對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)創(chuàng)新融資模式的思考
——以商洛市為例

王宇鵬

（商洛市發(fā)展和改革委員會(huì)，陜西 商洛 726000）

2022年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要堅(jiān)持 “穩(wěn)中求進(jìn)”“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”等政策，釋放出強(qiáng)烈的“擴(kuò)投資”信號(hào)。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)建設(shè)必須要有相應(yīng)的資金做保障，這就離不開金融的有效支撐。要發(fā)揮好財(cái)政金融的作用，主要是做好培育地方金融市場、設(shè)計(jì)金融模式、防范金融風(fēng)險(xiǎn)這三項(xiàng)工作。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)創(chuàng)新融資模式的必要性

（一）財(cái)政資金難以滿足欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)的需要

經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開政府主導(dǎo)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)想要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單靠民間資本逐步的積累，市場力量漸進(jìn)式的發(fā)展，很難打破“貧困循環(huán)陷阱”，必須發(fā)揮好政府對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的主導(dǎo)和推動(dòng)作用。欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本都是轉(zhuǎn)移支付型財(cái)政，財(cái)政資金重點(diǎn)用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生，用于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的資金量十分有限，難以滿足項(xiàng)目投資的需求。而且財(cái)政資金中又大都是專項(xiàng)資金，數(shù)額有限，還有明確的用途約束，被形象地譽(yù)為“撒胡椒面”式的投入，這種投入對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展來說，根本不夠用、不解渴。

（二）培育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的需要

由于欠發(fā)達(dá)地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、可用財(cái)力有限，所以要開發(fā)某一重點(diǎn)區(qū)域，培育某一重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，財(cái)政投入就不能“平均發(fā)力、四處開花”，需要集中資金投入，達(dá)到一定的投資強(qiáng)度，使該片區(qū)域成為“投資熟地”，使該產(chǎn)業(yè)形成市場競爭力，具備自我造血功能。商洛長期以來屬于農(nóng)業(yè)地區(qū)，在工業(yè)、商業(yè)領(lǐng)域的投入較少，產(chǎn)業(yè)類基礎(chǔ)設(shè)施一直是短板。企業(yè)的管理和營銷可以依靠人的努力，但發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)還是產(chǎn)業(yè)設(shè)施的投入，如水電路、廠房、機(jī)械設(shè)備等等。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府只有發(fā)揮金融杠桿的作用或籌集資金，才能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)一定強(qiáng)度的資金投入，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)融資模式存在的問題

（一）金融市場結(jié)構(gòu)不合理，融資手段單一

近年來，商洛市金融機(jī)構(gòu)貸款余額增長始終保持在10%以上，從全市已有銀行機(jī)構(gòu)的層級(jí)、分支機(jī)構(gòu)的多少、存貸款規(guī)模，以及提供直接融資的金融主體、融資渠道等情況來看，依然以銀行為主體，以間接融資方式為主，非銀行金融機(jī)構(gòu)融資發(fā)展相對(duì)滯后，金融市場的基礎(chǔ)仍然較為薄弱。

（二）項(xiàng)目盈利能力不強(qiáng)，銀行授信較低

由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目盈利能力相對(duì)較弱，需要融資量和融資風(fēng)險(xiǎn)比較大，加之金融機(jī)構(gòu)一般對(duì)該類項(xiàng)目融資用途的監(jiān)控、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的分析判斷困難，因此，獲得融資授信較低。央企、省企等大型企業(yè)盈利能力強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)防控嚴(yán)格，獲得金融機(jī)構(gòu)融資授信容易，融資成本較低，但中小企業(yè)相對(duì)獲得的融資授信就比較低。

（三）融資監(jiān)管不足，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高

地方政府投融資平臺(tái)、投資管理機(jī)構(gòu)往往與生俱來的依靠政府背景，融資平臺(tái)的管理者往往具有行政官員的身份，受地方政府控制或干預(yù)，行政規(guī)則大于市場原則，決策缺乏市場化考量，融資效率和投資效率比較低，防范金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠強(qiáng)。同時(shí)，融資平臺(tái)公司依托政府背景公信力較高、融資容易的優(yōu)勢，不斷擴(kuò)大融資規(guī)模，而且相當(dāng)大部分的債務(wù)地方政府負(fù)有償還責(zé)任，致使融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。

三、現(xiàn)階段轉(zhuǎn)移支付地區(qū)財(cái)政創(chuàng)新融資模式

實(shí)踐中，商洛市不斷創(chuàng)新財(cái)政和社會(huì)融資模式，這些模式可以在合規(guī)的前提下，適用于不同的“應(yīng)用場景”。

（一）平臺(tái)公司+個(gè)體信用貸款模式

這種模式采取政府部門和社會(huì)資本按照2∶1比例出資，共同組建國有控股的項(xiàng)目公司，向金融機(jī)構(gòu)按照1∶3比例進(jìn)行融資，用于農(nóng)特產(chǎn)品深加工、倉儲(chǔ)物流、旗艦店、品牌等產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。同時(shí)，政府部門用貼息的方式，推動(dòng)個(gè)體工商戶加盟，每個(gè)加盟戶的信用貸款額度為30-100萬元左右。假如政府部門出資1 000 萬元、社會(huì)資本出資500萬元、加盟工商戶100戶，政府部門每年貼息90-300 萬元左右，可撬動(dòng)7 500-14 500萬元的資金，用于核桃、中藥材、茶葉、豆腐等農(nóng)特產(chǎn)品項(xiàng)目的開發(fā)（見圖1）。

該融資模式有以下特點(diǎn)：一是項(xiàng)目公司貸款，以銀行項(xiàng)目貸的方式，依靠擔(dān)保公司增信，1∶3的貸款額度較容易取得。二是可以做到全產(chǎn)業(yè)鏈布局。產(chǎn)業(yè)鏈的核心部分、重資產(chǎn)部分，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投入。由于政府部門資金投入占比大，而且有銀行支持，所以社會(huì)資本也愿意合作。在市場端的環(huán)節(jié)、輕資產(chǎn)的部分，可由加盟商戶以信用貸款的方式融資，政府貼息即可，大部分銀行都有此類業(yè)務(wù)，項(xiàng)目公司不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。三是有效解決了“市場主體”的問題。這類融資不只是政府“一頭熱”，而是調(diào)動(dòng)了民間力量參與進(jìn)來。四是該模式類似于“供應(yīng)鏈金融”，通過對(duì)接產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)，如陜西鋅業(yè)、環(huán)亞源等鏈主企業(yè)，可以為鏈主企業(yè)的上下游企業(yè)提供金融支持。

（二）核桃貸-風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金貸款模式

這種模式采用政府部門和核桃專業(yè)合作社按照5∶1比例出資，存入金融機(jī)構(gòu)作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，合作社和政府部門共同向銀行推薦客戶，銀行按照風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金總額的5-10倍，確定放貸的總規(guī)模后，向各客戶發(fā)放貸款。同時(shí)，政府部門可出臺(tái)貼息政策予以支持。假設(shè)政府出資1 000 萬元，合作社出資200萬元，政府貼息180-360萬元，可融資6 000-12 000萬元（見圖2）。

該融資模式有以下特點(diǎn)：一是在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金到位后，就不用再考慮融資“信用擔(dān)保”的問題了。二是銀行和政府部門資金組合，發(fā)揮各自的力量，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。三是讓“合作社”“協(xié)會(huì)”對(duì)貸款主體有選擇權(quán)。相對(duì)于政府部門，他們更了解哪些商戶有能力、守誠信，這一點(diǎn)尤為重要。

（三）專項(xiàng)債融資模式

這種模式承接專項(xiàng)債的政府融資平臺(tái)公司，以政府專項(xiàng)債券為資本金，由擔(dān)保公司增信，金融機(jī)構(gòu)按照1∶3比例放大，項(xiàng)目收益用于償還專項(xiàng)債券和金融機(jī)構(gòu)貸款（見圖3）。

該融資模式有以下特點(diǎn)：一是操作簡單，政策允許，最適合做政府需要的大規(guī)模投資的項(xiàng)目。二是在實(shí)踐中，從2020年至今，商洛市各縣區(qū)共發(fā)行了49支26.58億元專項(xiàng)債，卻沒有一支與銀行貸款組合使用，因此應(yīng)有很大的發(fā)展空間。三是部分銀行內(nèi)部規(guī)定，對(duì)承擔(dān)政府融資功能的平臺(tái)公司，利用專項(xiàng)債做為資本金貸款的模式有限制。這樣就需要在發(fā)行專項(xiàng)債時(shí)，即組建專門的項(xiàng)目公司，做為承接專項(xiàng)債的主體，也可做為再次貸款融資的主體。

（四）以工程換“信用”模式

這種模式主要用于片區(qū)開發(fā)或大規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)，該模式有兩條實(shí)現(xiàn)路徑：一條路徑是很常用的“增信”模式，即政府控股項(xiàng)目公司，政府和社會(huì)資本按照2∶1比例出資，政府平臺(tái)公司或擔(dān)保公司負(fù)責(zé)增信，金融機(jī)構(gòu)按照1∶3比例放貸，以片區(qū)開發(fā)土地收益或廠房租金作為還款來源。另一條路徑是“借信”模式，也是在這里重點(diǎn)介紹的，即政府與建設(shè)開發(fā)類央企或省企合作組建項(xiàng)目公司，并由央企或省企控股項(xiàng)目公司。由控股方的集團(tuán)公司為項(xiàng)目的融資提供擔(dān)保，以解決政府平臺(tái)公司信用評(píng)級(jí)低的問題（見圖4）。

該模式實(shí)現(xiàn)路徑有以下特點(diǎn)：一是政府和建設(shè)開發(fā)類央企或省企合作組成項(xiàng)目公司，這樣就可以借用央企或省企集團(tuán)公司的信用，為項(xiàng)目公司增信。由于央企或省企控股項(xiàng)目公司，使得項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)可控，更重要的是有工程可干，因此，集團(tuán)公司往往愿意提供擔(dān)保。二是大型的央企或省屬國企，一般均為各銀行的核心客戶，都有授信預(yù)留額度，因此，其控股的項(xiàng)目公司也可以申請納入核心客戶管理，這樣就會(huì)很容易取得銀行的授信支持。三是這種模式適合用于片區(qū)開發(fā)等體量較大的項(xiàng)目。如果與政府專項(xiàng)債模式組合起來，效果會(huì)更好。四是項(xiàng)目的開發(fā)能夠帶動(dòng)土地增值，形成標(biāo)準(zhǔn)化廠房等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，對(duì)于政府、建設(shè)方、銀行等各方而言，都是風(fēng)險(xiǎn)最低的模式。

四、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)創(chuàng)新融資模式的對(duì)策

（一）培育源頭活水，大力發(fā)展地方金融市場

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)應(yīng)積極培育源頭活水，大力發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融市場。一是做大政府融資平臺(tái)公司，提高信用水平。通過整合優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源，提高市場經(jīng)營能力，擴(kuò)大經(jīng)營收入和現(xiàn)金流，整合重組等方式，提升融資平臺(tái)公司的規(guī)模和質(zhì)量，提高信用等級(jí)。二是著力引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)金融資源。最直接的方式就是加大銀行分支機(jī)構(gòu)的引進(jìn)力度，更為重要的是引入大體量的擔(dān)保公司。商洛市也有擔(dān)保類公司，但由于公司規(guī)模較小，支撐的力度不夠。這就需要引入省內(nèi)政策性質(zhì)的增信類公司為地方金融提供有效的放大作用。如：陜西再擔(dān)保公司、陜西農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司、陜西信用增進(jìn)有限公司等。三是拓展融資方式，探索直接融資渠道。除了通過銀行等金融機(jī)構(gòu)間接融資外，還應(yīng)探索引入證券、基金公司，推進(jìn)企業(yè)股權(quán)融資，引導(dǎo)企業(yè)上市等直接融資形式。

（二）拓展應(yīng)用場景，創(chuàng)新銀行融資模式

數(shù)字經(jīng)濟(jì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)發(fā)展亟待打破技術(shù)與金融、金融與平臺(tái)的邊界，構(gòu)建“場景+金融”以創(chuàng)新發(fā)展為中心的新型融合金融場景，進(jìn)一步提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)發(fā)展場景應(yīng)用能力，轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)拓展理念，加快場景金融構(gòu)建，更好地服務(wù)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)持續(xù)發(fā)展。從政策層面看，現(xiàn)在不允許政府直接舉債，政府平臺(tái)公司的舉債行為稍有違規(guī)，也會(huì)被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)融資就要正確識(shí)別舉債內(nèi)容，規(guī)范舉債行為。從現(xiàn)實(shí)層面看，政府的平臺(tái)公司往往負(fù)債較高，而且資產(chǎn)規(guī)模不大，質(zhì)量不夠優(yōu)，現(xiàn)金流較小，信用評(píng)級(jí)一般較低，很難取得銀行大額的授信支持。因此，如何使用金融工具也成了一項(xiàng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)融資的“技術(shù)活”。

（三）準(zhǔn)確把握原則，防范金融風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)在開展金融工作時(shí)要把握一些原則，使金融正面的作用發(fā)揮最大，將風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍。一是政府平臺(tái)公司的信用終歸有限，包括專項(xiàng)債的發(fā)行，好鋼要用在刀刃上，融來的資金要用在培育產(chǎn)業(yè)上，盡量少用或不用于城區(qū)的美化、亮化和農(nóng)村環(huán)境治理等方面工作。二是項(xiàng)目本身一定要有收益，最好能夠帶動(dòng)周邊土地增值。雖然這類收入不能直接體現(xiàn)在貸款合同之中，但是實(shí)際操作中卻是最保險(xiǎn)的還款來源。三是切忌“短融長投”，即貸款期限短，但投資的是長線項(xiàng)目，在一定期限內(nèi)形不成收益，到還款的時(shí)候就會(huì)很被動(dòng)。四是雖然項(xiàng)目已經(jīng)取得銀行融資，但仍然要積極策劃和爭取中省財(cái)政預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目資金的支持，對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)而言，這是最現(xiàn)實(shí)的資金渠道。