“藍色太平洋”愿景及其對太平洋島民的重要性與挑戰

Sue Farran

一、簡介

“藍色太平洋”愿景之于太平洋島民的重要性，源于島民的歷史背景，他們僅憑獨木舟就漂洋過海，來到現今居住的島嶼。除巴布亞新幾內亞陸地面積較大、人口較多外，太平洋島國的海洋面積都遠大于陸地面積。太平洋島國的專屬經濟區占西太平洋和中太平洋面積總和的74%。表1 顯示了太平洋島國陸地面積、海域面積及人口比例。大多數島民居住在海岸線附近，這意味著他們依賴海洋，易受海洋氣候條件的影響。海洋資源對于他們的生存十分重要，不僅是食物來源，也創造不同層次的就業崗位，為政府帶來收入（如漁業），同時，沿海景觀對經濟發展（如旅游業）的支撐作用也十分顯著。要維持這些行業的發展，需要健康的海洋和海洋生態系統。許多太平洋島民通過環島和島嶼間的海上運輸建立聯系。近來，太平洋島國的政府已經意識到，鑒于發達國家對可開采礦物的需求，海底資源也可能成為助力島國經濟體走出低迷的有效解決方案。

表1 陸地、海域和人口1資料來源：PLOS One（2019）、SPC（Pacific Islands Populations 2020）和 Pacific Data Hub（EEZ 2022）。

太平洋島民豐富的語言、文化、傳統和歷史使太平洋地區呈現巨大的差異性，但整個地區也存在共同的關切和挑戰。正如太平洋島國論壇（Pacific Islands Forum）前秘書長所言：

太平洋島國和領土所占面積中有98%為海洋……太平洋是我們文化的核心，我們的食物、收入、就業、交通和經濟發展都離不開它……海洋使我們團結，也使我們分裂。海洋聯結著我們，也分隔了我們。海洋支持著我們的生存，但同時也可能對我們的生存構成威脅。2Dame Meg Taylor,A Sea of Islands:How a Regional Group of Pacific States Is Working to Achieve SDG 14,UN website (May 2017),https://www.un.org/en/chronicle/article/seaislands-how-regional-group-pacific-states-working-achieve-sdg-14.

本文將聚焦上述引文中“海洋對太平洋島民生存的威脅”，圍繞海洋污染，海平面上升，非法、不報告、不受管制捕撈，以及深海采礦四大生態風險展開論述。這些風險與氣候變化密切相關，因為其所涉及的活動不僅造成碳排放的增加，還使可用于抵御氣候變化的自然資源遭到破壞，并使原本易受氣候變化影響的群體變得更加脆弱。這些風險也對可持續發展目標的實現構成了威脅，尤其是與健康權、食品安全、淡水、海底生活和氣候行動相關的目標。強調上述問題，旨在探討國際社會在氣候變化問題上“不讓任何人掉隊”的承諾能否得到切實履行。本文還將探究區域和國際法律框架是否可確保太平洋島民保住“藍色太平洋”這一愿景。

二、海洋污染

太平洋地區的海洋污染有人為污染（尤其是塑料污染），來自船舶、船舶殘骸和飛機殘骸（尤其是二戰遺留下來的）的污染，也有危險廢物和核廢物轉運所帶來的潛在污染。海洋污染對海洋的生物多樣性及其資源（包括魚類）構成威脅，進而危及太平洋島民的健康和島國的可持續發展。誠然，造成污染（尤其是河口和沿海地區的污染）的原因還有陸地活動，特別是采礦、伐木和沿海旅游開發等活動，但本文的關注點是塑料污染、沉船污染，以及轉運和傾倒危險廢物所帶來的潛在污染威脅。

（一）塑料污染

據估計，海洋污染物中有50%—80%是塑料。在海洋廢物中占比如此之大的塑料，對太平洋地區的海洋生物構成了嚴重威脅。3Ana Markic &Mark J.Costello,Plastic Ingestion by Fish in the South Pacific,SPREP website,https://www.sprep.org/attachments/2016SM27/official/WP_9.3.2.Att.1_-__Plastic_ingestion_by_fish_in_the_South_Pacific_-_Samoa_results.pdf魚類是太平洋島民的食物保障和蛋白質供應的主要來源，微塑料被魚類直接或間接攝入，然后沿著食物鏈傳遞，實實在在地威脅著太平洋地區人民和魚類種群的健康。魚類資源不僅是食物來源，同時也是地方和國家的重要收入來源，因此塑料污染又會進一步危及魚類資源的可持續發展。塑料分解后會釋放甲烷和其他溫室氣體，從而導致全球變暖。據估計，到2050 年，塑料帶來的碳排放將占全球碳排放總量的13%。4Ketan Joshi,Plastics:A Carbon Copy of the Climate Crisis,ClientEarth (16 Feb 2021),https://www.clientearth.org/latest/latest-updates/stories/plastics-a-carbon-copy-of-theclimate-crisis/.

雖然太平洋地區的大部分塑料污染來自其他地區，通過洋流進入太平洋，但太平洋島嶼本身也在努力應對。塑料污染由多種因素造成，其中最主要的便是資源短缺和處理成本高所導致的廢物管理不善和回收利用率低。而隨著自給自足的經濟發生明顯轉變，可支配收入和相關消費品（大多含有塑料）需求顯著增加，污染也隨之加劇，大多數垃圾以填埋方式被處理。絕大部分島嶼的陸地面積有限，若填埋垃圾不能迅速被生物降解，就有可能進入水體或被吹離填埋場，甚至遺留在原地，經過很長一段時間才能被分解。雖然中國提出將塑料垃圾收集并運回再加工的倡議，但這并不包括所有塑料垃圾。太平洋地區要實現“零塑料”，就必須考慮更換進口產品的包裝，尤其是亟需進口淡水的淡水稀缺國家。這便要求消費品制造商以及從太平洋的貿易出口中受益的商業組織承擔起相應責任。

太平洋島國的政府、社會團體、教會和學校正在采取措施應對塑料污染：由于一次性塑料已普遍被立法禁止使用，轉而使用更傳統和可重復利用的容器，這為傳統手工業（特別是婦女）帶來了機會；另外還有志愿者推動開展海灘和街道的清潔工作。然而，應對塑料污染面臨著復雜挑戰。人口向城市遷移（通常遷移至幾乎無傳統糧食作物種植空間的城郊地區）、人口密度上升、消費支出增加，都導致了更多廢物的產生，包括塑料廢物。僅依靠企業的社會和環境責任是不夠的，因為這通常是自愿的、不具有強制性。因此還應加大力度開發適合島嶼經濟體的技術解決方案，而這需要大規模的技術轉讓和資源開發。

國際社會逐漸意識到，需要就減少制造業的塑料足跡達成國際共識。達成一項以減少塑料污染為目標的、具有法律約束力的國際條約并強制執行的意向越來越強烈。2022 年2 月，世界經濟論壇召開了一場名為“推動制定應對塑料污染的全球條約”（Building Momentum Towards a Global Treaty on Plastic Pollution）的大會，其后不久舉行的聯合國環境大會同意就該項全球協議啟動談判，目標在2024 年之前完成。這一協議雖被譽為“關于塑料的《巴黎協定》”，但能否達成共識，以及各國（尤其是發達國家）是否會采取足夠有效的措施來實現目標，仍有待觀察。

（二）沉船污染

第二大海洋污染風險來自解體的沉船。許多有海洋邊界的小國都經歷過人為或自然原因造成的船舶碰撞、失事或污染。此類事件雖不多見，一旦發生卻會給當地造成極大傷害并引發憂慮。據估計，太平洋上目前有兩百多艘沉船，5該地的沉船總數難以計算。邁克爾·菲爾德在2002 年的文章中提出該數字“超過1000”，但這包括菲律賓周圍和澳大利亞海岸的沉船。參見Michael Field,World War II shipwrecks turning into Pacific environmental threat,ThingsAsian (15 Nov 2002),http://thingsasian.com/story/world-war-ii-shipwrecks-turning-pacific-environmental-threat。還有很多沉船有待繼續發現，如2018 年3 月在所羅門群島附近發現的“朱諾”號沉船。其中有許多是太平洋戰爭期間被擊沉的，還有一些來自更早的殖民時期，如于1887 年被遣往太平洋以協助德國在當地開展殖民事業的德國船舶“埃貝爾”號，該船因遭到旋風襲擊而受損，在薩摩亞阿皮亞的港口邊上沉沒，共有73 名船員遇難。6同一旋風還擊沉了三艘美國軍艦和一艘德國軍艦。另外，更早期的航行也有沉船發生，如19 世紀初在斐濟東南海岸沉沒的“阿爾戈”號，7確切日期存在爭議。據稱，一名幸存者在瓦努阿島呆了兩年后，發起了斐濟和中國之間的檀香木貿易。以及1791 年被派去尋找“邦蒂”號叛變者、8一些幸存者最終定居在皮特凱恩群島的皮特凱恩。而后在澳大利亞東海岸的大堡礁失事的“潘多拉”號。然而，太平洋地區曾作為二戰戰場，這場戰爭遺留下了更多的沉船污染問題，在歷時四年的太平洋戰爭中，約有1300 萬噸船舶被毀。9共有12 個太平洋島國政府參與地圖繪制，累計標注二戰期間沉沒在太平洋地區的日本和美國船舶3852 艘。參見John Vidal,Causing A Stink:Second World War Wrecks Surface as A Threat to Pacific Environment,The Guardian,7 Feb 2004,at 3.目前，全球共有 3700 艘戰爭沉船登記在冊。太平洋地區還是軍用車輛和軍用設備的最大海上傾倒地之一。10例如，據估計，在二戰和太平洋行動結束后，美國在瓦努阿圖“百萬美元角”附近的海域傾倒了數噸價值百萬美元的設備，而并未花錢將它們帶回美國。美國飛機被丟棄在馬紹爾群島的夸賈林環礁附近，而40 艘日本船舶和 250 架日本飛機則葬身于密克羅尼西亞聯邦的特魯克瀉湖。

早期船舶主要由木材建造，較容易分解，但后來所使用的鋼鐵，分解需要更長時間。人們日漸意識到，由鋼鐵建造的船舶一旦損毀，其燃料泄漏和貨物沉沒造成污染的風險也隨之上升。事實上，歐洲委員會議會大會（Parliamentary Assembly of the Council of Europe）于2012 年發表的一份文件指出：“沉船、海洋酸化和海洋廢物傾倒是海洋污染的最大來源。”11Parliamentary Assembly,The Environmental Impact of Sunken Shipwrecks,PACE website (9 Nov 2018),http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=18077&lang=en.該文件還指出，“如果沒有繪制這些風險地圖，就無法對威脅進行準確評估。環境研究咨詢所（Environmental Research Consulting）于2004 年編制了一份可能造成污染的沉船清單，這一國際海洋沉船數據庫確定了世界各地約8569 艘可能造成污染的沉船?！币蕴窖蟮貐^為例，據估計，受瓜達爾卡納爾島戰役影響，所羅門群島水域有沉船150 艘，巴布亞新幾內亞水域有270 艘，馬紹爾群島和密克羅尼西亞聯邦有200 艘。12Richard Lloyd Parry,Pacific Wrecks Are Ecological Timebombs,The Times,4 March 2004.在瓦努阿圖和馬紹爾群島海域和密克羅尼西亞聯邦的特魯克瀉湖（估計有40 艘日本船舶和250 架日本飛機）中也發現有軍用車輛和設備的傾倒。

雖然這些沉船的危害眾所周知，但據太平洋區域環境規劃署（South Pacific Regional Environment Program）稱，只有斐濟、巴布亞新幾內亞和紐埃有處理海洋泄漏的設備。在國際法方面，既有的國際公約13包括1982 年《聯合國海洋法公約》、1954 年《國際防止海洋油污染公約》、1973 年《國際防止船舶造成污染公約》及其1978 年《議定書》。與沉船污染關系最大的是2007 年《內羅畢國際船舶殘骸清除公約》（Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks），該公約于2015 年4 月14 日始生效。14Jhonnie Kern,Wreck Removal and the Nairobi convention-A Movement toward a Unified Framework?,Frontiers in Marine Science (25 Feb 2016),https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fmars.2016.00011/full.然而，并非所有太平洋島國都是該公約的締約國，尤其如所羅門群島、巴布亞新幾內亞和密克羅尼西亞聯邦等受太平洋戰區影響最大的國家。15只有馬紹爾群島和紐埃將《內羅畢國際船舶殘骸清除公約》延伸至其海域，盡管該《公約》在庫克群島（通過新西蘭的延伸）、瑙魯、帕勞、湯加和圖瓦盧等區域已生效。區域性倡議則包括1981 年《保護東南太平洋海洋環境和沿海地區公約》（Convention for the Protection of the Marine Environment and Coastal Area of the South-East Pacific）和1986 年《保護南太平洋地區自然資源和環境公約》及相關議定書（Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region and related Protocols）。16《保護南太平洋地區自然資源和環境公約》于1986 年通過，于1990 年生效。締約國是：美屬薩摩亞、北馬里亞納群島、澳大利亞、庫克群島、帕勞、密克羅尼西亞聯邦、巴布亞新幾內亞、斐濟、皮特凱恩群島、法屬波利尼西亞、關島、托克勞、基里巴斯、湯加、馬紹爾群島、圖瓦盧、瑙魯、瓦努阿圖、新喀里多尼亞、瓦利斯和富圖納、新西蘭、西薩摩亞和紐埃。太平洋區域環境規劃署是該公約的秘書處，每兩年召開一次締約方會議。該公約得到1986 年兩項附加議定的支持，分別是《關于防止因傾倒而污染南太平洋地區的議定書》（Protocol for the Prevention of Pollution of the South Pacific Region by Dumping）和《關于合作抗治南太平洋區域緊急污染事故的議定書》（Protocol concerning Co-operation in Combating Pollution Emergencies in the South Pacific Region）。盡管《保護南太平洋地區自然資源和環境公約》的締約國關注“海洋和沿海環境的保護、管理和發展”且對船舶造成的污染進行了特別規定，17Virginia Wiseman,Contracting Parties to Noumea Convention Convene for Thirteenth Meeting,IISD website (21 Sept 2015),http://sdg.iisd.org/news/contracting-parties-tonoumea-convention-convene-for-thirteenth-meeting/.但對該公約已有明確規定的海上碰撞造成的沉船和污染卻很少關注。究其原因，資源限制是一個主要障礙，對推行有針對性的舉措構成了重大挑戰。18Aruna Lolani,Convention Exists to Protect Pacific,Samoa Observer (15 Sept 2017),http://www.samoaobserver.ws/en/15_09_2017/local/24345/Convention-exists-to-protect-Pacific.htm.2006 年達成了兩個與之相關的附加議定書——《太平洋地區石油污染防備、反應和合作議定書》（Protocol on Oil Pollution Preparedness,Response and Cooperation in the Pacific Region）和《太平洋地區有害和有毒物質污染防備、反應和合作協定書》（Protocol on Hazardous and Noxious Substances Pollution,Preparedness,Response and Cooperation in the Pacific Region），均尚未生效。太平洋區域環境規劃署也制定了多種示范法，包括2000 年起草的《太平洋海洋污染防治示范法》（Pacific Model Marine Pollution Prevention Act），19參見Peter Heathcote,Marine Pollution Prevention Legislation in the Pacific Region -The Next Five Years,Maritime Studies,Vol.129,p.1-6 (2003).但似乎并未通過。與其他國際法一樣，區域示范法即使被采納，其實施和執行也需要資源，而這些資源超出了大多數太平洋島國的能力范圍。

同樣地，另一種方法是利用現有環境影響評估機制，雖然在一系列法規中已有體現，20例如2003 年湯加《環境影響評估法》（Environmental Impact Assessment Act）、2008年圖瓦盧《環境保護法》（Environment Protection Act）、2000 年巴布亞新幾內亞《環境法》（Environment Act））和 2003 年瓦努阿圖《環境管理與保護法》（Environmental Management and Conservation Act）。但要使這些機制發揮效用，特別是在評估賠償問題時，需要有“前置”和“事后”評估。這類數據可能缺失或不完整，尤其當涉及海洋動植物時，對于資源和專業知識有限而不足以開展此類研究的國家而言更是如此。人們還認識到，任何影響評估（即建立初步的評估框架，包含評估人員、地點和階段）都需要具備時效性。此外，由于污染的類型、程度、地理區域和對社會經濟所造成影響的不同，任何框架都需要有一定程度的靈活性。21參見Ivan Calvez &Lo?c Kerambrun,Post-spill Environmental Impact Assessment:Approaches and Needs,Uvigo (13 Nov 2018),https://tv.uvigo.es/video/5b5b45638f42085e2c6f658 b?track_id=5b5b45658f42085e2c6f6596.因此，這些事項均需投入人力、技術和財政資源。

但顯然，對小國而言，資源和專業知識可能有限，在科學證據相對“真空”的情況下，海洋污染事件仍有可能發生。許多國家法律對一系列不遵守規定的罪行進行刑事制裁，但民事索賠可能必須單獨進行。法院必須確定責任歸屬并對損害賠償作出判決。由于沒有專門的環境法庭，尋求環境損害賠償的訴訟既昂貴又復雜。

（三）危險污染物的轉運

除了沉船與石油及其他溢出物對海洋所造成的污染外，長期以來，通過轉運和傾倒核廢物及其他危險廢物所造成的海洋環境污染，一直是太平洋島國關注的問題，也在太平洋島國論壇上多次被提及。最早引發早期關注的是由太平洋地區的核試驗，涉及美國（1946—1958 年）、英國（1952—1957 年）和法國（1966—1996 年）。太平洋地區對核傾倒的關注度隨著1985 年《南太平洋無核區條約》（又稱“《拉羅湯加條約》”）的制定達到最高峰。22《南太平洋無核區條約》于1986 年生效。締約國分別是澳大利亞、庫克群島、斐濟、基里巴斯、瑙魯、新西蘭、紐埃、巴布亞新幾內亞、所羅門群島、湯加、圖瓦盧、瓦努阿圖和薩摩亞。這些國家都在南太平洋無核區之內。馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯邦和帕勞位于無核區之外，不是締約國。如果它們成為締約國，南太平洋無核區的地域范圍將擴大。英國是該條約對話伙伴。該條約得到三個議定書的支持。2021 年，日本提議將福島核電站的污染水排入太平洋，加劇了人們對核廢料轉運所造成的持續性污染威脅的恐慌（盡管實際風險很?。?。此外，隨著儲存裝置老化，儲存在馬紹爾群島魯尼特島陸地廢料箱的核廢料可能會泄漏到海洋中，而海平面上升和熱帶天氣又會加劇這一情況。最近，澳大利亞、美國和英國之間達成關于核動力船舶（非核武器）技術交流的多邊協議，重新引發了這方面的關切，且這種擔憂可能因虛假消息和危言聳聽而加劇。雖然已有一份區域性的法律文件，但這一問題涉及國際層面，需要締約方以外的各方共同遵守。

三、海平面上升

海平面上升的問題同樣顯示出國際法的不足。雖然海岸侵蝕和島嶼沿海地區的變化并不罕見（反之，新珊瑚群和因火山活動而出現的新島嶼并不常見），但氣候變化對海洋溫度的升高有明顯影響，加劇了海平面上升，并引發了極端天氣狀況。對于經常遭受颶風、地震、海嘯和熱帶風暴等自然災害的太平洋島嶼來說，氣候變化正在加劇島民在低洼環礁和島嶼上生活的風險。沿海村莊的土地正在不斷消失，淡水透鏡體被鹽水污染，土壤日益酸化導致肥力下降，進而威脅到糧食安全?？偠灾?，氣候變化對太平洋島嶼正造成非常具體的威脅。

（一）海平面上升導致的被迫遷移

太平洋島民被迫背井離鄉，搬到地勢較高的地方或其他島嶼。這對通常以習慣法規定土地所有制的國家而言是非常大的挑戰，因為沒有足夠的土地來安置所有氣候難民。如果氣候難民的遷移目的地已按習慣法確定所有者，那么難民們的土地所有權得不到保障，獲得的所有權利也都次于原所有者。一些太平洋島國政府試圖從其他地方獲得土地，例如從斐濟獲得土地的基里巴斯。然而這種措施只能提供短期救濟，因為隨著人口增長，土地所承受的壓力將進一步加大，外來人口可能變得不受歡迎，或者原住民和后來安置的外來居民之間可能會發生沖突。另一些太平洋島國政府沒有采取重新尋找安置地或放棄島嶼家園的做法，而是試圖建立屏障抵御海洋對陸地的侵襲，例如圖瓦盧的海堤。但顯然，這需要來源于捐助的財政支持，而這種措施究竟能有效阻擋海洋多久也值得思考。

這一問題還涉及到身份認同和法律地位。如果某太平洋島國居民由于海平面上升而被迫到其他國家尋求庇護，那么他們將失去自己的身份，而成為居住在他國土地上的少數民族。近年來，關于環境難民是否能夠申請難民身份的研究越來越多。23參見Laura Westra,Environmental Justice and the Rights of Ecological Refugees,Human Rights Law Review,Vol.11:1,p.195-210 (2011);Benoit Mayer,The Concept of Climate Migration:Advocacy and its Prospects,Edward Elgar Publishing,2016;Jane McAdam,Climate Change,Forced Migration,and International Law,Oxford University Press,2012.聯合國人權事務委員會（United Nations Human Rights Committee）近期的一項裁決表示，支持環境難民申請難民身份，承認對特定群體提供難民保護具有法律依據，24Yvonne Su,UN Ruling on Climate Refugees could be Gamechanger for Climate Action,Climate Home News (29 Jan 2020),https://www.climatechangenews.com/2020/01/29/unruling-climate-refugees-gamechanger-climate-action/,commenting on the ruling in CCPR/C/D/2728/2016,commenting on the ruling in CCPR/C/D/2728/2016.前提是該群體因生命安全受到環境威脅而被迫離開家園。然而，即使有支持難民地位的關鍵法律標準，難民亦可能因來自五個傳統理由（種族、宗教、國籍、特定群體成員或政治觀點）而受到原籍國的迫害。截至目前，仍未有“氣候變化難民”成功獲得合法的難民地位，25參見Ione Teitiota v. The Chief Executive of Ministry of Business,Innovation and Employment,[2013] NZHC 3125,[2014] NZCA 173,[2015] NZSC 107;Kelly Buchanan,New Zealand:“Climate Change Refugee” Case Overview,The Law Library of Congress,Global Legal Research Center,2015,其中還提及其他一些不成功的申訴。聯合國人權委員會審議了泰蒂奧塔的案件（見腳注25 ），并以泰蒂奧塔未遭受到迫切危險為由作出了不利于泰蒂奧塔的裁決。雖然新西蘭最高法院確實曾建議（作為附帶意見）未來“氣候變化或其他自然災害造成的環境惡化可能會……納入《聯合國難民公約》或受保護者的管轄范圍”。26Ione Teitiota v.The Chief Executive of the Ministry of Business,Innovation and Employment,[2015] NZSC 107,para 13;The current New Zealand government is also looking at a special class of refugee visa:Pearlman,The Straits Times,9 December 2017另外，目前仍未有關于“環境難民”或“生態難民”的一致定義。1985 年，聯合國環境規劃署專家埃薩姆·埃爾欣納維（Essam El-Hinnawi）將“環境難民”定義為“因（自然或人為引發的）顯著環境破壞危及自身生存或嚴重影響自身生活質量，而被迫暫時或永久離開傳統居住地的人”。27Essam E.Hinnawi,Environmental Refugees,UNEP website,https://digitallibrary.un.org/record/121267.2008 年，國際移民組織（International Organization for Migration）發布了一項工作定義：“環境移民是指主要由于環境的突然或逐漸變化對生活或生活條件產生不利影響，不得不暫時或永久地離開慣常居所，并在國內或國外遷移的個人或群體?！?8International Organization for Migration,IOM Migration Research Series No.31:Migration and Climate Change,IOM website (15 Feb 2008),https://www.iom.int/news/iom-migration-research-series-no-31-migration-and-climate-change;Bonnie Docherty &Tyler Giannini,Confronting A Rising Tide:A Proposal for A Convention on Climate Change Refugees,Harvard Environmental Law Review,Vol.33:2,p.349-403 (2009).達成一個國際公認的定義具有相當大的難度，這不僅是因為環境變化對人們生活方式有多元影響，還因為界定一個新的移民類別，可能會加劇其他類別的移民及他們所移居的國家正在面臨的挑戰。29In 2017 it was estimated there were 258 international million migrants.See European Parliament Research Service,The Concept of “Climate Refugee”:Towards A Possible Definition,EuroParl (Feb 2019),https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/621893/EPRS_BRI(2018)621893_EN.pdf.

無論使用什么樣的描述詞，人們都擔心其包含負面含義，這與基里巴斯前任總統湯（Anote Tong）的呼吁——人們在因海平面上升而被迫離開家園之前，需要有尊嚴地移民——背道而馳。30Anote Tong,Migration is the “Brutal Reality” of Climate Change,Climate Home News(21 June 2016),https://www.climatechangenews.com/2016/06/21/anote-tong-migration-isthe-brutal-reality-of-climate-change/.“難民”這個標簽不僅在法律上并不準確，并且也為太平洋島民所抵制，因為他們拒絕與這些術語相關的負面含義。31Jane McAdam &Maryanne Loughry,We aren’t Refugees,Inside Story (30 Jun 2019),http://insidestory.org.au/we-arent-refugees/.最近關于氣候變化的討論中，對復原力和適應性的關注也使話題不再只是圍繞離開這些島嶼，這又催生出一個法律問題：一個沒有陸地的國家是否可以作為一個主權國家存在？到目前為止，國際法尚無法解決一個國家的陸地在水中的主權問題。32Daniela Maartines,Does the “Defined Territory” Include Submerged Land?,Cambridge International Law Journal (10 May 2021),http://cilj.co.uk/2021/05/10/does-the-definedterritory-include-submerged-land-some-notes-on-the-notion-of-territory-regarding-thelegal-concerns-presented-by-sea-level-rise/.關于這個問題圖瓦盧一直希望能夠得到答案。33Willian Booth &Karla Adam,Sinking Tuvalu Prompts the Question:Are You Still A Country if You’re Underwater?,The Washington Post,9 November 2021.

國際法也沒有明確規定，陸地面積本就很小的卻又面臨陸地進一步縮小風險的太平洋島國，能否繼續主張其原有領海和專屬經濟區的權利，因為該權力通常從陸地上的確定的點開始測量。由于大多數太平洋島國的財富在于其周圍的海洋，任何領?；驅俳洕鷧^的面積縮減顯然都有可能產生重大的經濟影響。事實上，太平洋島國對此問題十分關注——2021 年8 月，太平洋島國的領導人達成了《關于在與氣候變化有關的海平面上升面前保護海洋區的宣言》（Declaration on Preserving Maritime Zones in the Face of Climate Change-Related Sea-Level Rise）。該宣言申明：“太平洋島國一旦建立起海洋區域，并就此知會聯合國秘書長，其海洋區域就此固定，無論其島嶼的形狀和大小如何變化。”34Lagipoiva Cherelle Jackson,Pacific Forum Leaders Set Permanent Maritime Borders,as Rising Seas Shrink Islands,The Guardian (12 Aug 2021),https://www.theguardian.com/world/2021/aug/12.國際社會對此是否同意還有待觀察，因為目前的海洋區域是根據陸地上的點來確定的，而太平洋島國長期以來一直主張使用全球定位系統的坐標來確定海洋區域，而非基于陸地特征。

四、非法、不報告和不管制捕撈

如前所述，大多數太平洋島民為是沿海居民，依靠海洋攝取大部分所需的蛋白質，獲得可供在當地市場銷售的自然資源，履行社會和文化方面的公共義務。旅游業是許多太平洋島國經濟的重要組成部分，需要依靠小規模商業捕撈來滿足旅游業的需求。對許多太平洋島國來說，商業捕撈——無論是本國直接捕撈還是有許可證的外國船進行的捕撈（后者更為常見）——是國家收入的重要來源。對基里巴斯、巴布亞新幾內亞和所羅門群島等國家來說，漁業是重要的收入來源。以基里巴斯為例，捕撈許可證產生的收入占2011—2018 年總收入增長的85%（占2016 年該國政府總收入的75%）。35James Webb,Kiribati Economic Survey:Oceans of Opportunity,Asia and the Pacific Policy Studies,Vol.7,p.5-26 (2020).同樣以漁業為重要收入來源的所羅門群島，2017 年金槍魚資源產生的收入為5100 萬美元，36Ronald Toito’una,Solomons Makes $399M from Tuna Alone,in 2017,TunaPacific (2 Mar 2018),https://www.tunapacific.org/2018/03/02/solomons-makes-399m-from-tuna-alonein-2017/.主要來自外國船舶的捕撈許可費用。與基里巴斯不同的是，所羅門群島還有一些魚類加工。

非法捕撈的存在以及執法和監管機構工作不力，是整個太平洋地區都面臨的問題。37Widjaja,et al.,Weak Governance and Barriers to Enforcement Are Key Drivers of IUU,OceanPanel,https://oceanpanel.org/sites/default/files/2020-02/HLP%20Blue%20Paper%20 on%20IUU%20Fishing%20and%20Associated%20Drivers.pdf.太平洋島國論壇漁業局（The Pacific Islands Forum Fisheries Agency，以下簡稱“漁業局”）確定了四個關切領域：（1）非法、不報告和不管制捕撈（illegal,unreported and unregulated fishing，以下簡稱“IUU 捕撈”）；（2）誤報漁獲；（3）不符合許可證條件；（4）捕獲后的風險，如漁獲的轉運。大部分 IUU 捕撈是圍網捕魚（占 70%），捕撈魚類為鰹魚（33%）、黃鰭金槍魚（31%）和大眼魚（19%）。38Forum Fisheries Agency Quantifying IUU Report 2016,FFA website,https://www.ffa.int/files/FFA%20Quantifying%20IUU%Report%20-%20Final.pdf大多數 IUU 捕撈在有許可證的船舶上進行，要么是在未經許可的地區捕撈，要么是捕撈量超過許可證限額或漁獲配額。

為確保漁業的可持續發展、阻止非法捕撈，太平洋島國在規范捕撈方面做出了一致努力。其中包含若干區域性漁業組織：

?太平洋島國論壇漁業局（The Pacific Islands Forum Fisheries Agency），旨在促進區域合作，支持漁業政策制定，為太平洋地區金槍魚的可持續管理而培養能力并促進區域團結。漁業局國家控制著中西部太平洋漁業委員會（Western and Central Pacific Fishery Commission），39太平洋島國論壇漁業局成員國有：澳大利亞、庫克群島、密克羅尼西亞聯邦、斐濟、基里巴斯、馬紹爾群島、瑙魯、新西蘭、紐埃、帕勞、巴布亞新幾內亞、薩摩亞、所羅門群島、托克勞、湯加、圖瓦盧和瓦努阿圖。該委員會的金槍魚捕獲量占全球的52%，捕撈價值占總價值的49.8%。40Ministry of Fisheries and Marine Resource Development and Ministry of Finance and Economic Development of Republic of Kiribati, Fishing Licences Revenues in Kiribati 2017 Report,MFEDKI,https://www.mfed.gov.ki/sites/default/files/Fishing%20License%20 Revenues%20in%20Kiribati%20Report%202017.pdf.金槍魚為漁業局國家帶來了價值260 美元的財富。

?太平洋共同體秘書處（Secretariat of the Pacific Community），是金槍魚漁業研究、監測、資源評估和數據關系的區域中心。

?中西部太平洋漁業委員會（Western and Central Pacific Fisheries Commission,WCPFC），負責中西部太平洋金槍魚的管理和保護，根據《中西部太平洋高度洄游魚類種群養護和管理公約》（Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean）的規定而成立。

?美洲間熱帶金槍魚委員會（Inter-American Tropical Tuna Commission），負責保護和管理東太平洋的金槍魚和其他海洋資源。

?南太平洋區域漁業管理組織（South Pacific Regional Fisheries Management Organisation），根據《南太平洋公海漁業資源養護與管理公約》（Convention on the Conservation and Management of the High Seas Fisheries Resources in the South Pacific Ocean）的規定而成立，通過生態系統和預防性的漁業管理方法管理非洄游物種。

上述機構及其工作體現了太平洋對太平洋經濟體的重要性，以及目前有效并可持續地管理其資源的進程。其中的一個下屬機構——《瑙魯協定》締約方（Parties to the Nauru Agreement Concerning Cooperation in the Management of Fisheries of Common Interest，以下簡稱“PNA”）確立了船天計劃（Vessel Day Scheme），取代了《帕勞協定》。該協定限制了其八個成員國（密克羅尼西亞聯邦、基里巴斯、馬紹爾群島、瑙魯、帕勞、巴布亞新幾內亞、所羅門群島和圖瓦盧）在聯合專屬經濟區內的捕撈活動。PNA 的鰹魚供應約占全球的50%?！按煊媱潯边m用于圍網捕撈的船舶，是一種不受價格和數量影響、基于每日捕撈量收費的漁業管理工具。其目的是防止過度捕撈，且在很大程度上取得了成功。41World Economic Forum,These Pacific Islands Have An Innovative Scheme to Prevent over Fishing in Their Waters,weforum website (26 Jun 2021),https://www.weforum.org/agenda/2021/06/subsidized-fishing-man-made-tragedy/.然而，這些框架遭到IUU 捕撈的破壞——由于船舶及其漁獲的移動特性、專屬經濟區的面積遼闊以及可在這片廣袤海洋中巡邏的船舶稀缺，IUU 捕撈很難在巡查中被發現，更難以成功起訴，因此，對IUU 捕撈提起訴訟的難度之高是眾所周知的。

五、深海采礦

氣候變化給太平洋島嶼帶來了一定風險，相應提出的解決方案也存在風險。尤其是發達國家提倡用電動汽車取代化石燃料驅動的汽車，而制造電動汽車的電池對金屬有著很高的要求。同樣地，要存儲從可再生資源中（如風能和太陽能）獲取的能源，也離不開稀有金屬。發達國家為實現減排目標爭相努力，將不可避免地導致這些金屬供不應求。事實上，倡導應對氣候變化者所吹捧的“綠色轉型”預計需要耗費數億噸此類金屬，因此亟需尋找新的金屬來源。已確定的潛在金屬來源之一是深海海底（包括太平洋島國沿海的深海海底）。這些海底金屬有的在國家的專屬經濟區內，有的在公海下方（屬于全球公域），是人類共同繼承財產。

盡管試探性開采表明，這些金屬可以在海底區域的結核、海山以及熱液噴口附近找到，但由于海底區域的性質特殊，人們對該區域的生物多樣性或微生物知之甚少，而這些可能對人類未來至關重要。有關該領域的科學探索和分析才剛剛起步。克拉里昂—克利帕頓區（Clarion-Clipperton Zone，以下簡稱“CC 區”）僅約有 0.01% 的面積被科學家取樣，而全球85%的海底區域仍未被探測。42Wil S.Hylton,20,000 Feet under the Sea,The Atlantic (Jan/Feb 2020),https://www.exploreiowageology.org/assets/text/MayCapstone/MiningOurOceans_AtlanticJan2020.pdf.顯而易見的是，縱向和橫向的生態系統是相互依存的，任何一個系統受到威脅都會威脅到所有系統。

在太平洋地區尤其值得關注的是CC 區，其海底區域位于海洋表面以下4000 米，面積超過 450 萬平方公里。CC 區擁有蘊含鎳、銅、錳和其他貴重礦石的多金屬結核。據估計，CC 區的海底礦產資源儲量遠超陸地上的銅、鎳和鈷。盡管 CC 區中有144 萬平方千米被劃為“特別環境敏感區”（Areas of Particular Environmental Interest），不得進行資源開采，但另有120 萬平方千米為既有勘探合同所覆蓋。截至目前，瑙魯、基里巴斯、庫克群島和湯加等國已在CC 區及其臨近的專屬經濟區參與了加拿大DeepGreen 公司的有關探勘活動。圖瓦盧也已提交申請，并被納入 2022 年的考察名單。

顯然（見下圖 1），CC 區中存在國際競爭，中國、俄羅斯、法國、德國、比利時、日本、挪威、新加坡、韓國、英國、古巴、保加利亞、波蘭、捷克共和國以及一個俄羅斯大型企業集團都在該地進行勘探活動。從圖上還可以看出，盡管已在CC 區的邊緣劃定了特別環境利益區，并在其中設立了保護區，但由于沒有固定邊界，無法保證勘探及采礦活動不波及這些地區。

圖1 克拉里昂—克利帕頓斷裂帶的多金屬結核勘探區43資料來源：國際海底管理局官網2018 年數據，https://www.isa.org.jm/。

（一）環境問題

在深海海底發現的物種約有 90% 是科學界的新物種。認識到這一點很重要，不僅因為生態系統是相互依存的，還因為采礦承包商需要評估采礦區的生物，以了解采礦設備將如何影響生態系統。然而，基線研究數據可能不準確或說服力不強?？茖W家們主張，只有更好地了解相關生態系統的功能，才能正確評估對深海物種的大規模影響。44Sabine Christiansen,Harald Ginzky,Katherine Houghton &Annemiek Vink, Environmental Governance of Deep Seabed Mining -Scientific Insights and Food for Thought,Marine Policy,Vol.114,103827 (2020).

諸如庫克群島的太平洋島國已認識到基線研究、緩解策略和監測工作的必要性，但由于可能缺乏資源，無法自行完成這些工作。因此，島國向礦業公司尋求資源支持。但此種情況下所進行的研究，在透明度、客觀性和嚴謹性上都存在問題，如何共享數據以便更好地了解海洋物種也是一個問題。

勘探研究傾向于使用小型的遠程控制機器，而非像聯合收割機那么大的大型機器人，并且需在獲得勘探許可證和正式采礦許可證后方能投入使用。這些大型機器會吸走自海底往上10 厘米的東西，攪亂散布在大片海域的沉積物，并清除所有的結核（包括形成時間較短者）——這將大大破壞海底區域及其所提供的棲息地。機器會將結核和沉積物抽送到一根長管上，然后進行分類，廢物（尺寸過小的結核、沉積物等）將被留在海面上或沿著管子送回深海。

瑞典皇家科學院（Royal Swedish Academy of Science）的一項研究預測，每艘采礦船日均排放物約 200 萬立方英尺，其中包含鉛和汞等有毒物質。45同上注。綠色和平組織估計，沉積物可能被搬運至“數百甚至數千公里”以外。46Greenpeace,Protect the Oceans,GoogleApis (Jun 2019),https://storage.googleapis.com/planet4-international-stateless/2019/06/f223a588-in-deep-water-greenpeace-deep-seamining-2019.pdf.另外，采礦車輛和采礦活動所產生的噪音會對鯨類動物產生不利影響。這在太平洋地區是一個焦點問題，不僅因為11 個太平洋島國于2017 年簽署了《太平洋島國鯨魚年宣言》（Pacific Islands Year of the Whale Declaration）以加強整個地區對鯨魚的保護，47這些地區分別是：澳大利亞、新西蘭、庫克群島、斐濟、新喀里多尼亞、帕勞、巴布亞新幾內亞、薩摩亞、托克勞、湯加和圖瓦盧。參見 11 SPREP Members Sign On To Pacific Whale Declaration,SPREP website (6 Apr 2017),https://www.sprep.org/news/11-sprepmembers-sign-pacific-whale-declaration。英國代表皮特凱恩在聯合國《保護野生動物遷徙物種公約》第十二次締約方大會的會外活動中表示支持《太平洋島國鯨魚年宣言》。法國也對此表示支持。還因為對湯加等國而言，觀鯨是旅游業發展的重要助力。

圖2 深海采礦的過程48圖片來源：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Mining_implications_figure.png。

深海采礦所帶來的財富，或者說至少是從事深海采礦的企業所創造的巨大利潤，對太平洋島國來說極具誘惑力，尤其是在目前許多國家由于新冠疫情肆虐邊境關閉、旅游收入減少的情況下。但許多太平洋島國（如庫克群島和湯加）及其國內支持深海采礦的部門呼吁在掌握充分科學知識前應暫緩開展深海采礦，這些呼吁得到若干區域性、地方性和國際組織的支持。49Luke Hunt, NGOs and Scientists Urge Moratorium on Deep Sea Mining in the Pacific-Mining for Battery Metals Seen as A Threat to Pacific Island Nations,The Diplomat (20 May 2020),https://thediplomat.com/2020/05/ngos-and-scientists-urge-moratorium-on-deepsea-mining-in-the-pacific/.例如，“太平洋全球化網絡”（Pacific Network on Globalisation）敦促謹慎行事，強調需要事先征得太平洋社區的充分和知情的同意，在考慮可能的環境影響時應采用預防原則，且務必重視潛在跨界影響。該組織還警告，不要接受被區域外機構所影響的立法和政策，因為區域外機構可能無法充分考慮到原住民的權利。深海采礦運動（Deep Sea Mining Campaign）和加拿大開礦觀察組織（MiningWatch Canada）強調，這不僅僅是一個由單一國家決定的國家問題，并指出“海洋的相互關聯性意味著影響將波及整個區域”。50同上注。也有觀點認為，“鑒于太平洋社區和海洋的關系，區域政府沒有頒發深海采礦社會許可的權力”。51Johnny Blades,Warning for Pacific Governments Gambling on Deepsea Mining,RNZ website (14 Aug 2020),https://www.rnz.co.nz/international/pacific-news/423537/warningfor-pacific-governments-gambling-on-deepsea-mining.

（二）法律框架

遺憾的是，目前管理深海海底的國際法律框架并不完整。權力掌握在國際海底管理局（International Seabed Authority，以下簡稱“管理局”）手里，這是聯合國于 1994 年根據《聯合國海洋法公約》設立的一個自治機構，擁有 68 個成員，每年在牙買加舉行一次會議。管理局的任務是促進和管理各國管轄范圍以外的國際海底區域。勘探合同正是由管理局負責審批的。申請者必須是《聯合國海洋法公約》的締約國或受締約國資助者。締約國有責任確保承包商遵守《聯合國海洋法公約》和管理局的規定。國際海洋法法庭就此發表了關于國家責任和義務的咨詢意見，其中就盡職調查做了高標準的規定。52Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area (Request for Advisory Opinion submitted to the Seabed Disputes Chamber),Case No 17,1 February 2011,Seabed Disputes Chamber of the International Tribunal of the Law of the Sea.迄今為止，管理局已經為大西洋、太平洋和印度洋的深海區域批準了31 份為期15 年的勘探開發合同，其中至少有17 個針對的是 CC 區20%的區域，有5 個針對的是西太平洋的富鈷結殼。

表2 國際海底管理局批準的勘探開發合同53資料來源：國際海底管理局官網，https://www.isa.org.jm/，數據截至2021 年11 月。

然而，管理局的任務并非阻止深海采礦，而是保護國際海底區域免受嚴重損害。為此，管理局會就勘探所可能產生的環境影響向承包商提供建議。管理局迄今沒有提出任何關于環境影響評估的詳細標準或規則。盡管管理局自2014 年以來一直在為可能產生巨大影響的全面采礦起草開發規章。這些規章旨在解決環境影響評估、監測和棲息地保護問題。該草案目前尚未得到成員批準。管理局原計劃于2021 年完成規章起草，但未能做到。

綠色和平組織聲稱，管理局越來越容易接受礦業公司的游說，一些企業甚至代表政府代表團在管理局會議上發言。這些企業還幫助、資助政府申請勘探合同。在缺乏自主技術能力的國家，這種情況特別容易發生。同樣，可持續海洋經濟高級別小組對管理局的治理方式、工作透明度的缺乏以及明顯的采礦批準偏見表示關切。

還有人擔心，雖然勘探許可證是為了限制研究，但采礦公司所開展的研究可能更側重于海底區域的礦物財富，而非可能受到該研究影響的海洋物種和生物有機體。還有人擔心，管理局缺少環境評估小組和科學評估小組。因為許可證申請由法律和技術委員會審議，而該委員會由律師和地質學家主導。54Jonathan Watts,Deep-sea “Gold Rush”:Secretive Plans to Carve Up the Seabed Decried-Greenpeace Report Warns Against Granting Licences to “Deeply Destructive” Industry with Opaque Oversight,and Calls for Global Ocean Treaty,The Guardian (9 Dec 2020),https://www.theguardian.com/environment/2020/dec/09/secretive-gold-rush-for-deep-seamining-dominated-by-handful-of-firms.如果管理局的成員不能就實施準則（Code of Practice）達成一致，就可能發生探勘許可證在嚴格的監管規章出臺之前就已到期的情況。鑒于所花費的資源，屆時管理局很可能面臨發放開采許可證的壓力。還有一個漏洞近來被太平洋島國瑙魯所利用：一旦勘探許可證到期，管理局就不得不頒發為期兩年的臨時勘探許可證。在此期間，管理局必須建立必要的、包括環境保護在內的監管制度。

雖然管理局只管理國際海底區域，但《聯合國海洋法公約》第208 條要求國家司法機構在其專屬經濟區所覆蓋的區域內為海底采礦提供“不低于”管理局的環境保護。55James Sloan,Seabed Mining in the Pacific Ocean:To mine or not to mine? Exploring the legal rights and implications for Pacific Island Countries,Siwatibau and Sloan (4 Oct 2018),http://www.sas.com.fj/ocean-law-bulletins/seabed-mining-to-mine-or-not-tomine-a-trending-topic-for-the-pacific-island-countries-but-what-are-the-legal-rights-andimplications-for-goo-15385323.2016 年，太平洋共同體秘書處在歐盟的支持下啟動了一個項目，以支持和告知“根據國際法謹慎治理所有深海采礦活動，特別注意保護海洋環境，確保為太平洋島國及其人民作出公平的財政安排”。它還發布了框架文件，為太平洋島國建立有效的財政和環境體系提供指導。56Allen L.Clark,A “Golden Era” for Mining in the Pacific Ocean? Perhaps Not Just Yet,EWC (6 Apr 2018),https://www.eastwestcenter.org/news-center/east-west-wire/“goldenera”-mining-in-the-pacific-ocean-perhaps-not-just-yet.

制定國家立法是《聯合國海洋法公約》和管理局的義務之一，但這必須以有效的法規和執行為支持。曾有提議起草區域性的太平洋海底條約，57Hannah Lily,A Regional Deep-sea Minerals Treaty for the Pacific Islands?,Marine Policy,Vol.70,p.220-226 (2016).但似乎并無進展。

遺憾的是，大型國際礦業公司與太平洋島國之間存在著嚴重的權力不對稱，58Michael G.Petterson &Akuila Tawake,The Cook Islands (South Pacific) Experience in Governance of Seabed Manganese Nodule Mining,Ocean and Coastal Management,Vol.167,p.271-287 (2019).即使這種采礦產生了經濟回報，太平洋地區主權財富基金（Sovereign Wealth Funds）等信托基金的建立和管理進展也并不一帆風順。對深海采礦的稅收和特許權使用費的承諾，可能會影響收益流，重蹈伐木和陸地采礦的“覆轍”。對促進就業的承諾同樣可能也是暫時的：實際的采礦作業將由機器人進行，篩選和分離將在外籍船舶上進行，由此產生的金屬加工也將在其他地方進行，而這將引發另外一些的相關環境問題。

破壞海洋將給太平洋島民帶來長期后果，影響他們賴以生存的海洋資源、沿海地區和島嶼周圍海域的安全。短期收益主要由發達國家獲得，卻可能帶來長期損失，而這些損失將由太平洋島民的后代承擔。

六、總結

太平洋島民自視為太平洋的守護者，認為自己生活在海洋大國而非小島國，并以區域組織為依托，共同構建了“藍色太平洋”的當代敘事，以在具有地緣戰略意義的海洋中主導政策和鞏固地位。

2017 年9 月，在薩摩亞阿皮亞舉行的第48 屆太平洋島國論壇上，“藍色太平洋”首次作為口號出現，為太平洋島國的集體認同和集體行動指明了道路。該口號背后所體現的目標是“加強現有的政策框架，利用作為太平洋地區社會文化、政治和經濟發展轉型驅動力的海洋”，59Opening Address by Prime Minister Tuilaepa Sailele Mailelegaoi of Samoa to open the 48th Pacific Islands Forum 2017,Pacific Islands Forum (5 Sept 2017),https://www.forumsec.org/2017/09/05/opening-address-prime-minister-tuilaepa-sailele-mailelegaoi-samoa-open-48th-pacific-islands-forum-2017/.聚焦太平洋的共同管理和集體行動的價值。2018 年9 月，在瑙魯舉行的第49 屆太平洋島國論壇進一步認可“藍色太平洋”主題，將其作為依照“建設強大的太平洋：我們的人民，我們的島嶼，我們的意志”（Building a Strong Pacific:Our People,Our Islands,Our Will）主題優先考慮集體行動的手段。60Building A Strong Pacific:Our People,Our Islands,Our Will,Pacific Islands Forum (3 Sept 2017),https://www.forumsec.org/2018/07/31/building-a-strong-pacific-our-people-ourislands-our-will/.會議闡明了一些優先事項，包括環境安全、“抵御災害和氣候變化能力建設”方面的區域合作。61同上注。太平洋島國論壇的“藍色太平洋大陸2050 戰略”（2050 Strategy for the Blue Pacific Continent）闡明了通過集體努力實現“藍色太平洋”愿景所需采取的步驟。該戰略側重于變化中的驅動因素（事件、行動和決定），這些因素會產生重大影響，因此需要優先解決。該戰略原定于 2021 年底定稿，但由于新冠疫情影響，太平洋島國領導人會晤至少要延期至 2022 年年中才能舉行。

“藍色太平洋”為太平洋島國提供了聚焦點，不僅可推進其周邊海洋資源和安全相關議程，還可提供一個集體外交平臺，供太平洋島國參與有關環境威脅、氣候變化和對海洋資源行使控制權的國際討論。62The Blue Pacific:Pacific Countries Demonstrate Innovation in Sustainably Developing,Managing,and Conserving Their Part of the Pacific Ocean,Pacific Islands Forum (7 Jun 2017),https://www.forumsec.org/2017/06/07/the-blue-pacific-pacific-countriesdemonstrate-innovation-in-sustainably-developing-managing-and-conserving-their-part-ofthe-pacific-ocean/.2017 年，首屆聯合國海洋大會在紐約召開，薩摩亞總理在會上介紹“藍色太平洋”概念時，提請注意太平洋“價值觀、傳統做法和精神聯結在海洋與太平洋島民之間建立了不可分割的聯系”。63Remarks by Hon.Tuilaepa Lupesoliai Sailele Malielegaoi Prime Minister of the Independent State of Samoa at the High-Level Pacific Regional Side event by PIFS on Our Values and identity as stewards of the world’s largest oceanic continent,The Blue Pacific,Pacific Islands Forum (5 Jun 2017),https://www.forumsec.org/2017/06/05/remarks-byhon-tuilaepa-lupesoliai-sailele-malielegaoi-prime-minister-of-the-independent-state-ofsamoa-at-the-high-level-pacific-regional-side-event-by-pifs-on-our-values-and-identity-asstewards/#:～:text=Pacific%20leaders%20urge%20the%20world%20to%20recognize%20 the,key%20to%20a%20sustainable%20future%20for%20our%20ocean..太平洋島國論壇前秘書長梅格·泰勒（Dame Meg Taylor）則表示，“藍色太平洋的敘事有助于我們根據自身獨特的習慣價值和原則，以我們自己的方式來理解我們區域的戰略價值。它指導我們展開政治對話，確保我們在對關乎區域發展的重要問題上發出強有力的集體聲音，采取一致的區域立場和行動……”。64Blue Economy about Pacific determining own agenda:Dame Meg,Pasifika Arising (4 Oct 2018),https://www.pasifikarising.org/blue-economy-pacific-determining-own-agendadame-meg/.

截至目前，“藍色太平洋大陸2050 戰略”的重點是制定共同愿景、確定地區未來影響因素（部分因素已在本文中指出）、確定國家和次區域機構的優先事項，以及選擇關注的主題。如何制定戰略以實現各個主題領域的宏偉目標則尚未納入考量。若要在此階段將政策和宏大目標轉化為實際效果，需要考慮構筑法律框架。在達成目標共識的情況下，所需的法律框架至少要是區域性的，并與國際法律秩序掛鉤。如前文所述，部分區域法律框架取得了成功，但也存在許多錯失機會的情況——部分地區為滿足預期需求已進行示范法工作，但示范法未被采納或未得到實施。此外，如本文所強調的，國際法在針對該地區的環境威脅和生態風險等特定領域存在一些不足，因而太平洋島國勢必面臨一些挑戰，尤其是如何確保沒有國家在“藍色太平洋”行動中掉隊。