國家檔案館檔案業務外包法律邊界研究

文/張佳媚

并非所有國家檔案館檔案業務均適宜外包，有必要界定檔案業務外包邊界，保障檔案安全。徐擁軍教授提出檔案服務外包指某機構將不屬于國家法律法規限制范圍內的檔案，通過市場，以合同方式委托其他機構進行管理的行為。路江曼指出若缺乏專門的法律法規，僅靠職業道德和市場調節來保障檔案中介機構的服務安全，機構本身與客戶都將面臨風險，強調了外包過程中法律法規的重要性。法律邊界是檔案業務外包邊界的內容之一，檔案業務外包工作不可逾越法律邊界。

1 檔案業務外包法律邊界的內容

1.1 檔案工作法律

法律是指國家立法機關制定，由國家強制力保證實施，以規定當事人權利和義務為內容，對全體社會成員、組織團體具有普遍約束力的行為規則。國家檔案館與外包公司的檔案業務外包行為必須遵守檔案工作法律規定，二者之間必須以法律為前提建立檔案業務外包關系，嚴格按照相關法律規定行使檔案權利和履行檔案義務。這些法律包括檔案專門法律《中華人民共和國檔案法》，也包括如《中華人民共和國保守國家秘密法》等其他法律，國家檔案館應在法律邊界內進行檔案業務外包工作。

1.2 檔案法規條例

根據國家檔案局檔案政策法規庫統計，目前國家檔案局單獨制發或與相關部委聯合制發的檔案行政法規有3條；部門規章35條；規范性文件13條；地方性法規67條。此外，全國各省市結合本地區實際制定了相應的檔案管理辦法、條例。筆者瀏覽我國（除臺灣省、香港特別行政區、澳門特別行政區外）各省市檔案信息網，將檢索到的檔案業務外包法規條例整理成表格1。檢索結果顯示，截止到2019年6月，除海南省、山西省、安徽省、廣西壯族自治區4個省份尚無內容涉及檔案業務外包的法規外，其余各省市均有頒布。為我國檔案業務外包確定法律邊界提供制度基礎。

表格1：我國省/自治區/直轄市/地級市檔案業務外包專門法規條例

1.3 檔案工作標準

檔案工作標準是為檔案工作中具有重復性的對象、概念而制定的各種規范性標準的總稱，是檔案工作共同遵循的準則、依據。檔案工作標準的具體表現形式是由各行業權威機構批準形成的，在檔案工作范圍內必須執行的一系列規格、規則與技術性要求等規范性文件。檔案工作標準為檔案業務外包工作提供統一、規范的操作。筆者根據國家檔案局網站的檔案行業標準數據庫整理出我國檔案業務外包相關標準如下表格2所示。其中，2018年1月1日正式實施的《檔案服務外包工作規范》和《檔案保管外包服務管理規范》，明確了檔案外包法律主體、外包規范、工作流程等，國家檔案館開展檔案業務外包工作有了專門的參考標準。

表格2：我國檔案業務外包相關標準統計表

2 檔案業務外包法律邊界的界定標準

界定法律邊界要在充分掌握檔案外包工作相關檔案法律、法規、標準的內容基礎上進行。國家檔案館可以從檔案業務外包行為的合法性、外包公司資歷資質的合法性、檔案業務外包程序的合法性三個方面去構建法律邊界的界定標準，具體如圖1所示：

圖1：檔案業務外包法律邊界的界定標準

2.1 檔案業務外包行為

檔案業務外包行為是指檔案館將本應由自身完成的檔案工作通過簽訂協議、合同等方式交由第三方完成的一系列管理活動。檔案業務外包行為主體包括國家檔案館和檔案外包服務公司。一方面，檔案館開展檔案業務外包行為應在法律邊界內。這需要國家檔案館充分掌握已有的檔案業務外包工作相關法律、法規條例、標準規范等，參照相關法律要求開展外包工作，審度檔案館實施外包的檔案業務內容是否合乎法律法規的規定要求，法律若有禁止則不可為之。另一方面，檔案外包公司從事檔案業務外包的行為應在法律邊界內。依法注冊成立的檔案外包公司必須嚴格按照工商部門核準的業務范圍從事檔案服務工作，依法設立的檔案外包公司才有資格承接國家檔案館外包的檔案業務。

2.2 外包公司資質資歷

外包公司是承擔檔案館業務外包工作的主體，是判斷國家檔案館開展檔案業務外包活動是否在法律邊界內進行的重要標準。可從以下幾方面考察檔案外包公司的資質資歷：一是法定運營情況。檔案外包公司必須依法注冊成立，具有工商管理部門核準發放的營業執照并且業務經營范圍包括檔案業務工作類，稅收繳納記錄良好。從事涉及國家重要檔案信息外包工作的企業法人應為中國境內注冊并且檔案外包工作人員需為中國境內公民，企業在業界內信譽良好。二是法定保密資質。只有具備保密資質且企業年檢、資質年度審查合格的檔案外包公司方可成為國家檔案館開展檔案業務外包工作的合作對象。三是外包工作人員。外包公司工作人員應具備基本的檔案專業知識和技術能力，取得由檔案行政部門頒發的從業培訓證書或從業資格證書。四是企業檔案工作制度制定情況。成熟的具有一定規模的檔案外包公司通常會根據檔案服務情況，制定并執行成熟的檔案業務外包工作管理方法和業務流程。

2.3 檔案業務外包程序

檔案館業務外包程序包括以下五個環節：規劃與審批、承包方的篩選與確定、簽訂合同、合同執行與監督、評估與改進，各環節環環相扣，構成完整的檔案業務外包程序體系。

2.3.1 規劃與審批環節。檔案館應根據實際制定檔案外包工作規劃，得到檔案行政管理部門的授權與審批，根據相關法律法規鑒定檔案的價值與密級，法律規定不得外包的檔案不可列入檔案業務外包范圍。

2.3.2 承包方的篩選與確定環節。根據國家服務采購管理的相關規定、檔案業務外包工作規劃和相關規章制度，通過公開招標等合乎規范的方式選定檔案外包承包方。

2.3.3 合同簽訂環節。檔案外包合同的簽訂應手續齊備，合同內容全面，符合國家法律法規的要求，國家檔案館與外包服務公司應簽訂書面合同，正式形成委托與被委托的法律關系。

2.3.4 合同執行與監督環節。根據相關標準對合同執行情況進行全過程監督，及時糾正檔案業務外包過程中的異常情況，確保合同內容落實實施。

2.3.5 評估與改進環節。國家檔案館應當建立科學的外包服務質量評估標準，用以評價檔案外包公司的服務質量，根據評價結果對檔案業務外包工作中存在的問題進行修正，對外包工作進行持續改進與完善。

3 檔案業務外包法律邊界的界定方法

界定法律邊界是確保檔案業務外包過程中檔案安全、保障檔案館合法權益的有效途徑。法律邊界的界定應全面掌握相關法律法規，在此基礎上根據界定標準評估開展外包工作的合法性，最后根據評估結果確定外包方案并持續完善相關法律體系，具體如圖2所示：

圖2：檔案業務外包法律邊界界定流程圖

3.1 掌握檔案業務外包相關法律法規

界定檔案業務外包法律邊界首先要掌握檔案外包過程中適用的法律法規，包括檔案法律、國家與地方層面制定的法規、地方條例、部門規章制度、國家標準、行業標準和指導性意見文件等。首先，可通過國家各級各類檔案館網站、政府信息公開網站進行網絡調研，或向兄弟部門咨詢，獲取最新的檔案業務外包法律法規和標準規范。其次，對獲取的檔案外包相關法律法規的內容進行詳細了解與分析，結合本館檔案外包實際需求尋找相關法律支撐，判斷本館實施外包的檔案內容與范圍是否存在不符合法律規定的情況，采取相應措施遵守檔案外包工作相關法律法規和標準規范。最后，結合所掌握的檔案法律法規，根據本地區、本部門檔案外包工作實際情況制定完善相應規章制度，為檔案外包工作提供具體的方案指導。

3.2 評估檔案業務外包工作合法性

3.2.1 評估國家檔案館開展檔案業務外包行為是否符合相關規定。確定其符合外包的規范要求后，審核外包服務公司法定業務經營范圍是否包括本館檔案業務外包的范疇，評估其承接檔案外包工作的合法性。

3.2.2 評估外包公司資質資歷。對其運營情況、保密資質、外包工作人員和企業檔案工作制度等進行綜合考察，確保合作對象安全可靠。

3.2.3 評估檔案業務外包程序。確保規劃審批、承包方篩選、合同簽訂、執行監督與評估改進五個環節均符合相關法律法規和標準規范，保證檔案業務外包程序各環節在法律邊界內進行。

3.3 完善檔案業務外包法規標準

在檔案外包服務行業加速發展的同時，我國檔案業務外包法規標準較為落后，相關制度、規范與標準尚不成熟，呈現變化發展的狀態。國家檔案館實施檔案業務外包，要適應相關法律法規不斷完善的動態性、檔案業務外包工作自身和外部環境的動態性。因此，需要樹立全局動態觀，重視檔案業務外包相關法律標準的適用性，關注檔案外包過程中“無法可依，無章可循”的問題，根據實際情況完善相關規范和標準，確保其與時俱進，實現檔案業務外包工作法律法規“制訂—實施—完善”的良性循環，不斷完善相關法律體系，以法治實現外包工作的安全可控，確保檔案業務外包工作不逾越法律邊界。

4 結語

法律邊界的界定為檔案業務外包順利開展，為國家檔案館開展檔案業務外包范圍和內容的甄選，外包服務方的篩選、外包過程監管和外包服務質量的控制提供了制度保障。國家檔案館開展檔案業務外包工作應根據法律的內容，按照法律界定標準進行綜合評估以確定外包方案，確保外包工作在法律邊界內進行。