國有企業內部審計監督全覆蓋實現路徑與機制研究

張華慶

（山東省絲路投資發展有限公司）

一、引言

2022年是國企改革三年行動的收官之年，也是新修訂《審計法》的實施之年。如何在新的職責體系下有效強化國有企業內部審計工作的監督效能，實現國有企業內部審計監督全覆蓋的常態化，讓國有企業內部審計監督“帶電”“長牙”是保障國企改革的重要基石，也是國有資產保值增值的重要保障。

實現國有企業內部審計監督全覆蓋不能局限于“審”，更應重視聚焦內部審計監督效能的提升，在實現內部審計對象、內容、過程全覆蓋的同時聚焦“三重一大”決策等關鍵環節和重點領域的實時監督，深化審計監督結果的應用，重視問題的整改與落實，從而實現內部審計監督全覆蓋效能的充分發揮。

二、實現國有企業內部審計監督全覆蓋的必要性 及可行性

（一）實現國有企業內部審計監督全覆蓋的必要性

首先，推動國有企業內部審計監督全覆蓋是我國國有資產管理體制深化改革的必然要求。隨著我國經濟體制市場化改革程度的不斷加深，國有企業的經營管理逐步實現由政府主導向市場化運作的過渡，而國有企業的內部審計監督職能也逐步從單一的合規監督職能向重視經濟建設等綜合職能方面轉變。因此，應推動國有企業內部審計監督全覆蓋，重視從國有企業內部管控的角度出發，對國有資產及其使用者開展審計監督，通過分析國有企業的整體經營情況及不同部門的信息，在明確風險點的基礎上報告決策層，并監督問題的整改，從而真正發揮國有企業“第三道防線”的作用。

其次，推動國有企業內部審計監督全覆蓋是國有資產“兩權分離下的受托責任”的必然要求。內部審計工作更多體現的是股東層面的受托責任。一般情況下，國有企業大體可以分為國有獨資企業、非國有獨資企業兩類。對于國有獨資企業來說，內部審計工作承擔的更多的是“公共受托責任”，內部審計工作的對象、內容、過程、重點與國家審計代表的立場是相同的；而對于非國有獨資企業來說，國家審計工作難以有效地覆蓋企業的所有領域，這在一定程度上妨礙了對國有資產進行全面的審計，因此可以通過推動國有企業審計監督全覆蓋實現對審計對象范圍的擴大。

（二）實現國有企業內部審計監督全覆蓋的可行性

首先，國有企業內部審計監督體系建設較為健全、功能較為完備，為實現審計全覆蓋打下堅實的基礎。為了切實履行國有資產監督職能，我國國有企業內部審計工作已經實施了數十年，內部審計部門具有一定的獨立性，為筑牢國有企業風險防范、國有資產監督的“第三道防線”，國有企業內部已經形成了集專項審計、跟蹤整改、服務決策等為一體的內部審計監督機制。而國有企業內部審計監督體系建設的成果則成為推動審計對象、內容、過程全覆蓋的重要基礎。

其次，審計政策、準則的不斷完善是實現國有企業內部審計監督全覆蓋的重要助力。《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見（2017）》明確提出，要根據新形勢進一步優化和完善國有企業內部審計監督運行機制，做到“應審盡審”“有審必嚴”“不留死角”；《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見（2020）》明確提出，建立健全國有企業及國有資本的審計監督體系，構建“集中統一”“全面覆蓋”“權威高效”的審計監督體系。除了以上政策文件外，地方國有資產監督管理委員會也基于以上文件精神發布了相關文件，進一步推動了國有企業內部審計監督全覆蓋的實現。

三、國有企業內部審計監督全覆蓋實現的實施路徑

（一）強化內部審計與其他審計主體之間的協作

區別于專項審計工作，國有企業內部審計監督全覆蓋所涵蓋的對象更廣、內容更多、過程更全，傳統的內部審計工作機制難以滿足全覆蓋的需求。對于國有企業來說，其審計監督工作主要由國家審計、內部審計、社會審計三類主體承擔，基于不同的審計目的，審計主體各不相同。但是需要注意的是，雖然由于審計主體受托的審計目標和任務不同，其在對國有資產及其負責人進行審計監督時所側重的重點也不相同，但是其在審計過程中依然存在部分內容及程序的交叉，出現“重復審計”，造成資源浪費。因此，在實施國有企業內部審計監督全覆蓋的過程中需要對審計監督工作進行系統的統籌和規劃，確保審計過程的合理性與審計資源的最優配置。具體可以由內部審計引導社會審計，通過提供有效信息提升審計質量，而社會審計又可以對內部審計信息進行核驗，不同審計主體之間共享審計監督成果，并形成監督合力，這也是有效利用不同審計主體優勢資源的重要體現，是實現內部審計監督全覆蓋的重要路徑。

（二）優化國有企業內部審計與其他部門之間的協作

內部審計部門是否具備科學的領導是影響審計監督全覆蓋的關鍵因素，也是影響審計結果轉換的重要因素。因此，基于國有企業黨組或者董事會的領導，制定科學的內部審計制度及流程，重視專項問題整改，可以有效推動內部審計全覆蓋。而有效機制的構建需要國有企業其他部門的協助，如紀檢部門、合規部門、財務部門、業務部門等，只有這樣才能充分了解企業經營管理信息，識別風險，在實現內部審計監督全覆蓋的同時強化監督效用。

（三）加強國有企業總部機構與下屬企業之間的聯動

內部審計監督全覆蓋要求對國有資產及其負責人進行審計。近年來，國有企業在立足公司傳統優勢業務板塊的基礎上實施多元化發展，控制鏈條長、分子公司數量多成為部分國有企業，尤其是大型國有集團企業的重點，因此推動國有企業內部審計監督全覆蓋需要強化總部機構與下屬企業之間的協作和聯動，充分發揮總部內部審計部門的主導作用，統籌協調總部審計部門、下屬審計機構以及外部審計機構資源的合理配置，對總部及下屬企業進行定期的審計，通過上下聯審協作的方式完成不同層級之間的內部審計工作。例如，國有企業的總部審計機構可以統籌安排直管企業（包括全資、控股）的審計計劃，整合審計資源，把握審計重點，協同推動不同層級的內部審計工作。

（四）建立“全方位、全過程”的內部監督審計 全覆蓋機制

推動國有企業內部監督審計全覆蓋的目的是在對國有資產實施監督的同時，在對國有企業經營管理信息進行分析評價的基礎之上識別風險，并服務于國有企業經營能力的提升。由此可見，推動內部審計監督全覆蓋需要實現監督與服務的雙重目標，這就需要對審計發現的風險和問題進行及時的應對與解決，強化內控薄弱點，最終將審計結果轉化為生產結果。具體來看，建立健全內部審計監督全覆蓋機制需要明確審計對象、內容和過程，重視審計結果的反饋和審計工作的整改，真正實現審計結果服務于企業經營的目標。另外，針對審計發現的不同問題，基于問題的嚴重性、整改的迫切性等特點制定個性化的整改方案，并視具體情況配備相應的整改小組。

（五）推動新技術支持下的國有企業內部審計方法創新

推動數字技術在國有企業內部審計工作中的應用是實現內部審計監督全覆蓋的重要路徑。隨著數字技術的成熟，國有企業應當基于自身的業務特點打造信息數字化辦公系統，實現企業經營管理數字信息的整合與處理，提高內部審計工作的效率。由內部審計監督全覆蓋的對象、內容以及過程所包括的內容可知，內部審計監督全覆蓋涉及的工作量更多、工作范圍更廣，對于傳統審計工作中的現場問詢、盤點、發放函證等流程性工作，如果還是單純依靠人工操作，將會占用大量的人力成本，影響審計效率。通過數字處理平臺，運用數據挖掘等技術手段，可以有效幫助內部審計部門在企業不同部門之間延伸，實現業務信息和財務信息之間的實時匯總、整理，并有助于發現總部、子公司在業務和財務方面可能存在的問題。

四、國有企業內部審計監督全覆蓋實現的保障機制

（一）增強機構設置、制度建設方面的保障

真正建立落實以黨組或者董事會為領導的國有企業內部審計監督中心，對于國有企業來說，內部審計部門應當是區別于其他職能部門和業務部門的獨立性監督部門，從而真正承擔起國有企業防范國有資產流失的“第三道防線”的職責。因此，推動內部審計監督全覆蓋的前提是保證內部審計部門的獨立性，真正實現內部審計作為國有企業內部獨立第三方角色對國有企業經營管理及國有資產保值增值情況進行獨立的審計。但是在實際中，部分國有企業由于人員數量的限制，存在一些內部審計機構與其他職能部門合署辦公的情況，影響了審計過程的獨立性。除了審計部門設置外，國有企業還應當通過完善內部審計、內部控制制度增強內部審計工作的權威性，為推進國有企業內部審計監督全覆蓋提供制度基礎。

（二）明確內部審計部門的責任與風險范圍

國有企業內部審計部門承擔著監督與服務的雙重職能，所提供的內部審計結果是相對合理的，但不是絕對的，內部審計部門無法完全識別所有的風險，并對所有的問題進行整改，不應當因為內部審計具有監督的職能就無限放大內部審計部門的責任范圍。因此，國有企業的審計工作應當充分利用內部審計與社會審計等不同的主體，基于不同審計目的設計相應的審計程序和審計內容，并保障內部審計人員的合法權益不受其他外部因素影響，從而保證審計結果的客觀性。

（三）重視內部審計監督全覆蓋建設方面的資源投入

推動國有企業內部審計監督全覆蓋是一項系統性、長期性的工作，面對審計對象、內容、過程的全覆蓋，國有企業現有的內部審計資源難以滿足審計全覆蓋的需求。因此，國有企業應當重視相關物資資源方面的投入。具體包括：一是通過人才引進、培訓等方式打造一支專業技術能力強的內部審計人員隊伍，提升審計人員的綜合能力；二是通過資金投入打造跨部門的綜合性審計工作信息平臺，統籌國有企業總部與分子公司之間的信息整合，提升審計效率；三是與社會審計主體對接，利用外部社會審計機構的專業能力以及第三方獨立性，對企業內部的風險進行識別和評價，并監督問題的解決情況，形成發現問題并解決問題的閉環機制，并在此基礎上逐步實現內部審計的全覆蓋。

（四）構建上下貫通的監督問責機制

審計結果的成果轉換是實施國有企業內部審計監督全覆蓋的最終目標和核心價值。國有企業的內部審計部門應當扮演好國有資產經營管理真實信息的“報告人”，為了進一步發揮審計結果的效用，國有企業應當構建一套高效、完善、上下貫通的監督問責機制，在對審計出現的問題進行及時整改的同時切實加大追責力度，并通過強化專項審計監督的方式切實保障內部審計監督全覆蓋效用的最大化，這也是保障內部審計監督全覆蓋實現的重要方式。

五、結論

推動國有企業內部審計監督全覆蓋的常態化進程是未來國有企業發展的方向之一，而國有資產是國有企業內部審計監督全覆蓋關注的重點領域，協調各類審計主體，統籌審計資源力量，對國有資產及其負責人進行全面的審計監督成為影響國有企業發展質量的關鍵因素。因此，國有企業應當制定科學合理的內部審計監督全覆蓋的實施計劃和落地線路，逐步實現審計對象、內容及過程的全覆蓋。