為地方性收入的重要來源。例如，2021年增值稅和企業所得稅合計稅收收入占我國總稅收收入的六成以上。因此，即使采用中央與地方按比例分成模式，只要稅基規模足夠大，地方政府依然具有發展經濟分享財政收益的激勵效應。另一方面，從稅基性質看，增值稅以流轉過程中產生的增值額為計稅依據，企業所得稅以利潤為稅基，均屬于增長性稅基，與企業生產經營情況息息相關，具有很強的生產激勵導向[13]。因此，在財政壓力下，地方政府具有很強的動機加大對本地企業的支持和保護力度，防止本地稅源流向其他區域。

2. 政治晉升博弈，加劇地方保護行為。經濟基礎決定上層建筑，改革開放以來我國一直堅持以經濟建設為中心。當財政事權不斷下放至地方政府時，地方政府官員擁有自由裁量權，對經濟發展具有巨大的影響力和控制力，因此其績效考核和政治晉升與當地經濟發展緊密聯系。事實上，從財政包干制到分稅制，我國財政體制的演變始終沒有觸動以GDP 增長為基礎的政治晉升激勵機制，這是超越財政分權之外地方政府競爭行為的內在動力[14]。

在政治晉升的激勵下，雖然分稅制改革大幅縮減了地方政府的可支配財政收入，但是地方政府官員仍然具有很強的內在動力追求地方經濟的擴張發展。在晉升錦標賽下，地方政府官員不僅要考慮經濟收益，也要計算晉升博弈中的政治收益。而政治晉升是一種零和博弈，一人所得即為另一人所失，不同地區的政府官員之間存在“非合作傾向”，在跨區域經濟互動中表現為地方保護主義和重復建設問題[15]。特別是當兩個區域同質或者相近時，其合作產生的外部溢出效應很可能改變兩個地區經濟發展的相對績效排名，因而也會影響兩個地區政府官員的晉升概率[16]，此時兩個地區的政府官員將自然選擇地方保護和市場分割。

（二）建設全國統一大市場的政策演進

建設全國統一大市場的部署是一個由點及面、從淺入深的動態發展過程，其內涵演化和改革進度既與我國經濟社會的發展階段相適應，也與我國的全球經濟戰略相適應。受到國內外政治經濟形勢的影響，呈現出由緩到快的推進節奏、由單一維度到全方位展開的演變態勢（詳見圖3）。

圖3 建設全國統一大市場的政策演進歷程

1. 1978～1992年：“市場”概念引入，制度訴求加強。1978年黨的十一屆三中全會將黨的工作重心轉移到經濟建設上來，引入“市場化”概念以糾正計劃經濟執行中出現的嚴重偏差，我國進入由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的時期。直到1992 年，黨的十四大正式確立“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，明確“要使市場對資源配置起基礎性作用”。這一階段“發展才是硬道理”，經濟增長的動力主要來自市場主體對利潤最大化的追逐，“分灶吃飯”的財政包干制度極大調動了地方政府增收減支、發展經濟的積極性，與此同時地方財政的機會主義傾向和市場分割程度卻不斷積累加深。隨著經濟市場化程度的提升，市場主體對于平等地位和市場要素自由流動等的制度訴求也日益強烈。

2. 1992～2013年：統一市場部署，主要集中在流通領域。黨的十四大確立的社會主義市場經濟體制的改革目標，極大地激發了我國市場活躍度，充分發揮出市場對資源的基礎性配置作用，我國經濟市場化進入了全面推進期。但是如前所述，同時期的分稅制改革、所得稅收入分享改革等政策在弱化地方財政激勵的同時滋生和激發了地方保護主義，中央逐步提出統一市場的概念體系。1993年，黨的十四屆三中全會審議通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出“建立全國統一開放的市場體系”。2001年，國務院頒布《關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，依法撤銷地方各級人民政府制定的排斥外地商品和服務、對本地商品和服務予以特殊保護的各種公文，把發展現代流通組織形式作為打破地區封鎖的重要手段。2003年，黨的十六屆三中全會進一步對加快建設全國統一市場做出部署，提出“大力推進市場對內對外開放，大力發展資本和其他要素市場，促進商品和各種要素在全國范圍自由流動和充分競爭”；2008年，國務院發布《關于促進流通業發展的若干意見》，提出“要打破地區封鎖，積極培育統一大市場，擴大國內消費需求”；2012年國務院進一步發布《關于深化流通體制改革加快流通產業發展的意見》，表明到2020 年要基本建立起統一開放、競爭有序、安全高效、城鄉一體的現代流通體系。

3. 2013～2021 年：全國統一大市場概念亮相，逐步試點改革。隨著我國經濟步入“新常態”，全面深化經濟體制改革成為加快轉變經濟發展方式的助推器。2013 年黨的十八屆三中全會提出“建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用”。“十三五”規劃建議進一步提出“形成全國統一市場”。2015 年，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署發展現代流通業建設法治化營商環境，構建全國統一大市場旺消費促發展，這是全國統一大市場概念的第一次正式亮相。2015 年，國務院同意在上海市、南京市等9 個城市開展國內貿易流通體制改革發展綜合試點，總體目標為“形成可復制推廣的經驗和模式，為全國統一市場建設打好基礎”。2017 年，黨的十九大報告提出全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，支持民營企業發展，激發各類市場主體活力。2018年，中共中央、國務院印發《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，2020 年中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等；2020年十九屆五中全會再次提出“要形成高效規范、公平競爭的國內統一市場”。

事實上，在這個階段，全國統一市場的概念在多個會議和文件中被提及，頻率遠高于之前階段，改革進程明顯加快。概念內涵從傳統的商品流通領域向以互聯網數字化技術為基礎的新型要素市場和更高標準的市場制度建設等多個領域擴展，面向整個市場經濟體系，更為豐富和具體。改革試點逐步在各地區和部門展開，為建設全國統一大市場積累經驗。這一階段，我國正面臨外循環動能不足、貿易摩擦不斷升級的國際形勢，亟須發展更高水平的開放型經濟，邁向全球產業鏈的中高端。因此，建設全國統一大市場已是弦上之箭，勢在必行。

4. 2021年至今：加快建設全國統一大市場，系統的體制機制改革。2021年12月，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》。2022 年3月，我國政府工作報告提出“加強高標準市場體系建設，抓好要素市場化配置綜合改革試點，加快建設全國統一大市場”。2022年4月，中共中央和國務院印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》，這意味著建設全國統一大市場時機已經成熟，具備具體實施路徑，進入全面改革階段。

綜上可見，加快建設全國統一大市場是一項整體、系統的體制機制改革，其概念內涵既承接歷史，又有新的發展，例如聚焦雙碳目標，建設統一能源市場等。“加快”二字更是表明我國建設全國統一大市場是對超預期的國內外局勢演化和時代特征的積極回應。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，破除地方保護主義、擴大內需的需求顯得更為迫切，內外壓力夾擊下我國必須加快全國統一大市場建設。

四、加快建設全國統一大市場的經濟影響

不管是出于緩解地方財政壓力還是實現政治晉升的動機而實施地方保護，其邏輯起點均為地方保護能夠帶來地區經濟增長。顯然，這樣的邏輯設定與加快建設全國統一大市場的政策導向相悖。隨著我國經濟發展模式由規模速度型向質量效益型轉變，經濟增長更加注重可持續發展和科技創新，地方保護產生的負面經濟影響已經遠遠超過其帶來的短期經濟增長效應。打破地方保護和市場分割、促進各種資源要素在更大范圍內暢通流動的全國統一大市場建設正是對地方保護所產生經濟后果進行糾正的上層制度設計，具有深遠的宏微觀經濟影響。

（一）地方保護與經濟增長

從單一市場看，地方保護對于外部競爭的排斥能夠幫助當地企業獲得較大的市場份額。同時，在資本要素能夠自由流入的情況下，生產者為了繞過市場壁壘獲得保護優勢而選擇在當地設廠或者銷售點也將進一步提高當地產值。因此，地方保護主義能夠在短期內帶來局部利益，一定程度的市場分割能夠促進地區經濟增長[17]。然而，地方保護主義和市場分割的靜態損失必然降低經濟增長的動態績效[18]，分割的市場使得生產要素無法按照市場信號的引導在地區間流動，從而降低資源的配置效率，使社會產出最大化無法實現。此時地方政府的干預擾亂了市場競爭規則，導致市場秩序混亂和契約制度環境的扭曲[19]。因此，從整體和長期看，地方保護主義這種“畫地為牢”式的政策將妨礙國家的整體經濟增長。在各地市場博弈過程中，地方政府的局部利益和國內市場的全局利益發生了嚴重的矛盾沖突，單一地區的保護行為將觸發其他地區效仿，國家的經濟增長整體陷入“囚徒困境”[11]。

當各地政府陷入地方保護主義的“占優均衡”困境、阻礙整體經濟發展時，加快建設全國統一大市場的政策發布無疑成為破局之法。建設全國統一大市場立足于整體，著眼于未來，與地方保護相對立，推進市場設施高標準聯通，打造統一的要素和資源市場，能夠有效推動我國經濟持續健康發展。

（二）地方保護與企業發展

從宏觀層面落實到微觀企業主體上，地方保護主義下對本地企業過“親”的政商關系導致的營商環境差異使得區域內外的企業都疲于應對。對于想要跨區經營的企業，目標市場的分割程度不僅增加了企業進入目標市場的難度，而且提升了企業在目標市場經營的交易成本，省際貿易壁壘的沖擊甚至強于國際貿易壁壘[20]，進而迫使企業可能轉向國際市場[21]。對于本地企業，短期和局部意義上的地方保護有助于其維護本地市場空間，但隨著市場趨于飽和，增長空間將達到上限，難以實現進一步發展。更為致命的是，地方保護使得當地企業逐漸失去自我革新和自主創新的動力與緊迫感，企業競爭力不斷下降，加劇其未來被市場淘汰而退出市場的風險。此外，地方保護主義下地方政府會更加偏袒國有企業，要素資源和保護優勢向地方國企匯聚[22]，從而會壓縮當地非國有企業和中小企業的生存空間[23]。綜上，不管是外地企業還是本地企業，地方保護主義下非公平的競爭市場沒有實質性的“贏家”。

企業存于市場，加快營造穩定公平透明可預期的營商環境，進一步降低市場交易成本，正是建設全國統一大市場的目標之一。全國統一大市場的構建有助于強化市場基礎制度規則統一、推進市場監管公平統一、進一步規范不當市場競爭和市場干預行為，從而提升市場競爭的公平性，引導企業創新發展來應對市場淘汰機制，為優質企業的生存和發展提供制度保障。

小學中段的學生正處于過渡的階段，也正是思維水平發展的關鍵期，如果沒有高效的課堂管理，不利于小學生長遠的發展，更不利于國家貫徹落實創新精神的教育觀。

五、全國統一大市場與新能源汽車行業

2014 年，習近平總書記在考察上汽集團時指出，發展新能源汽車是我國從汽車大國邁向汽車強國的必由之路。在傳統汽車領域，西方發達國家相較于中國等發展中國家優勢顯著。而在新一輪科技革命和產業變革驅動下，汽車產品形態、生產方式、商業模式等都發生了巨大變化，新能源汽車將成為未來汽車產業競爭的主戰場。我國具備發展新能源汽車的戰略前瞻性，經過多年部署，已經形成一定的先發優勢，我國距離汽車強國的夢想從未如此接近過。在這個變革機遇期，必須清除障礙、補齊短板，建成我國新能源汽車的全國統一大市場。

（一）我國新能源汽車產業發展現狀

1. 產銷規模全球領先，發展步入快車道。作為新興戰略產業，新能源汽車產業成長空間巨大。如圖4所示，2021年，我國新能源汽車銷量達到352.1萬輛，同比增長157.5%，連續7 年位居全球第一。電動汽車作為新能源汽車分類下的最大子集，2021年我國市場在全球市場的占比已經突破50%，如圖5 所示。我國新能源汽車的強勢崛起，離不開自主品牌在技術創新上的持續發力。根據Clean Technica公布的2021 年全球新能源品牌銷量榜單，前20 名中中國品牌占據8 家，其中比亞迪排名第二，僅次于特斯拉。此外，根據中汽協公布的數據，2021年我國新能源汽車整車出口首次超過200萬輛，我國自主品牌的新能源汽車已經顯現出較強的競爭實力。

圖4 2012～2021年我國新能源汽車產銷量情況

圖5 2021年電動汽車全球主要市場銷量占比

2. 我國新能源汽車產業的布局規劃。與傳統燃油車相比，新能源汽車的研發創新過程和市場形成過程具有較高的成本和風險性，沒有“比較優勢”。因此，在產業發展初期，我國先后出臺了全方位的激勵政策。從研發、生產再到消費，幾乎覆蓋了新能源汽車產業鏈的全部環節，其中消費環節財政補貼政策的影響最為直接和深遠，并且伴隨著產業發展不斷進行動態調整。以2016 年頒布的“補貼退坡”計劃為分界線，可以將我國的新能源汽車發展階段劃分為“政策驅動”階段和“市場驅動”階段。

2009～2016年為“政策驅動”階段，新能源汽車的補貼范圍從試點走向全國、從公共領域走向私人領域，新能源汽車產業受到大規模補貼的強力驅動，發展迅猛。但是，“補貼依賴癥”愈演愈烈，產能過剩、研發能力不足以及“騙取補貼”等問題逐漸暴露，新能源汽車產業的財政補貼政策亟待改革。2017年至今為向“市場驅動”的轉型階段，根據財政部等四部委聯合發布的《關于2016-2020 年新能源汽車推廣應用財政支持政策的通知》，我國自2017年開始實施補貼退坡機制，2020年以后補貼政策將完全退出，后來將其實施期限延長至2022 年年底。從圖6中純電動乘用車補貼方案可以看出，2016年以后補貼標準提升，補貼金額則大幅下降，這一階段因此被稱為“后補貼時代”[24]。新能源汽車產業逐漸偏向市場培育和需求引導，“雙積分”等非補貼型產業政策逐步替代財政補貼，以應對補貼退坡帶來的價格震蕩。因此，新能源汽車產業必須快速過渡到市場主導的全新發展階段。

圖6 純電動乘用車按照續駛里程R（工況法、公里）補貼方案

根據2020年國務院辦公廳發布的《新能源汽車產業發展規劃（2021-2035 年）》，新能源汽車產業規劃的基本原則為市場主導、創新驅動、協調推進、開放發展。市場培育和技術創新成為我國新能源汽車產業可持續發展的驅動力。在市場化方面，以需求擴張撬動規模經濟為新能源汽車贏得成本優勢；在創新活動上，深化新能源汽車“三縱三橫”的研發格局，強化我國自有品牌在國際上的競爭優勢。可見，我國新能源汽車的產業發展規劃與建設全國統一大市場的政策導向具有完全的契合性。

（二）新能源汽車產業發展受地方保護主義的掣肘

相比傳統燃油車，作為新興產業的新能源汽車的市場培育更為脆弱，但其所遭受的地方保護程度卻有過之而無不及。2016年，在中國電動汽車百人會論壇上，比亞迪股份有限公司董事長王傳福曾發言提到：“我們的車可以賣到歐洲的每個角落，但是有時候在中國還賣不到每一個省市”“如果沒有地方保護主義，比亞迪的汽車銷量還可以再翻兩倍”。可見，我國的新能源汽車產業發展對于全國統一大市場的需求格外強烈。

1. 新能源汽車產業為何成為地方保護主義的“重災區”？新能源汽車產業逐漸成為推動當地經濟發展的重要產業。從稅收貢獻看，根據《中國稅務年鑒》統計數據（如表1 所示），汽車制造業多年來始終處于千戶集團稅收收入排行前十，表明汽車制造業歷來是我國重要的稅收貢獻產業，自然也成為地區重要的稅源之一。結合近年來我國新能源汽車市場滲透率走勢，新能源汽車在汽車總產業中的比重越來越大，新能源汽車產業對于地區的稅收貢獻程度也呈現上升趨勢。由于新能源汽車能夠享受稅收優惠政策，消費環節的車船稅和車輛購置稅均實現免征，稅收貢獻主要集中在生產環節的增值稅和企業所得稅上。因此，地方政府出于對稅基的追逐，具有強烈的動機將新能源汽車企業禁錮在本地市場，同時也希望引進外地新能源汽車企業，要求其在本地設立工廠。

表1

而將視角轉向整個產業鏈，新能源汽車為地區帶來的經濟增長效益不只在汽車產業，更在于對當地上下游企業的帶動作用。與傳統汽車產業鏈不同，新能源汽車產業鏈中，核心零部件電池、電控和電機等的研發與下游的整車制造逐漸分離。因此，地方政府在引進新能源汽車企業時，即使不要求其在當地設廠，也可能要求新能源汽車企業使用當地生產的零部件以提高當地產能。此外，新能源汽車對于產品質量和制造工藝具有很高的要求，與高新技術融合程度較高，這些都具有輻射作用，能夠帶動本地制造業向自動化和智能化方向轉型。綜上可見，新能源汽車企業對于本地區經濟效益的巨大推動作用明顯增強了地方政府的地方保護動機。

我國千戶集團中汽車制造業稅收貢獻情況

財政補貼政策在某種程度上加劇了新能源汽車的地方保護程度。如前文所述，我國地方政府存在財權與事權不相匹配的機制失衡，在新能源汽車產業領域具體表現在雙重補貼政策上，即中央為新能源汽車提供固定補貼，地方政府提供配套補貼，在2016年調整財政補貼之前，大部分地方補貼比例為1∶1，地方政府需要與中央承擔同等補貼支出。但相對于中央，地方政府的財權顯然更弱，加之地方政府擁有政策制定的自主權，因此地方政府在制定地方補貼政策時常常自定義地方標準，使得財政補貼傾斜于能夠直接為本地帶來稅收收入的企業，以求在較短時間內彌補自身支出。而在中央財政補貼落實過程中，補貼對象的甄選和把控恰恰需要經過地方政府之手，因此本地企業將獲得地方政府的資源傾斜。由此，財政補貼政策加劇了新能源汽車的地方保護程度。

地方新能源汽車推廣考核政績化。我國的新能源汽車推廣主要以城市為單位推進。2013年，財政部、科技部、工業和信息化部與發展改革委批復了共88 個城市的全國新能源汽車推廣示范城市名單，隨后各地方政府確定了計劃推廣目標。新能源汽車成為地方政府的新增考核指標，并且隨著環境績效在晉升考核體系中比重的增大，新能源汽車推廣的政治化標簽也更為明顯。地方政府積極推進地方性支持政策促進當地汽車新能源化，率先對城市公交車、出租車、環衛車等政府管控車輛進行新能源化，政府采購自然向本地品牌和產品傾斜。當新能源汽車產業發展演化為一項政績工程，地方政府之間的非合作傾向加深，在產業引進和市場培育上更追求即時效應，從而忽視了地區內電動化生態系統的建設，導致地區產能重復建設和對本地市場的過度保護。

2. 新能源汽車產業的地方保護形式。基于上述原因，具有強烈地方保護動機的地方政府采取了多種多樣的地方保護舉措，對新能源汽車的市場推廣造成了極大侵擾。表2總結了多年來新能源汽車地方保護的主要形式，并列舉了各地政府出臺的相關政策予以佐證。需要特別指出的是，除了看得見的政策，地方政府往往還會通過設置隱形門檻（例如繁雜的申請手續、不公開的招標等），增加外地企業進入本地市場的成本。這些看不見的地方保護手段難以窮盡，對新能源汽車的本地市場開放程度同樣產生了極大的影響。

表2 新能源汽車產業的地方保護政策主要形式

3. 地方保護主義對新能源汽車產業發展的危害。

首先，從營商環境角度，地方政府的不正當干預扭曲了市場競爭原則，抑制了新能源汽車企業的創新發展能力。地方政府與本地企業之間“親”而不“清”的關系，使得財政補貼和各種優質資源的分配具有偏好性，而非按照市場導向配置。地方保護主義籠罩下的競爭不再是技術突破的競爭，而是資源的競爭，技術落后的汽車企業依然能夠借助當地政府的支持來生存，而效率更高的優質企業卻可能難以得到優質資源，這種不依靠“產品創新”而依靠“關系”的生存發展方式極大阻礙了新能源汽車產業的技術進步。然而，我國新能源汽車依然面臨冬季性能受限、整車安全等產業瓶頸問題，以及車規級芯片、車控操作系統、測試和驗證裝備等關鍵核心技術短板問題。西方國家在技術上的“卡脖子”從未消失，自主創新才是新能源汽車未來發展的驅動力。在要素流動受阻、資源配置不均以及競爭不公平的營商環境下，我國既定的新能源汽車產業創新驅動規劃將難以實現。

其次，從規模經濟角度，地方保護主義造成的市場分割阻礙了新能源汽車企業產品市場空間的擴張，難以形成成本優勢。新能源汽車面臨上游原材料成本動蕩和研發投入高昂等成本壓力，對于規模效應擁有更為迫切的追求，亟需通過產量提升來攤銷成本以獲得利潤空間。然而，根據工信部2021年發布的12 批新能源汽車推廣應用推薦車型目錄，扣除相同型號的新能源汽車后車型總量共計3200余款，平均至每款新能源汽車型號的銷量僅為1000余輛，若將比亞迪等龍頭企業從樣本中扣除，新能源汽車單款型號銷量之低令人咋舌。不同型號新能源汽車適配的零部件不同，從而難以與產業鏈上下游形成良好互動。地方保護主義人為地將大市場分割為小市場，在新能源汽車推廣過程中設置重重屏障，不僅使得車企無法發揮規模優勢，還額外增加了其負擔。

最后，從終端消費者角度，地方保護主義限制了消費者的選擇空間，不利于新能源汽車消費市場的培育和消費需求的反饋。新能源汽車作為燃油汽車的替代品，動力的改變顛覆了傳統汽車的構造，衍生出新的出行理念和消費習慣。在傳統燃油汽車向新能源汽車轉變過程中，一個信息暢通、體驗感良好的購車氛圍對于消費者建立準確認知、重塑消費習慣具有重大影響。然而，各地分割的購車市場在限制消費者選擇的同時，也影響了消費者的接受度和認可度，不利于新能源汽車市場的整體需求拉動和健康發展。

（三）全國統一大市場是新能源汽車產業的發展機遇

新能源汽車產業正處在向高質量發展的攻堅期，聚焦全球，“碳達峰、碳中和”目標要求汽車產業加速電動化轉型，新能源汽車成為各國必爭領域，國際競爭加劇。立足國內市場，新能源汽車處在市場化轉型的關鍵期，但是地方保護主義的存在使得我國的產業體系優勢和規模市場優勢無法充分發揮出來。因此，新能源汽車產業迫切呼喚全國統一大市場，“立破并舉”，推進有為政府和有效市場的有機結合，進一步有效釋放我國新能源汽車的市場潛力。

1.“破”地方保護頑疾，建有為地方政府。“破”就是堅持問題導向，瞄準地方保護和區域壁壘等頑疾。然而，破除地方保護主義，建設全國統一大市場并不意味著地方政府對于經濟發展的推動作用減弱，而是提出了更高標準的有為政府要求。特別地，我國新能源汽車財政補貼退坡并不意味著新能源汽車產業支持政策的退出，充換電基礎設施建設、對新能源汽車放寬路權以及實行“雙積分”政策等“非補貼型”政策能否完成接力，成為新能源汽車產業能否順利過渡到市場主導的關鍵所在。而這些“非補貼型”政策的落實需要全國統一大市場的支持和地方政府的相互配合。

例如，充電樁（站）等基礎設施公共物品是新能源汽車消費環境的重要組成部分，其與新能源汽車相互配套，通過用電價格優惠、增加城市充電樁數量、優化充電服務平臺等措施不斷提升消費者滿意度，降低消費者使用新能源汽車過程中的私人成本，達到刺激消費的目的。但其具有很強的外部性，需要地方政府積極作為，靠前服務。在推進過程中，應該注意到，汽車跨區域流動的常態功能要求新能源汽車的充電樁實現全國統一，不僅需要在技術上解決端口不兼容問題，更要在區域間破除充電樁等基礎設施建設普及度不同的問題，真正優化新能源汽車的消費環境。近年來，我國公共充電基礎設施逐步完善，但各省份間差異較大，一方面固然與其新能源汽車推廣應用規模相對應，但另一方面也是地方政府忽視公共基礎設施的適度超前以及缺乏區域間聯通合作的結果。

2.“立”統一規則，筑新能源汽車產業有效市場。“立”主要在于制度完善，《關于加快建設全國統一大市場的意見》指出：要強化市場基礎制度規則統一、推進市場設施高標準聯通、打造統一的要素和資源市場、推進商品和服務市場高水平統一、推進市場監管水平統一這五個“統一”。全國統一大市場將糾正地方保護主義引致的不良經濟后果，呼應新能源汽車產業規劃中的市場主導和創新驅動，建立起新能源汽車產業的有效市場。

全國統一大市場為新能源汽車市場提供創新技術支持。創新是新能源汽車可持續發展的內核所在，只有實現關鍵技術的突破，才能在國際競爭中構建起自有品牌的競爭優勢。而全國統一大市場正是培育自主創新能力的土壤。公平競爭、透明可預期的營商環境為創新要素有序流動和合理配置提供保障。失去地方保護后，優勝劣汰的競爭機制將激勵企業提升創新效率。創新資源在市場導向下，從低效率企業向高效率企業流動，那些真正具有創新實力的企業將逐步獲得競爭優勢，從而實現全行業的效率提升。而且，地方政府的“超國家標準”將不復存在，企業為獲得優勢資源而付出的尋租成本下降，不再為迎合當地市場要求進行無意義改造，更加專注于技術突破。此外，全國統一大市場提出的“完善統一的產權保護制度”也將為新能源汽車產業和創新成果提供更高水平的保護。

全國統一大市場能夠充分發揮新能源汽車市場的規模效應。受制于市場分割，我國新能源汽車市場大而不強，亟需打通各地新能源汽車品牌的銷路，充分發揮超大規模市場的優勢，實現規模經濟。全國統一大市場是高效暢通的國內大循環，能夠降低市場交易成本，充分發揮市場的規模效應和集聚效應。從新能源汽車的全產業鏈看，上游的配件同樣能夠實現規模化生產，進一步降低成本；從技術研發看，超大規模的市場也將進一步放大創新收益，使得新能源汽車的創新成果加速完成市場化應用，實現從研究創新到市場化應用的良性循環。

全國統一大市場有助于塑造新能源汽車消費文化。“雙碳”目標下，新能源汽車已經成為一種確定性的消費趨勢，但由于傳統消費觀念根深蒂固以及對新能源汽車的技術和售后保障等方面的顧慮，消費者認知范圍有限，新能源汽車的普及度有待提升。全國統一大市場是信息暢通、服務質量優化提升的市場。新能源汽車統一市場的構建豐富了消費者選擇，不斷推進的新能源汽車基礎設施建設和便捷的售后服務也將進一步優化新能源汽車的消費環境，提升消費者的購車和用車體驗，有效促進消費習慣的轉變。此外，高質量的消費需求變化也將反作用于供給側，促進新能源汽車的技術創新升級。

六、結語

隨著國內外經濟社會形勢的快速變化，我國建設統一開放、競爭有序的全國統一大市場的時機已經成熟。在危機與新機并存的時代背景下，加快建設全國統一大市場是我國抵御外部環境不穩定性的制勝法寶，也是實現科技自立自強的必經之路。

追溯加快建設全國統一大市場的制度淵源，本文從地方保護主義制度根源和加快建設全國統一大市場的政策演進兩方面進行了系統梳理，指出加快建設全國統一大市場是一個動態演進過程，與我國經濟社會發展相適應，時代特征顯著。更進一步，本文分析闡述了地方保護主義的宏微觀經濟后果，突出反映了加快建設全國統一大市場的必要性和迫切性。本文認為全國統一大市場能夠從制度設計上破除地方保護主義，為企業帶來發展機遇，為中國經濟增長找到新的引擎。

作為這一宏觀經濟政策下的縮影，我國新能源汽車產業的政策變化與產業發展對應著地方保護主義的盛行與全國統一大市場政策帶來的機遇。而我國的新能源汽車產業要抓住這一發展機遇，必須從兩個方面著手：一方面是要根除地方保護頑疾，建設有為政府，做好新能源汽車“非補貼型”產業政策的落實工作；另一方面則要建立統一規則，建設有效市場，糾正地方保護主義引致的不良經濟后果，充分激發我國新能源汽車的市場活力。