我國互聯網慈善捐贈的發展困境及對策研究

牛珂鑫

（蘭州財經大學財稅與公共管理學院，甘肅 蘭州 730020）

一、互聯網慈善捐贈的特點

我國慈善事業的高質量發展，要實現“傳統慈善”向“現代慈善”、“小眾慈善”向“大眾慈善”模式的轉變。互聯網慈善捐贈是在傳統慈善捐贈的基礎上不斷探索與嘗試的成果，其相較于傳統慈善捐贈具有以下四方面特點。一是捐贈門檻降低。傳統慈善的捐贈主體大多是政府、富豪、商人等擁有較多社會財富的人群，普通群眾很少有能力和機會參與慈善捐贈。而互聯網慈善捐贈模式則打破了傳統慈善模式的高門檻壁壘，使普通群眾能參與其中。二是捐贈形式多樣、內容豐富。傳統慈善捐贈主要以定期、大額的形式展開，捐贈形式單一、固定，進行金錢、物品、獻血等較為常見的物質捐贈，而互聯網慈善捐贈模式下，人們可以借助網絡隨時隨地進行多次、小額捐贈，可以是日常生活中力所能及的點滴行善，也可以是針對特定事件或公益項目的大額捐贈。各大平臺開發虛擬捐贈內容，如支付寶的螞蟻森林能量、微信的運動步數、淘寶的公益寶貝、今日頭條的閱讀時長等，捐贈資源呈多元化發展。三是組織形式優化。傳統慈善的組織形式是自上而下的，由官方發布信息后，民眾進行參與，忽略了民眾的主動性，而互聯網慈善捐贈的組織形式更傾向于自下而上，以自愿性為基礎，充分發揮社會公眾的信息傳遞與動員能力，通過網絡搭建求助者與施善者之間的橋梁，雙向互動，能更好滿足求助者的需求，捐贈更具針對性。四是信息傳播速度快、范圍廣。傳統慈善模式主要以報紙、電臺、電視等傳統的媒介進行信息傳播，此種方式存在傳播速度慢、范圍窄的缺點，而互聯網慈善捐贈依托大數據平臺進行信息傳播，比如微博、微信、QQ、今日頭條等新媒體平臺，信息傳播速度快、覆蓋范圍廣，同時能夠提高慈善信息的透明度。

二、互聯網慈善捐贈的現狀分析

（一）互聯網慈善捐贈平臺逐漸增加

在“人人手機不離手”的互聯網時代，互聯網＋公益迎來跨越式發展，觸發慈善新模式。《中國互聯網絡發展狀況統計報告》指出，截至2021年6月，全國網民數量達到10.11億，比2020年12月增長2 175萬，互聯網普及率達71.6%，網民規模的逐年增加為互聯網慈善的發展提供了堅實的基礎。與此同時，互聯網慈善捐贈平臺也逐漸增多。2016年，民政部按照“統籌規劃、循序漸進，公開透明、自愿申請，分批考察、擇優指定”原則，遴選出13家首批慈善組織互聯網募捐信息平臺（以下簡稱“互聯網募捐信息平臺”）。除中國慈善信息平臺、基金會中心網退出外，民政部加大力量引導互聯網助力慈善事業的發展，新增指定9家平臺。至2021年11月，互聯網募捐信息平臺增至30家。

（二）互聯網慈善捐贈數額逐年增加

中國慈善聯合會發布的《中國慈善捐贈報告》（以下簡稱《報告》）顯示，互聯網慈善事業發展迅速，互聯網慈善捐贈的籌款額逐年增加。如圖1所示，2017年，民政部公布13家互聯網募捐信息平臺，互聯網慈善捐贈數額達25.9億元，占慈善籌款總額的1.73%。至2020年，我國慈善組織通過20家互聯網募捐平臺共籌集善款逾82億元，相較于2017年增長了兩倍多，占慈善捐贈總額的比例也在逐年穩步上升。

三、我國互聯網慈善捐贈面臨的困境

互聯網慈善捐贈發展態勢良好，全民公益的時代正在到來，但是互聯網本身固有的隱蔽、虛擬特性，使得互聯網慈善捐贈失范事件頻發，“詐捐”“騙捐”“善款去向不明”“平臺謀利”現象屢現，使互聯網慈善捐贈的公信力受到損害，引起社會信任危機。因此，應重點分析互聯網慈善捐贈存在的問題，破解互聯網慈善捐贈面臨的困境，為我國互聯網慈善事業的發展營造良好的捐贈環境。

（一）互聯網慈善捐贈的相關法律制度不健全

1.《慈善法》對于個人網絡求助行為缺乏規定。《慈善法》規定，互聯網捐贈需要通過國務院民政部門統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息，不具有公開募捐資格的組織或者個人，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。即僅不允許個人進行公開募捐，但是未禁止個人借助互聯網進行求助。在法律層面上，雖然個人求助不等同于慈善募捐，但是個人通過互聯網發布求助信息與其公開進行互聯網募捐，在形式上并無太大區別，絕大部分網民缺乏甄別能力，積極轉發個人網絡求助信息并進行捐款。同時，《慈善法》中缺乏關于個人求助的相關規定，產生法律灰色地帶，使得羅爾能夠通過微信公眾號“賣文救女”，并引發“羅一笑事件”，對社會造成極大的不良影響。

2.互聯網慈善捐贈的配套法律制度欠缺。現有的關于互聯網慈善的規定有《慈善組織公開募捐管理辦法》《公開募捐平臺服務管理辦法》《慈善組織互聯網公開募捐信息平臺基本技術規范》（以下簡稱《基本技術規范》）和《慈善組織互聯網公開募捐信息平臺基本管理規范》（以下簡稱《基本管理規范》），這些規定主要為指定的30個互聯網募捐信息平臺提供行業規范，將其他非指定的網絡募捐平臺排除在外，形成真空地帶。同時，《基本技術規范》和《基本管理規范》強化了募捐平臺的責任，但是對于其他主體的責任卻未有涉及。可見，目前缺乏關于互聯網慈善的綜合性法律法規。

（二）互聯網公開募捐信息平臺缺乏規范化管理

1.互聯網慈善行業管理不規范。雖然《基本技術規范》和《基本管理規范》規定了慈善組織互聯網公開募捐信息平臺在性能、功能、安全、運維等方面的技術要求和指定、運行、服務、監管等方面的管理要求，但是僅為互聯網公開募捐信息平臺的運行提供基本的引導和規范，并未對平臺的日常運營管理進行詳細規定，很少有平臺能夠完全達到規范要求。例如，作為民政部指定的募捐平臺，“輕松籌”曾出現不需要患者信息，僅填寫簡單的目標金額、善款用途即可成功發起救助項目的情況；2018年初，京東公益、“輕松籌”等多家具有互聯網募捐資質的平臺被民政部約談等。由此可見，取得官方資質的平臺并不代表其后續運營能完全達到標準，互聯網慈善行業管理仍需進一步規范。

2.平臺與慈善組織之間缺乏聯系。互聯網募捐信息平臺上的慈善項目眾多，項目信息審核的工作量巨大，且在求助者配合度不高的情況下，信息不對稱程度增加，平臺對項目的審核比較困難。因此，對于具有公開募捐資格的慈善組織認證過的項目，平臺通常會默認其項目真實可靠并予以通過，但是此舉存在審核漏洞，易滋生網絡詐捐事件。例如，2016年的公益明星“義工李白”挪用善款事件中，經涼山地方民政部的批準，閆偉杰成立了兩家公益組織，之后兩年時間內，兩個公益組織在騰訊樂捐慈善募捐平臺上發起21個慈善項目，并從中挪用善款達16萬元。此事件中，樂捐平臺就存在對項目真實性審核不到位的情況。可見，平臺與慈善組織之間缺乏聯系和監管，應加強審核程序，按規定運作。

（三）互聯網慈善捐贈的公開透明機制不完善

1.慈善組織的信息披露不充分。2018年9月，民政部發布《慈善組織信息公開辦法》，開通的全國慈善信息平臺（即“慈善中國”）向全國各級民政部門和全國所有的慈善組織提供免費使用服務。“慈善中國”平臺的開通在一定程度上，拓寬了對慈善組織的監管通道，但就目前整個平臺披露的信息來看，慈善組織在信息披露方面存在著不足，絕大多數慈善組織僅公布了基本信息、組織章程，缺少慈善組織的變更、處罰、評估等信息的公布。平臺雖設置了“年報上傳”欄目，但很多組織并未及時上傳年度報告、審計報告等信息。同時，有效期內的慈善項目實施情況未及時如實公示，大部分實施詳情僅公示為“慈善組織就該慈善項目尚無進展情況描述”，即并未公開項目的詳細信息。

2.網絡募捐資金的使用處理透明度不夠。根據前文分析的互聯網慈善捐贈數額可以看出，網絡捐贈的規模逐年加大。慈善資金的最終去向以及剩余資金的處理情況，關系到慈善組織的公信力和互聯網慈善的未來發展。慈善組織的建設、維護和運營都需要大量資金投入，但《慈善法》并未規定這部分資金的來源。在具體操作中，經常用網絡募捐資金支撐慈善組織運作，違背了捐贈者的捐贈意圖。同時，巨大的募集資金難免會產生盈余，雖然《慈善法》第五十七條規定了慈善項目終止后的剩余財產，有約定的，按照約定處理；未約定的，將剩余財產用于目的相同或者相近的其他慈善項目，但是在實際處理中，剩余財產的使用和處理并不透明，影響慈善事業的社會公信力。

（四）互聯網慈善捐贈的監管體系不完備

1.政府對互聯網慈善捐贈的監管不足。雖然我國已經在逐步建立慈善監管體系，但是還存在不健全之處。當前，由財政部門、民政部門、審計部門、業務部門等多部門共同監管慈善組織的行為，由于缺乏明確的職責劃分標準和監管流程，部門之間未能充分合作、建立監管體系，易出現不作為的現象，特別是互聯網慈善相較于傳統慈善的監管難度更大。如廣西“百色助學網”事件中，“助學網”未按規定進行登記注冊，其成立人王杰卻可借慈善之名斂財犯罪。由此可見，互聯網慈善捐贈的監管體系不健全，政府對互聯網慈善捐贈的監管經驗與意識不足。

2.社會對互聯網慈善捐贈的監管意識和能力薄弱。互聯網慈善捐贈的監管不僅需要政府，也需要捐贈者、社會公眾及媒體等多方參與。普通捐贈者，由于信息不對稱，缺乏判斷公益項目真實性的能力，會因求助項目描述感人而進行轉發宣傳，加之網絡募捐透明度不足，捐贈者難以了解到善款的去向，絕大部分網友在進行捐款后通常不會關注公益項目的后續進展，缺乏監管意識。而媒體在互聯網慈善捐贈中發揮輿論導向的作用，但是媒體監督具有較強的主觀性，在選擇報道的事件時，易受自身價值觀和利益訴求的影響，忽略對慈善事件的深入挖掘，對網絡慈善失范行為沒有及時察覺，甚至可能將虛假慈善事件當作杰出事跡進行報道，對公眾的捐贈行為產生誤導。

四、推動我國互聯網慈善事業發展的對策建議

（一）完善法律法規，提供堅實制度保障

1.在《慈善法》中增加對網絡求助行為的規定。《慈善法》需從法律角度對“個人網絡求助行為”與“個人公開募捐行為”進行界定和區分，明晰個人募捐的發起資格以及管理辦法，對個人與慈善組織合作的方式、內容、監管等進行相關規定，引導正確合法的個人募捐行為。同時，將個人網絡求助行為納入《慈善法》中，明確規定其相關權利與義務。另外，從立法層面，約束發布虛假信息、網絡詐騙、詐捐的行為，明確其是否構成犯罪要件以及追責機制，健全網絡求助方面的制度，防止不法之人隱藏在互聯網世界中，披著“慈善”的外衣騙取公眾善意并從中獲利。

2.完善互聯網慈善捐贈的相關配套制度。隨著互聯網慈善捐贈的發展壯大，有必要針對互聯網慈善，制定專門的規章制度，彌補《慈善法》中互聯網慈善捐贈的規范模糊問題。明確互聯網慈善捐贈的定義及行為規范，對各主體的責任進行詳細規定，將非指定的網絡募捐平臺納入條例，強調其對發布的求助與募捐信息的真實性具有核實義務，并規范審核程序。同時，相應的配套規章制度也要及時調整，財稅部門要進一步簡化稅收返還的程序，審計部門配合民政部要做好對慈善組織項目的審計工作，民政部可出臺關于互聯網慈善平臺的準入與退出條例，健全互聯網慈善捐贈的法律體系。

（二）強化募捐平臺治理，營造良好慈善環境

1.重視行業的規范化管理。制定詳細的互聯網公開募捐信息平臺運營規定，平臺嚴格按照規定進行運作，建立平臺抽檢評估機制，實施積分制，定期對平臺考核，對考核不合格的平臺要責令整改并進行二次考核。各平臺為提高其知名度與影響力而致力于獲得官方資質，因此，需對民政部指定的30個互聯網公開募捐信息平臺，建立靈活的進入退出機制。對于運行存在較大漏洞且短時間內無法整改的平臺，民政部及時將其剔除指定名單，將運營規范且發展良好的平臺納入其中，引導互聯網募捐平臺規范發展。

2.加強募捐平臺與慈善組織之間的合作。互聯網募捐信息平臺要承擔起慈善項目信息審核的責任，注重對項目真實性的審核，對具有公開募捐資格的慈善組織認證過的項目也同樣要進行核實，并加強對發布慈善項目的慈善組織進行資質審核。另外，慈善組織與平臺之間可建立信息互通機制，慈善組織將其詳細信息傳輸給平臺，使得互聯網募捐平臺能夠獲得慈善組織的全面資料，方便平臺對慈善組織資質的審核，避免因信息不暢通而導致類似“義工李白”挪用善款事件的發生。

（三）規范信息透明機制，提高社會公信力

1.加大慈善組織信息公開力度。慈善信息的透明度直接影響慈善事業的社會公信力，加大信息的公開力度能夠有效地提升信息透明度和社會公信力。有學者研究認為，美國對慈善事業并未進行專門的立法，但是卻有嚴格的慈善監管機制，其通過“990表”將慈善信息完整準確地公開在網絡平臺，以提高慈善事業的透明度。鑒于此，我國政府應盡快出臺慈善信息公開的實施細則，特別是針對互聯網慈善捐贈要設置專章，保證慈善信息公布的全面性、及時性、準確性，使社會公眾能夠了解項目的進展情況。同時，設置透明度評估機制和信息反饋機制，社會公眾有權對慈善信息提出質疑，慈善組織應在規定時間內進行答復，否則互聯網慈善行業自律組織有權對該組織提起審查，甚至是公益訴訟。

2.增強資金利用及處理的透明度。因善款的籌集與使用之間往往會存在時間差，為防止資金被挪用，應設置專門的募捐資金存儲賬戶，并公布賬戶信息，實時披露賬戶資金的流動情況，降低資金挪用的概率。同時，民政部應牽頭建立慈善資金使用情況公開平臺，負責善款的使用和公示工作；設置獨立的資金管理機構，由該機構成立應急救助基金，當其他慈善項目的資金不足時，可由慈善組織向該機構申請，機構根據應急資助基金的財產情況決定是否向其撥付資金。另外，應規定慈善組織的運營資金一部分由慈善組織自身進行籌集，另一部分從慈善資金中提取，但要設置固定金額或比例限制并報民政部審批，不得無限度利用慈善資金貼補運營資金。

（四）健全監督機制，構建多元監管體系

1.完善政府部門之間的監管體系。傳統的監管模式難以滿足互聯網慈善的發展，針對互聯網慈善捐贈的發展特點和問題誘因，應充分發揮各部門的監管職能。民政部門要建立嚴格的年審與評估制度，每年對慈善組織進行審核評估，對違規組織處以罰款或責令限期停業整改；審計部門要成立專門的慈善審計小組，審計慈善組織的財務報表，對慈善組織的募捐情況、資本運作、經營情況、善款使用等進行充分了解；財稅部門要對慈善組織的財務狀況、稅款繳納、票據使用情況等進行監督，防止慈善組織濫用稅收優惠，進行其他違規操作。同時，民政部作為主要監管部門，要加強與公安、網信、司法等部門的合作，對發布虛假慈善信息的行為進行嚴格監管，嚴厲打擊網絡募捐違法行為。

2.健全媒體和公眾的社會監督。社會公眾應該增強其在互聯網慈善捐贈中的主體意識，提高對慈善信息的辨別能力，審慎對待社交平臺上的捐贈信息，轉發捐贈前要認真判別慈善信息的真實性，且要及時關注公益項目的進展情況和善款去向，發現虛假違規行為要主動積極地舉報、揭發。新聞媒體作為重要的監督主體，要秉持科學、客觀、嚴謹的態度，建立互聯網慈善媒體評估機制，對公益項目進行評估后再報道，且對重大公益項目實施全程追蹤報道，跟進項目的進展情況，發現虛假和投機行為，媒體要及時向大眾曝光，充分發揮媒體的輿論監督職能，為互聯網慈善捐贈的發展保駕護航。