共建共治共享的全民健身公共服務評價指標體系研究

龔俊麗

(安徽師范大學體育學院，安徽 蕪湖 241000)

在大力推進治理體系與治理能力現代化，共建共治共享、風險責任共擔的格局下，我們正在進入一個治理責任廣泛共擔的新時期，在這個“言必稱治理的時代”，全民健身公共服務評價體系依然受管理理念主導，更多地關注以政府為核心的公共組織內部管理問題的處理，治理的成分是微小且邊緣化的；依然將政府作為責任風險歸屬的唯一參照系和主體，與全民健身共建共治共享實踐探索不相適宜。實際上政府治理范式是政府績效評估系統建立和運轉所依據的理念基礎，決定了政府績效評估的導向、范圍、內容等，同時政府績效評估支撐政府治理的運轉，兩者是共變發展的關系；在全民健身公共服務由政府驅動邏輯轉向多元主體共建共治共享邏輯的過程中，全民健身公共服務評價體系理應發生共變。

學界對此相關主題研究較多，為本研究提供了非常重要的理論依據、拓寬了研究方法選擇范圍，但是大多數研究只涉及全民健身公共服務評價一個視角或關注全民健身公共服務的“顯性指標，缺乏治理的內在關系的關注”，更少有從多元主體共建共治共享的視角構建評價體系。本文依據全民健身治理范式的“復合交織”特征，試圖構建與之匹配的全民健身公共服務全域評價體系新型理論視角，引入全主體、全過程、全內容的治理評價范式并實證分析，為推動全民健身公共服務共建共治共享格局形成，也為其它體育事業共建共治共享的評價范式構建提供參考。

1 全民健身公共服務共建共治共享需要共同評價

全民健身多元主體共建共治共享治理格局推動評價范式共變。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，十九屆四中全會、五中全會、“十四五”規劃都提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，其目的就是為了轉變政府職能、激活市場和社會主體、擴展和增強其主體性和決策權，構建多元主體共同參與國家事務治理之中，實現責任共擔、成果共享的治理格局。隨著全民健身大群體格局的日益完善以及政府向社會力量購買服務的推行，政府、社會、市場等組織機構會不斷參與到全民健身工作中來。這需要多元主體不僅要共建共治共享，也要構建涉及多層次、多領域、多主體風險責任共擔治理機制。比如，地方政府采用單一的自上而下的管理公共體育服務模式，需要承擔全部風險，而實施購買公共體育服務后，只承擔法律、政策風險和部分不可抗力風險，這與評價體系政府職責風險唯一指向性相矛盾。又如，地方政府在全民健身公共服務資金投入方面，普遍采取多元化籌資渠道，政府出資一部分，缺口資金由承辦企業招商獲得，而當前評價指標構建僅考慮全民健身事業投入經費等，一定程度上滯后于全民健身共建共治實踐發展。

因為起源于上世紀80年代的公共服務績效評價本質上是工具理性的，具有明顯的管理主義特征，治理的成分是微小且邊緣化的，與治理體系現代化的主體多元化、對象復雜化、方式多樣化、過程多維化的邏輯不符。此外管理理念主導的全民健身公共服務評價作為一種評價工具，無論從自上而下控制路徑，還是自下而上的促進反饋路徑，對于政府與社會組織、市場等進行互動與合作的成分關注不多。即忽視治理過程中機制與關系構建，共治共建就無法評價，也就難以發揮多元主體共建共治力量聚合的導向與驅動作用，進而可能導致社會組織參與全民健身治理動力不足與空間擠壓問題、全民健身中供給側與需求側結構性失調問題等。

全民健身公共服務共建共治共享需要多元主體共同評價，以強化公共利益最大化的初心。將政府作為唯一責任主體的評價，推動整個全民健身工作的境況是不合時宜的，因為多元主體治理績效不是由任何一個組織所能決定，即使是其中具有非常成功的代表性組織。比如，政府在購買社會組織全民健身公共服務中處于主導地位，社會組織作為服務供給主體，直接面對民眾，而指向政府的全民健身公共服務評價實施，存在混淆治理中的責任風險邊界與定位風險的可能，使得間接服務主導的責任直接化、唯一化，直接服務主體的責任間接化、隱蔽化。正如哲學家漢娜·阿倫特提出的“平庸之惡”概念，個體責任若不能從機構之中剝離出來，個體的內生動力與愿望就難以激發；社會組織也只會成為政府的好幫手，而不是專業的好組織。

實際上治理的主導者并不等于規避風險的唯一者，將政府作為唯一責任主體的評價正有意無意地強化著這種“非對稱性風險”；反過來，也可能促成政府行為偏離公共利益最大化的初心，造成全民健身公共利益最大化訴求在縱向行政科層化傳遞與橫向社會組織合作中逐漸耗損，比如政府傾向于政績與政治交代考慮，重視體育健身基礎設施與賽事，而忽視健身指導，造成服務供給與需求偏離、錯位；社會組織承接政府購買服務時傾向地“向上負責”，多以行政目標來取代公眾偏好和社會訴求，往往會偏離公益性價值軌道；政府主導全民健身服務內容的偏好等。亞里士多德曾講過“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務”。綜上所述，若不重構評價體系，明確多元治理主體的責任風險、各負其責，僅將職責指向政府，公共利益最大化的初心就難以持續堅守。

2 全民健身公共服務全域評價指標體系構建

2.1 全域評價的提出與內涵

政府治理范式決定治理評價的導向、內容、方法，同時治理評價體系支撐著政府治理的運轉。西方國家公共治理經歷了治理經典范式及其挑戰拓展期、新公共管理范式、后新公共管理范式，與其共變發展的評價體系也經歷了產出導向、過程導向、結果導向到現在公民導向的線性演進。與西方評價范式線性演進不同，我國全民健身治理表現為“復合交織”特征，即治理主體單一化與多元化同在,表現為政府一元管理和政府主導、多元主體協同同時存在局面。治理方式行政化與市場化、社會化共存，表現為政府單一的行政指令，亦有行政指令、市場機制、社會協同治理。同時全民健身治理內容標準化與個性化共現，治理導向以結果的導向與以人民為中心導向交疊。與此同時，對全民健身績效的認識也經歷了績效評價、績效管理、全面實施績效管理的過程，尤其是黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”，其中“全面”暗含著將效率、公平等理念貫穿治理各主體、各流程、各環節，建立以“結果導向”可問責的現代化政府，在此基礎上形成“以人民為中心”、“人民滿意”的服務型政府。據此，全民健身治理的“復合交織”特征決定了我國全民健身治理評價范式的全主體性、全流程性、全兼顧性。其次，伴隨政府治理的多元化，網絡化治理理論被大量引入公共治理的理論與實踐中，其本質的特征表現為治理主體的多元化、治理機制的網絡化、治理責任的分散化，具有為當下全民健身治理提供理論指引的適應性。最后，價值取向是政府績效評估之魂，新時代全民健身公共服務績效評估價值是以新公共服務理論倡導的“公眾本位”為根本，以治理理論和新公共管理理論倡導的“有限政府”為基礎，以委托代理理論和績效管理理論倡導的“效益標準”和“公平有效”為保證，影響和制約著績效評估體系構建。

綜上所述，依據全民健身治理的“復合交織”特征，借助網絡化治理理論，以新時代全民健身公共服務績效評估價值取向為引領，本研究提出全民健身全域評價的概念(或稱為共同評價)，即以一定時間為限定，以全民健身公共服務事物或者項目為對象，對多元合作伙伴全主體及其合作投入到合作產出實施全過程、全內容進行評價，以期改善合作績效的活動。全民健身公共服務全域評價與當前全民健身公共服務評價有三點區別：其一，全主體評價。評價參照系不是單一的政府，也不是服務提供的第三方或者民眾，而是將多元合作主體構成的網絡作為評價參照系。其二，全內容評價。對合作治理全內容進行測量，用于評價多元主體合作治理的效能。其三，全過程評價。將評價信息反饋給各個治理主體，形成投入到產出的閉環，以實現風險和責任共擔。全民健身公共服務全域評價與合作式評價也不同，后者主張合作主體參與到績效評價的過程中，將評價信息反饋給合作主體。合作式評價雖然對當前評價中管理傾向有所超越，強調以人為本、實用導向，一定程度上可以克服公共服務評價中多元主體參與不夠、互動不深、權責不清等問題，比如基層政府與社會組織合作時注重項目績效評價、注重經費投入，而對治理結果多為一句話帶過，而且忽視了對治理過程的評價，對于多元主體網絡化整體治理缺乏關注，而這恰恰是多元主體能否達到可持續性善治的關鍵。全民健身公共服務全域評價能夠克服當前全民健身公共服務評價單一指向性，還原全民健身公共服務治理一個完整的概貌，同時能夠對多元主體治理的網絡關系進行刻畫，充分體現共建共治共享共評的理念。

2.2 評價維度與層級確立

全民健身公共服務評價體系維度的構建經歷了從結果維度轉變成投入與結果維度相結合的階段。全民健身公共服務評價最簡單最直接的方式就是測量預期目標是否實現，是一種輸出導向的結果評價。這樣的評價忽視投入，可能造成不計成本、資源配置失衡等問題。繼而引入的投入與結果的評價維度，繼承績效評價“4E”的效率、經濟和效益價值取向，正是新公共管理對績效的基本訴求。其次，在治理的時代，主體參與治理的多元化、利益追求的多樣化、方式運用的多種化等，若不對治理過程進行監控，促使個人為他們共同利益行動，則理性的尋求自身利益的個人將不會為實現他們共同的或群體的利益而采取行動，甚至可能導致“公地悲劇”的發生。正因如此，左曉斯認為，較為恰當和穩妥的思路是綜合考量體系自身建設、過程以及結果三方面的情況和指標。臧雷振等構建了治理主體、治理內容、治理可持續和治理效能四個評估維度。

此外，史傳林從合作投入、合作管理、合作產出與合作結果四個維度構建了政府與社會組織合作績效評估體系。孫斐認為網絡治理績效評價框架分為三個方面：生產績效、運行績效和關系績效，實質上可以歸屬為投入績效、過程與結果績效。從實踐來看，多元主體構成的網絡治理過程一般依照投入、過程、結果等環節展開。據此，在繼承新公共管理的全民健身公共服務績效訴求的同時，結合網絡化治理理論和全域評價概念，將全民健身公共服務全域評價維度初步分為治理投入、治理過程、治理產出三個維度，分別對應著共建、共治、共享三個部分。然后，采用Likert scale 5級評分法賦值，即：5分(非常同意)、4分(同意)、3分(不一定)、2分(不同意)、1分(非常不同意)。邀請16名專家(省市級體育局群體處和科室負責人、體育協會負責人、參與體育局合作的企業負責人、相關學者各4位)，工作年限5年以上，對問卷調查維度進行打分，計算各個評價維度的均值和變異系數，從計算結果來看，三個維度均值都大于4.5分，變異系數都小于0.2，符合維度確定標準。

2.3 評價指標篩選

評價指標的海選與來源。參考國內外相關研究成果，結合全域評價概念與共建共治共擔理念，在對國內部分地區政府、社會組織、市場等多元主體協同治理全民健身工作調研的基礎上，訪談省市體育局、社會組織以及與體育局合作的相關企業的負責人與市民。將治理投入分為經費、人力、組織、管理方式與提供機制、場地投入。前三個指標參照史傳林、陳琦等人的研究，并且將人力、組織、經費細化為體育行政部門、社會組織、企業或者營利組織，增加了體育場地指標。治理過程維度構建了治理主體、治理機制、治理關系三個二級指標，主要參照埃莉諾·奧斯特羅姆、孫斐、臧雷振等、劉波等人的研究。再結合網絡化治理理論進行治理過程維度的三級指標構建。治理產出分為體育行政部門、社會組織、企業或營利組織、民眾四個二級指標，主要參照王秦等、陸軍、史小強等人的研究，結合全民健身具體情況進行建構。繼承當前全民健身績效評價中“以人民為中心”“提升百姓獲得感”的理念，構建治理產出維度的各個治理主體部分的三級指標，目的就是為后評價時期責任共擔提供信息反饋，體現共建共治風險責任共擔的治理一體化理念，避免全民健身評價體系只知其然不知其所以然的模糊狀態，規避除政府之外其他參與主體的責任。尤其是企業或營利組織在與體育行政部門的合作過程中過度營利目的傾向，忽視公共價值踐行和公眾訴求。在上述的步驟與來源基礎上，形成了19個二級指標，60個三級指標，為第一輪專家確定指標提供初步指標集。

指標篩選與統計分析。采用Likert scale 5級評分法賦值，并在每一個指標后邊附上“修改與建議”。邀請16名專家(省市級體育局群體處和科室負責人、體育協會負責人、參與體育局合作的企業負責人、相關學者各4位)對問卷調查維度進行打分，每一輪發放問卷16份，回收16份，有效問卷16份，有效問卷回收率100%。計算各個評價維度的均值和變異系數，形成15個二級指標，51個三級指標。然后運用相同的方法進行第二輪、第三輪問卷調查，原則上要求第二輪不再增加指標，第三輪進行局部或小幅調整。每一輪指標統計分別對二級三級指標的均值、標準差和變異系數進行計算；均值大于等于4.0，變異系數小于0.25的指標入選，對于不符合標準的指標進行剔除，比如二級指標中“管理方式與提供機制”、三級指標中“多元主體網絡間公正程度”與“多元主體網絡間公平程度”等含義相近的指標進行刪除與合并；將表述不準確的指標進行修改，如“人均體育場館”改成“人均體育場地”等，最終形成11個二級指標與47個三級指標。從問卷數據分析來看，二級指標顯示出專家意見的高度趨同性、一致性和認同性；三級指標通過問卷得到的數據顯示，符合研究設定的統計參數標準，專家認同度較好，能夠客觀地概括全民健身治理評價體系。

2.4 評價指標權重確定

運用層次分析法確定全民健身公共服務多元共治全域評價指標體系，邀請16名專家(省市級體育局群體處和科室負責人、體育協會負責人、參與體育局合作的企業負責人、相關學者各4位)對問卷調查同一級指標進行兩兩比較確定重要等級(詳見表1)，發放問卷16份，回收16份，有效問卷16份，有效問卷回收率100%。首先建立指標層次結構模型，再構造兩兩判斷矩陣，最后進行層次單排序及一致性檢驗。層次結構反映因素之間的關系，但準則層中的各準則在目標衡量中所占的比重在不同決策者的心目中并不一定相同。當涉及到某些問題上，一些元素對于每一個人來說可能會有不同的觀念，因此對于這樣的元素來說，不容易得出準確的評價結果，甚至可能自相矛盾。經過研究發現，當兩兩比較的因素過多，人的判斷會受到很大影響，普遍來說在7±2范圍比較合適。如以9個為限，用1-9尺度表示它們之間的差別正合適。并且在比較時，做n(n-1)/2次兩兩判斷是有必要的，這樣可以提供更多的信息，也可以通過各種不同方面的反復比較，得出一個比較合理的排序。

表1 9個重要性等級及其賦值

層次單排序及一致性檢驗。采用和法計算出每一個判斷矩陣的特征值及特征向量，要計算出這兩個值，就要利用公式AW=λW。其中A為判斷矩陣，λ為判斷矩陣的最大特征值，W就是相應的特征向量，組成特征向量的每一個元素Wi即為所要求的層次單排序的權重值。由于專家對因素進行兩兩比較時有可能會出現自相矛盾的現象，因此在進行層次單排序時為了避免出現這種現象，必須檢驗一致性。檢驗的步驟如下：(1)計算一致性指標:

衡量判斷矩陣A對其主特征向量W中原構成的矩陣偏離程度。(2) 定義隨機一致性指標均值：對n =3-9階，經過計算，可以分別得出它們的，考慮到1,2階判斷矩陣總有完全一致性，其的數值自然為0。由此，1-9階的判斷矩陣的如表2所示：表中n=1,2時=0，是因為1,2階的正互反矩陣總是一致陣。

表2 矩陣階數為1-9的RI取值

(3)計算一致性比率:

對于n>3的判斷矩陣A，將計算得到的CI與同階(指n相同)的RI相比，比值即為，當比值小于或者等于0.1(即<0.10)時認為A的不一致程度在容許范圍之內，則表示通過檢驗；當比值大于0.1時，則判斷矩陣沒有通過一致性檢驗，就需要對判斷矩陣作適當的修正并繼續檢驗直至通過。通過上述方法與計算，確立了全民健身公共服務多元共治全域評價指標體系權重系數(表3)。

3 全民健身公共服務全域評價實施

全民健身公共服務評價實施是用評價體系對服務實踐進行量化的過程，也是多元主體共同治理全民健身工作的過程，涉及到評價主體、評價方法和評價結果應用等。評價主體是指誰來實施的評價，是評價的關鍵。全民健身公共服務評價經歷了政府直接評價、第三方評價和綜合性評價，均直接和間接地來自于體育行政部門委托，難免削弱評價主體自主權。而在治理時代，為了多元主體互動、信息共享、反映多元化訴求，將陳琦等構建的公眾與專業機構外部二元評價模式擴展到內部與外部結合的多元主體評價模式，建構“主導異體”為核心的多元評估主體體系，具體由各級人民政府主導與牽頭，多個治理主體參與，委托第三方機構具體實施。評價方法是指由各種彼此獨立而又互相聯系的社會科學方法所組成的有機統一體，基于投入產出比的效率評估和基于感知效果與期望值比的滿意度評估的典型方法，本研究采用此評價方法，以客觀評價與主觀評價相結合，以第三方機構具體操作為例，進行全民健身全域評價的實施，闡述評價結果應用。

借助A省體育局委托課題組撰寫十三五全民健身總結報告與起草十四五體育規劃的機會，將各個三級指標分別轉化成問卷的題項，制定了《全民健身公共服務多元共治全域評價(體育局問卷)》《全民健身公共服務多元共治全域評價(社會組織問卷)》《全民健身公共服務多元共治全域評價(企業問卷)》《全民健身公共服務多元共治全域評價(居民問卷)》。請16位專家對問卷進行內容、表述等進行評價，均表示問卷合理有效，抽取本市區縣體育局以及相關社會組織、企業、居民，發放問卷各5份，計算問卷的Cronbach’s,Alpha系數(>0.80)，表明問卷具有較好的可靠性。采用分區多級隨機抽樣方法，對A省南北中3個區域隨機抽取3個市，由省體育局對市體育局、社會組織、企業進行電子問卷的發放與回收。采用多元主體相互評價方法進行各個題項打分，如三級指標體育行政部門工作人員合作能力由社會組織與企業進行打分，體育行政部門不給自己打分等。各類問卷發放10份，各市發放30份，共計回收90份問卷。《全民健身公共服務多元共治全域評價(居民問卷)》安排分布在3個市區的研究生就地負責發放與回收問卷90份。

表3 全民健身公共服務多元共治全域評價指標體系

續表3

對于得到的問卷數據，首先依據評價指標體系中三級指標分類整理，采用各三級指標值除以三級指標中最大值的辦法，進行無量綱化處理；再對同一指標多個主體評價數據進行平均求值。采用線性加權和法，三個市全民健身公共服務多元共治全域評價指數是由各一級指標評價指數與其權重系數乘積相加，一級指標評價指數由各二級指標評價指數與其權重系數的乘積相加，二級指標評價指數由各三級指標評價均值與其權重系數乘積相加得出。客觀評價是對客觀信息的量化統計，如資金投入、場地面積等，通過省體育局提供的十二五、十三五各地市全民健身實施計劃實施效果評價報告數據，政府統計部門、A省學生體質健康監測與研究中心以及相關統計年鑒中的相關數據計算出相應比值，無量綱化處理后求得平均值(詳見表4)。

表4 全民健身公共服務多元共治全域評價實施情況

具體來看，(1)三個市區均注重治理投入，尤其是經費投入，過多倚重體育行政部門主導力量，忽視社會力量協同，如經費投入上從SZ市“三納入”沒有完全落實，主要依靠體彩籌集的公益金，至HF市資金來源相對多元化，呈現發展不平衡態勢。(2)治理機制構建與關系維護過多依靠行政機構主導，如SZ市全民健身工作還停留在體育部門推動的層面，政府多部門參與不夠，全民健身設施納入城鄉建設總體規劃還沒有真正落實。HF成立了由市政府領導任主任，市直各部門和各縣區為成員單位的全民健身工作委員會，制定全民健身工作政策和辦法，對全市全民健身工作進行頂層設計。HF市雖然出臺了《HF市體育類社會組織工作評價辦法》和《HF市社會力量舉辦全民健身活動激勵經費管理辦法》，但是規模龐大的社會力量在全民健身發展中的作用沒有得到體現。(3)治理產出中注重行政機構效益與民眾滿意度，企業的效益弱化。如SZ市缺乏社會力量投資建設場地設施的研究思考，HF社會體育組織和社會力量參與全民健身活動的企業單位需要行政經費的支持等。(4)總體來講，全民健身共建共治共享治理網絡自上而下呈現越來越弱化的現象，主要原因在于基層機構體育專職管理人員少，多還承擔學校衛生、藝術教育等工作，任務繁重，精力分散。再加上街鎮層面體育專項經費少，缺少相關體育工作人員，導致體育工作本身弱化，無暇兼職橫向社會協同治理工作。

最后，將評價結果反饋給體育行政部門以及相關專家，均一致認同評價結果的具有較高區分度和有效性；能夠刻畫多元治理全貌，引導多元主體公共價值最大化訴求；可以依據指標權重轉換工作重點；依據指標得分情況，研判全主體、全內容、全過程治理水平，科學合理強化與彌補治理優劣?？梢詫⑷窠∩砉卜杖蛟u價反饋的信息毫無保留地與政府為主導的多元治理主體共同分享，建構一個像花格窗一樣巨大的問責網，緩解體育行政部門治理的“非對稱性風險”，真正將全域評價體系構成多元主體互動、互構的組成部分，有助于促使協商的共識和多元公共理性和共建共治共享共擔格局的形成。

4 結語

全民健身評價作為體育行政機構治理的“元工具”，其先行改變會反過來推動體育行政機構治理變遷。換言之，全民健身公共服務共建共治共享需要“共評”才能形成多元主體治理鏈的閉環。依據全民健身公共服務“復合交織”治理特征，以公共利益最大化為目標，吸收當前全民健身公共服務評價體系中的績效與“人民為中心”理念，從全民健身公共服務共建、共治、共享，相應地構建了治理投入、治理過程和治理產出3個維度，11個二級指標、47個三級指標的全域評價指標體系。與當前全民健身評價政府單一指向性不同，全域評價體系試圖將政府主導、社會協同、大眾參與作為一個整體性治理體系來對待，刻畫出多元治理的全貌，兼顧人民滿意度和投入產出效益的可持續發展，進而推動共建共治共享的格局，建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。