不能以農村宅基地審批為由修改“三調”成果

□ 朱迪

案 情

不久前，某市自然資源主管部門接到該市某村村民覃先生提出的修改該村第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）成果中耕地圖斑類型的書面請求。村民怎么會對作為重大國情國力調查的“三調”成果有異議？該市自然資源主管部門負責信訪事項的工作人員經過多方了解后才明白事情的原由。覃先生家中8 口人都居住在村里的老屋中，覃先生于2022 年結婚分戶后，就不便與父親和兄弟姐妹擠在老屋共同生活。為改變自身居住條件，經該村村委同意后，覃先生到所在鎮鄉村建設綜合服務中心申請農村宅基地。對于覃先生的申請，農房審批承辦人員答復：目前“三調”成果已經啟用，其擬申請的農村宅基地位置地類為耕地，不能批準宅基地使用申請，并建議其到市自然資源主管部門將選址范圍內的耕地改為其他地類才能通過審批。這也就出現了本文開頭覃先生要求修改“三調”成果的一幕。那么，“三調”成果能不能修改？修改了圖斑類型的宅基地建設申請能否通過審批？

分 歧

“三調”數據成果客觀地反映了國土利用狀況，也反映了耕地保護、生態建設等方面存在問題，各相關領域在對“三調”數據成果應用中，時有調整成果以適應其管理需求的提法出現，其原因是沒有準確理解國家對調查真實性的要求。

覃先生認為，2020 年年底，他將擬申請宅基地所在位置推平，之后一直沒有耕種，就不能算是耕地，市自然資源主管部門如果能按鄉村建設綜合服務中心要求，將對應“三調”地類改為建設用地，他申請的宅基地就能順利通過審批，希望市自然資源主管部門能予以辦理。

鄉村建設綜合服務中心認為，中心承接了自然資源、農業農村、住房城鄉建設等部門委托的農宅建設審批職能，上級部門要求新批農宅要充分利用原有宅基地、村內空閑地和未利用地，不得占用耕地建住宅。通過在該省農宅建設審批系統中核查，覃先生宅基地選址占用到耕地，因覃先生又不愿意修改選址，就想著找自然資源主管部門修改“三調”成果，并希望通過系統審查。

市自然資源主管部門認為，新《土地管理法》實施后，農宅建設審批管理部門明確為農業農村部門。該省進行農宅審批改革時將審批權限下放鄉（鎮）人民政府承擔，基層審批部門對于農宅用地審批相關業務理解出現與《土地管理法》等法律法規不一致的地方時，應由市農業農村主管部門進行指導。該市的“三調”成果已經省、國家核查入庫，相關成果任何部門都不能隨意修改。覃先生的訴求，自然資源主管部門不能支持。

市農業農村主管部門認為，農宅建設審批系統是省自然資源廳、省農業農村廳聯合建設并批準使用的，其中的地類數據來源于自然資源主管部門，基層工作人員在農宅建設審批時遇到地類問題應由自然資源主管部門負責解決。

分 析

實踐中出現這樣的問題，原因在于對“三調”成果與農宅建設審批關系的理解存在誤區，誤認為“三調”的地類可以根據需要隨意修改，誤認為地類不是耕地的可隨意占用。如何消除這些誤區，需要從以下三個方面進行分析理解。

首先，“三調”成果不能隨意修改。

“三調”是重大國情國力調查，也是國家制定經濟社會發展重大戰略規劃、重要政策舉措的基本依據。調查數據的真實準確是“三調”的生命線。自然資源部反復強調“對調查真實性毫不動搖，寸步不讓，虛報嚴懲”。為確保“三調”數據真實準確，國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室印發了《關于加強第三次全國國土調查質量管理保證調查數據真實性的通知》，強調要保證調查數據真實性，對存在擅自修改調查資料、數據，偽造、篡改調查成果，編造虛假數據，提供虛假調查資料等行為的，要依據《統計法》《土地調查條例》《統計違法違紀行為處分規定》《土地調查條例實施辦法》等有關規定，移交有權處理的機關，對責任單位有關人員或直接責任人依法依規給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。“三調”之后，實地地類確有變化的，可在年度國土變更調查據實調查后變更。不能因為違規審批農宅等原因纂改“三調”數據成果。

本案中，市自然資源主管部門通過核實該鄉（鎮）的調查時點影像、外業舉證照片、省級核查記錄等調查資料，證實覃先生宅基地選址范圍的土地在2020 年之前主要用于種植玉米和木薯。調查人員根據土地種植情況、土壤條件、灌溉條件等綜合判斷其為地類旱地，完全符合“三調”技術規程。覃先生提出的修改地類訴求沒有依據，鄉村建設綜合服務中心要求修改“三調”數據成果作為農宅建設審批前提的做法也不符合相關法律法規的規定。

其次，農村宅基地履行審批手續可使用耕地。

為解決農村宅基地申請難、審批難的問題，新《土地管理法》將農村宅基地審批權下放鄉鎮政府，但相關審批規則并沒有進行大幅調整，依據新《土地管理法》第六十二條“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準……農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續……”以及第四十四條“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續……”的相關規定，農村宅基地可以使用包括耕地在內的農用地，前提是要辦理農用地轉用審批手續。

在實踐中，各地制定的農村宅基地審批管理辦法，對不予批準宅基地的情形，并未增加此項內容。可見在鄉（鎮）基層審批機構實施農村宅基地審批時，不能以農村宅基地選址占用到了耕地，作為不予批準宅基地的理由。

本案中，市自然資源管理部門核實了該省印發的農村宅基地審批管理辦法，也沒有涉及占用耕地不予批準宅基地的規定，而是要求盡量選擇村內空閑地。鄉村建設綜合服務中心以覃先生農村宅基地選址占用到了耕地，不予批準宅基地的做法，與新《土地管理法》等法律法規的規定不符。

最后，原為耕地更須落實“占補平衡”。

在農村宅基地審批中，對“三調”成果啟用最為普遍的誤解是：“三調”成果啟用后，只要是“三調”地類為建設用地的土地，就可直接批準用于建設。為此，自然資源部辦公廳印發《關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》，要求自2022 年4 月15日起，建設項目用地審查報批的地類要以“三調”為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類為準。在確保地類真實性的前提下，應綜合考慮地類來源的合理、合法性。同時，現狀為建設用地的，根據其來源合法性進行分類處理。有合法來源的，按照建設用地地類報批；無合法來源的，按照建設占用時調查的實際地類報批，地類為耕地的，應依法落實耕地“占補平衡”。簡言之，即便農村宅基地選址涉及“三調”地類是建設用地，如果“三調”之前是耕地，且沒有合法的建設用地手續，還是要履行農用地轉為建設用地報批程序，并同時辦理耕地占補平衡手續。

本案中，覃先生擬選址范圍在“三調”之前一直是耕地，且覃先生2020年底推平土地打地基，也未辦理合法手續，即便選址范圍的“三調”地類是建設用地，覃先生申請農村宅基地審批，也依然要辦理耕地“占補平衡”、農轉用等相關手續。

在國務院第三次全國國土調查領導辦公室、自然資源部、國家統計局于2021 年8 月26日聯合發布《第三次國土調查主要數據公報》之后，“三調”成果逐步在國土空間規劃、生態環保建設等領域應用，由于“三調”是遵循實事求是、以現狀認定地類的原則進行調查，其成果必然會真實反映出某些領域管理中存在的問題。然而在農村宅基地審批的實踐中，要解決此類歷史遺留形成的分歧與沖突，須在《關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》明確的處置規則基礎上，依法依規履行農用地轉為建設用地的報批、耕地“占補平衡”等涉及農村宅基地審批的相關手續。農村宅基地審批是與自然資源管理領域高度相關的工作，雖然在農宅審批制度改革后，轉由農業農村主管部門負責，要確保農村宅基地審批的職能“接得住、接得穩、接得好”，就要理順農業農村系統業務指導機制，加強農村宅基地審批的專項培訓，提升基層審批機構的自然資源管理相關專業素質。這需要農業農村、自然資源等相關主管部門的共同努力、通力協作。