我國政策性地震保險發展現狀、問題及建議研究

郭麗楠 袁慶祿 防災科技學院

胡 軍 中國人民財產保險股份有限公司四川省分公司

災害保險是抵御自然災害風險的重要保障手段。自2008年汶川地震以來，我國政界與學界加大了對地震巨災保險的研究與探索。2013年，黨的十八屆三中全會提出，要“完善保險經濟補償機制，建立巨災保險制度”。2014年，保險業“新國十條”明確提出建立巨災保險制度，使得巨災保險工作在我國首次確立了重要地位。2021年，“十四五”規劃明確提出要“發展巨災保險”。

隨著建立巨災保險制度的呼聲越來越高，2014年，深圳市和寧波市分別啟動了巨災保險試點工作。2015年，云南省在大理州啟動了政策性農房地震保險；四川省城鄉居民住房地震保險也開始從部分市縣試點推行。2016年，中國城鄉居民住宅地震巨災保險產品全面銷售，標志著我國國家層面的城鄉居民住宅地震巨災保險制度正式落地。

從保障模式與范圍來看，當前，我國有兩種巨災保險類型，一類是以寧波、深圳等地區為代表的綜合性巨災保險；另一類是以四川、云南等地區為代表的城鄉居民住宅地震保險。兩類巨災保險的主要特點見表1。由于綜合性巨災保險重點發揮的是各類突發災害下的政策兜底作用，具有普惠特點，缺乏對某種特定災害進行風險管理的針對性，所以，本文重點圍繞第二種類型，即住宅地震保險政策的實施現狀與問題進行討論。需要強調的是，四川省是目前全國唯一施行“居民自愿投保+政府保費補貼”模式的省份，其他地區多采用由政府統一投保的模式。

一、我國城鄉居民住宅地震保險產品的內容與特點

市場上在售的住宅地震保險產品主要有以下內容及特點：

1.保額及保費補貼機制

城鎮居民住宅基本保額為每戶5萬元，農村居民住宅基本保額為每戶2萬元。為鼓勵居民參保，各級財政提供60%的保費補貼，其中省級和市（州）級財政承擔30%，縣級財政承擔30%，投保人承擔40%。農村散居五保戶、城鄉低保對象、貧困殘疾人等特殊優撫群體的保費由財政全額承擔。投保人可以提高保額，但超出基本保額以外的保費需要自行承擔。

2.組建共保體

為了加快住宅地震保險政策的落地實施，2015年，我國45家財險公司基于自愿參與、風險共擔的原則申請加入并組成了中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體，以共保體身份進行住宅地震保險的商業化運作。目前共保體已經搭建了統一的業務管理平臺，以便完成業務清分和資金結算，促進風險共擔和信息資源共享。在四川省住宅地震保險共保體中，中國人民保險是首席共保人。

?表1 我國代表性地區的巨災保險的特點

?表2 我國住宅地震保險產品風險分擔機制對比

3.再保險機制

風險共擔問題是保險公司最為關注的關鍵問題。本文對比了2015年四川省試點政策（簡稱“四川2015”）、2016年國家《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》政策（簡稱“國家2016”）和2017年四川省在“國家2016”基礎上的地震保險方案（簡稱“四川2017”）中的再保險風險分擔機制，見表2。

從表2可以看出，我國住宅地震保險已經基本構建了“直接保險—再保險—住宅地震保險基金—政府緊急預案”的多層風險分擔機制，為企業有更強動力推動住宅地震保險發展提供了保障。“四川2017”在“四川2015”方案基礎上，基于試點范圍的擴大，調高了分擔第二層損失的上限，即提高了保險公司的風險承擔能力。

4.住宅地震巨災保險專項準備金

巨災保險的專項準備金是應對突發災害年度保險理賠金的重要蓄水池。2017年，財政部出臺《城鄉居民住宅地震巨災保險專項準備金管理辦法》，要求從住宅地震保險保費收入中，按照一定比例計提住宅地震保險準備金，逐年滾存，并在年度財務報表中單獨予以反映，要求“保險公司暫按照住宅地震保險保費收入的15%計提住宅地震保險準備金”。目前各保險公司均按照要求進行了住宅地震保險準備金的計提，但尚未使用過。

5.管理推廣機制

按照“政府推動、市場運作”的原則，此項工作由各級政府發文啟動，保險公司根據文件要求進行展業推廣。在實際推廣中，保險公司會邀請縣級或村級負責人協助進行展業，并協商給予少量的費用激勵。換言之，保險公司對住宅地震保險的宣傳基本依托地方政府的背書，單獨由保險公司進行宣傳推廣的效果欠佳。

二、我國居民對住宅地震保險產品的認知與需求情況

作者通過與四川省成都市、北川縣、汶川縣、蘆山縣、樂山市等地區的地震局或者應急管理局等主管部門負責人、人保公司地方分公司負責人員、隨機抽樣的鄉村農戶等進行調研與座談，詳細了解了當前四川省以省政府主導、居民自愿參與的住宅地震保險的投保與理賠等情況。調研工作結合了全國1000多戶居民的住宅地震保險投保意愿問卷調查，總結出以下特點：

1.我國居民對住宅地震保險的知曉度較低

在1000多份問卷調研中，約71%的受訪者沒有聽說過住宅地震保險，只有5位受訪者購買過住宅地震保險。有一部分居民聽說過住宅地震保險但沒有購買該保險，其主要原因一方面是了解不深，另一方面是認為沒有買的必要。

2.政府補貼能顯著提高居民的投保意愿

愿意購買住宅地震保險的受訪居民中，34%的人希望政府補貼50%的保費，32%的人希望政府補貼80%的保費，12%的人表示不需要政府補貼。

3.在改良產品設計與宣傳的基礎上，居民住宅地震保險購買意愿有較大提升空間

沒有購買過住宅地震保險的受訪者中，面對“如果現在有款住宅地震保險，您是否考慮通過購買住宅地震保險來保障您房屋的財產安全”這一問題，54.8%的受訪者表示愿意購買。愿意購買住宅地震保險的居民，大部分希望住宅地震保險提供的保額水平與其房屋的市場價值相當。此外，受訪者希望對住宅地震保險進行差異化定價，降低低風險地區保費，并由政府來推行住宅地震保險。

4.居民投保率與宣傳推廣方式密切相關

以四川省為例，其各區縣推廣住宅地震保險的方式存在一定差異。根據四川省人保公司提供的數據，2019年，樂山市承保覆蓋率為15%，位居全省第二；而2013年發生了7.0級地震的廬山所在市——雅安市，投保率為11.1%；北川縣城所在的綿陽市，投保率僅為7.0%。該投保率與通常認為的“近期發生過強烈地震地區的居民投保意愿會較強”的觀念并不相符。

深入調研后發現，樂山市不同區縣的投保比例也不盡相同。表3中選取了部分區縣進行對照。其中“全額補貼戶數”主要為貧困戶等，屬于各地區既定的幫扶對象，該數據每年都相對比較固定。“部分補貼戶數”即展示了該地區村民自愿投保、保費部分享受補貼的戶數。另外，夾江縣和犍為縣的自愿投保戶數均為全額補貼戶數的兩倍左右，而市中區的自愿投保戶數只有全額補貼戶數的一半，沐川縣則僅為三分之一。這體現了不同區縣的投保覆蓋率差異很大。

調研發現，不同基層區域投保率有差異主要是人為因素，即政策宣傳普及程度、投保推廣力度等。重視此項工作的地區會由一把手牽頭推動住宅地震保險的宣傳，保險公司業務員更為重視住宅地震保險的推廣，注重與各級政府業務關系的維護，在業務員培訓、入村宣傳等方面的工作會投入更多精力，與村民保持較為緊密的關系，故而投保率較高。不重視此項工作的地區則通常忽略相關事項的宣傳和推廣。此外，村級協保員的推廣模式也對投保率影響很大。一位全村自愿投保率達到80%以上的村長在介紹經驗時提到，他會每年不定期給全村村民播放有關地震的宣傳片或者電影，提高村民對地震危害性的認識；在介紹住宅地震保險產品時，他會不厭其煩地告訴村民，買了住宅地震保險不是為了一定獲得理賠，而是用小保費買大安心，不買也沒有機會享受政府的保費補貼。在熟人社會的農村，村長有威信的引導具有很好的宣傳作用，村民紛紛自愿投保住宅地震保險。

三、我國城鄉居民住宅地震保險存在的問題

（一）從保險公司的視角來看

調整保險條款內容多有不便。由于2016年國家文件明確了住宅地震保險的基本條款，加之保費有60%來自政府補貼，所以該產品條款上任何的調整都需要經過多層審批與備案，四川省人保公司及其他共保體的保險公司并沒有足夠動力進行產品創新，甚至連對連續投保或者低風險居民進行保費動態調整的動力都沒有。此外，因為不能有效區分用戶的風險等級，所以也無法制定差異化產品。

住宅地震保險基金的管理與使用有待優化。當前，住宅地震保險基金已經積累了一定金額，而對于如何最大化發揮基金的作用、如何有效管理基金等，目前仍缺少相關政策及措施，保險公司在保險基金的管理與使用方面較為迷茫。

（二）從政府的視角來看

政府與保險公司各自的職責不夠明確。從當前四川省的住宅地震保險模式來看，政府在其中的角色較為突出和重要，保險公司是具體執行人角色。但由于60%的保費來自政府補貼，這使得政府既是政策制定人，又是投保人，而保險公司在其中缺少話語權；同時，政府提供的補貼資金往往不能按時到位，存在保險公司先行啟動風險承擔責任、后期獲得保費的情況。政府與保險公司的職責分工不明確，也導致了保險公司缺乏主動創新、開發保險衍生產品的積極性，只是將承保住宅地震保險作為政治任務執行。

?表3 2019年樂山市部分區縣農村居民住宅地震保險投保情況

與其他農房保險類產品存在重復。以四川省汶川縣為例，在住宅地震保險產品出臺之前，汶川縣已經有政策性農房保險。該保險主要涵蓋當地頻發的地震、泥石流、洪澇災害等造成的損失，與住宅地震保險產品內容具有一定的重復性，這也導致汶川地區投保住宅地震保險的居民較少。

四、改進我國住宅地震保險的建議

第一，進一步加強對住宅地震保險的宣傳，并注重使用接受度高、有效率的宣傳手段。當前，四川省是我國唯一由政府為住宅地震保險提供部分保費補貼的省份，盡管各級政府都有相應的宣傳，但效果一般。四川住宅地震保險具有惠民性，但仍有些村民并不完全知曉該產品，建議借助現代新型互聯網宣傳媒介進行產品推廣，并實現投保方式電子化，以進一步提高宣傳效果，降低投保成本。目前，全國多數省份已經實現了農村居民電子化投保醫療保險、養老保險，可以將其借鑒并應用到住宅地震保險產品中，降低宣傳和管理成本。

第二，鼓勵構建明確的推廣及協助推廣機制。我國政策性農業保險的推廣經驗可供借鑒。在農業保險中，協助保險公司宣傳、收繳保費的村委會干部等被稱為“協保員”，他們不屬于保險公司員工，但因為幫助保險公司推廣保險，所以保險公司會給協保員一定的獎勵補助。這一操作方式也被寫入了2013年出臺的《農業保險條例》。住宅地震保險具有與農業保險相似的政策性特征。對四川樂山市的實地調研也證明，在給定的政策性地震保險產品中，村委會人員工作方式的差異顯著影響村民的投保率。建議在制定相關法律與推廣條例時，應該考慮到推廣工作的實際情況，提前謀劃構建具有有效激勵機制的推廣模式，充分發揮村級協保員的重要作用。

第三，政府補貼保險金額可與投保戶數掛鉤，作為對保險公司的激勵舉措。四川部分區縣保險公司對住宅地震保險產品的推廣積極性并不是很高，原因之一是相比于車險、健康險和壽險等其他商業保險，推廣住宅地震保險能夠為保險展業人員帶來的額外收入較低。另外，保險公司即使不推廣住宅地震保險，也能夠獲得政府全額補貼投保的保費。因此，為提高各地區的投保積極性，建議將保險公司對住宅地震保險的推廣力度作為其獲得政府全額補貼的一個關聯因素，以形成對保險公司的有效激勵。

第四，從產品本身出發，可通過差異化保費、提高保額和彈性年限等設計來提高吸引力。在不改變住宅地震保險政策屬性的前提下，政府出臺相關條例，允許并激勵保險公司基于區域地震風險差異、投保居民家庭特征差異及風險偏好類型等，實現保費厘定參數進一步差異化；允許連續多年投保的未出險居民享受保費優惠，允許對投保率高的地區提高保額或者降低保費；設置多年期住宅地震保險產品供居民選擇，加強對多年期住宅地震保險保費基金的監管。

第五，從相關產品來看，應梳理整合各地區現有的相似政策性保險產品，同時鼓勵住宅地震保險產品種類創新。針對同一地區有多種相似政策性保險產品的情況，政府應本著社會福利最大化的原則進行協調統籌，以實現財政補貼的有效使用，使居民財產得到保障。此外，地震局可以聯合財政部、銀保監會等，鼓勵局部地區開展特色住宅地震保險產品創新試點，在當前主流產品基礎上補充新產品。