減稅降費背景下甘肅省財政可持續發展測度研究

李永海， 何嘉欣， 董鵬梅

一、引言

“十三五”期間，我國新增減稅降費規模超過7.6萬億元。[1]在我國經濟增速很快但很多地方政府財政收入增速放緩的前提下，研究地方財政的可持續發展問題，具有非常重要的理論意義和現實意義。從理論層面看，減稅降費背景下的地方財政可持續發展，是實現國家和地區治理現代化的有效途徑，對國家和地區經濟健康平穩發展及其治理能力的提升都有重大意義。黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。“十四五”規劃提出“明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力”[2]。從經濟社會視角研究減稅降費背景下地方政府財政可持續發展能力具有重要的學術價值。從應用層面看，一方面，研究減稅降費背景下甘肅省財政可持續發展是破解當前甘肅省財政困難局面的必然要求和現實訴求。2020年，甘肅省積極配合國家減稅降費政策。稅務部門認真落實階段性減免稅收與降低企業社保費用政策，合理減輕企業負擔，全年減稅降費超180億元。[3]但與此同時，甘肅省財政收支差距在不斷加大。2020年,甘肅省一般公共預算收入874.5億元，一般公共預算支出4 154.9億元，財政收支差額從2016年的2 365.9億元上升到2020年的3 280.4億元。[4]另一方面，研究減稅降費背景下甘肅省財政的可持續發展問題是分析研判甘肅省財政未來發展趨勢的需要。

二、減稅降費背景下構建地方財政可持續發展指標體系的意義

減稅降費與財政可持續的相關研究文獻主要涉及三方面內容。楊燦明提出減稅降費不僅可以減輕企業稅負，恢復市場活力，而且能有效促進財稅體制改革，以財稅體制改革為減稅降費提供更廣闊的空間。[5]張東玲等認為一個國家作為一個經濟實體，財政可持續是實現經濟可持續的必要條件。[6]李建軍等發現在一定制度約束下，政府財政收支在受到外部沖擊時能夠較好地應對，使財政達到均衡狀態即為財政的可持續性。[7]孫亮認為，減稅降費是“降成本”的重要舉措，隨著財政收入增長進入新常態，財政可持續發展面臨較大挑戰。[8]已有研究成果對財政可持續發展問題的研究大多集中于全國層面的宏觀分析和個別地區的省域分析，針對西部地區的財政可持續發展問題的研究相對較少。構建地方財政可持續發展指標體系具有重要意義。

其一，構建地方財政可持續發展指標體系有助于衡量甘肅省財政可持續發展能力，這對于防范化解財政風險具有參考價值。“營改增”后，地方財政新增稅源匱乏，減稅降費造成財政收入的下降具有長期性。新冠肺炎疫情的沖擊，又增加了地方財政風險。2016～2020年，甘肅省地方債務逐年增長，總體債務由2016年的1 778億元增長到2020年的3 933億元，2020年是2016年的2.2倍。[9]可見，在減稅降費背景下近幾年甘肅省地方債務壓力在持續增大。

其二，有助于準確分析減稅降費政策對甘肅省財政收支可持續發展的影響。甘肅省作為欠發達的省份，財政困難程度不言而喻。2016～2020年，甘肅省財政自給率整體呈下降趨勢，從2016年的25%下降到2020年的21%，下降了4個百分點。地方財政收入的減少進一步增大了地方財政收支缺口。[4]構建地方財政可持續發展指標體系有利于進一步了解，在減稅降費政策背景下，甘肅省財政可持續發展能力的現狀、動態變化以及未來趨勢。

其三，有助于分析減稅降費背景下甘肅省地區經濟可持續發展的差異性。由于各市(州)經濟發展水平以及產業結構不同，減稅降費政策帶來的影響也存在差異。企業享受減稅帶來的“紅利”的多少因不同產業適用不同優惠政策而不盡相同，產業結構的不同導致減稅降費政策對財政可持續發展能力的影響會有所差異。研究差異的大小需構建地方財政可持續發展指標體系進行測度。

三、甘肅省財政可持續發展指標體系的構建及測算

(一)指標的選取

財政可持續發展，具有復雜性和動態性。劉富華、吳近平從經濟發展、財政收入、財政支出、地方債務四個方面選取指標構建地方財政可持續發展綜合評價體系，較為全面地評估了西部A地區縣級財政的財政可持續發展狀況。[10]張新平建立的財政可持續發展指標體系還包括社會保障、稅收能力和資源開發與利用等指標。[11]本文借鑒相關研究，選取了11個二級指標(見表1)研究2016～2020年甘肅省14個市(州)的財政可持續發展情況。

表1 甘肅省財政可持續發展指標

經濟發展可持續指標。在經濟發展可持續方面，主要選擇了以下3個關鍵的二級指標：人均GDP、地區GDP增速和第二產業占地區GDP比重。人均GDP和地區GDP增速通常用來衡量地區經濟發展水平及趨勢，第二產業占地區GDP比重反映產業結構情況。一般而言，市(州)的經濟發展良好，其財政應對風險挑戰的能力也相對會更強。該指標為正向指標。

財政收入可持續指標。地方財力由人均一般公共預算收入、政府性基金收入、國有資本預算收入和社會保險基金收入之和表示，反映地方政府間較為真實的財力水平。本文用人均一般公共預算收入、人均地方財力、財政收入質量3個指標反映甘肅省各市(州)的財政收入可持續發展能力，其中財政收入質量能夠反映出財政收入來源的規范性。財政實力越強，財政可持續發展能力就越強。該指標為正向指標。

財政支出可持續指標。本文用3個二級指標來反映市(州)的財政支出結構：人均一般預算支出指標反映地方政府支出水平；債務付息支出占一般公共預算支出比重指標反映債務情況；社會保障和就業支出占一般公共預算支出比重指標反映民生保障水平。由于財政支出不斷擴大會造成財政入不敷出，財政壓力加劇，地方財政抗風險能力相對減弱，故該指標為負向指標。

政府債務可持續指標。本文用負債率(當年年末債務余額/當年GDP)衡量經濟總規模對于政府債務的承載能力，人均債務余額反映政府債務風險情況。債務風險問題是地方財政可持續發展的風險點之一，該指標為負向指標。

(二)數據來源

文中甘肅省14個市(州)2016～2020年的財政收支、經濟增長和地方債務數據，主要來源于《甘肅發展年鑒》、甘肅省財政廳以及各市(州)財政局網站。

(三)數據處理及測算方法

鑒于各二級指標之間絕對數與相對數相互交叉，不能直接計算，需通過處理使其處于同一維度。因此，首先對數據進行標準化處理，使各個指標具有可比性。熵值法通過計算熵值來判斷某個指標的離散程度，指標的離散程度越大，該指標對綜合評價的影響越大，被廣泛用于指標權重的計算。本文采取熵值法計算指標權重，得出甘肅省各市(州)2016～2020年各個年度的財政可持續發展指數。為更好地進行比較，將(7)式中各市(州)財政可持續發展指數乘100，使其值介于0～100。

具體步驟如下：

第一步，將數據進行無量綱化處理。按照指標對于財政可持續的影響分為正向指標和負向指標。

對于正向指標采用如下公式：

(1)

對于負向指標采用如下公式：

(2)

第二步，計算第j項指標下第i個市(州)占該指標的比重：

(3)

第三步，計算第j項指標的熵值：

(4)

第四步，計算信息熵冗余度(差異系數)：

dj=1-ej(j=1,2,…m)

(5)

第五步，計算各項指標的權重：

(6)

第六步，計算財政可持續發展指數：

(7)

四、測算結果分析

按照上述步驟，計算出甘肅省各市(州)的財政可持續發展指數。計算結果見表2。

表2 甘肅省各市(州)2016～2020年財政可持續發展指數

在減稅降費背景下，甘肅省財政可持續發展指數整體上呈現出下降趨勢。2016～2020年間，甘肅省財政可持續發展平均指數最高值為39.45，最低值為36.47。各市(州)的地方財政可持續發展能力存在明顯差距。其中，嘉峪關市經濟發展增速、財政發展良好，其財政收入質量、人均GDP等相關指標均排名全省第一。2020年，嘉峪關市財政可持續發展指數最高，達到87.84；臨夏回族自治州(臨夏州)的財政可持續發展指數最低，為19.47。嘉峪關市的財政可持續發展指數是臨夏州的4.51倍。

2020年，各市(州)財政可持續發展指數差異性特征明顯。其中，蘭州、白銀和張掖3市的2020年財政可持續發展指數較2016年下降幅度較大，均超過10個點。2020年財政可持續發展指數較2016年有所提高的只有金昌、嘉峪關、甘南州和臨夏州4個市(州)，分別高出了8.24、4.73、2.70和0.05。2020年，金昌、嘉峪關兩市經濟恢復速度快，財政收入增速快，負債率低，財政可持續發展指數與2019年相比保持相對穩定。

2016～2020年甘肅省財政可持續發展平均指數為38.43，財政可持續發展平均指數高于全省平均指數的僅有蘭州、嘉峪關、金昌和酒泉4個市，見圖1。定西、隴南、甘南州和臨夏州的財政可持續發展平均指數低于全省平均指數達10個點之多，財政可持續發展能力在全省層面相對較弱。全省14個市(州)中，嘉峪關、蘭州、金昌和酒泉4市財政可持續發展指數全省排名靠前，處于第一梯隊；慶陽、張掖、武威、天水、白銀和平涼等地財政可持續發展指數全省排名居中，處于第二梯隊；定西、隴南、甘南州和臨夏州等地財政可持續發展指數全省排名靠后，處于第三梯隊。

圖1 甘肅省各市(州)2016～2020年財政可持續發展平均指數

五、結論與對策建議

本文運用熵值法，測算了2016～2020年甘肅省各市(州)的財政可持續發展指數，并得出以下結論：一是甘肅省財政可持續發展指數呈下降趨勢。甘肅省財政未來面對的困難程度將進一步加大，財政形勢嚴峻。二是甘肅省各市(州)財政可持續發展能力差異較大。財政可持續發展平均指數最高的嘉峪關市是平均指數最低的臨夏市的4.51倍。三是甘肅省在財政可持續發展能力提升方面具有上升空間。基于上述結論，本文提出以下政策建議。

(一)進一步提升甘肅省財政收入質量

財政收入質量的提高，有助于提升各市(州)的財政可持續發展能力，也有利于增強財政收入的規范性。其一，立足新發展階段培育高質量的稅源。產業繁榮發展是培育高質量稅源的必要環節。甘肅省能源、礦產、文化、旅游、農業等資源富集，因此要通過整合資源，加快培育特色優勢產業和戰略性新興產業，為培育高質量稅源提供有效支撐。其二，培育高質量稅源離不開政府的支持與引導。甘肅省各級政府要積極落實減稅降費政策，激發市場活力，打造良好的營商環境，為構建現代產業體系以及推動省內財政收入質量進一步提高保駕護航。

(二)開源節流，優化甘肅省財政支出結構

從財政收入來看，要提高省內經濟增速，廣開財源。在新發展格局下，進一步挖掘省內消費潛力，豐富財政收入來源。從財政支出來看，甘肅省各級政府應結合自身財力情況，根據預算合理安排財政支出規模，嚴格落實過緊日子的要求，控制一般性支出，量入為出。優化財政支出結構，甘肅省政府應改變傳統“基數+增長”預算編制模式，打破支出結構固化格局。應嚴格控制非重點、競爭性領域財政投入，大力壓減非剛性、非必要支出，進一步壓縮三公經費支出。但應進一步擴大全省教育、衛生、社會保障和就業等方面的支出，加強民生保障。

(三)著力防范甘肅省地方債務風險

防范債務風險是增強甘肅省財政可持續發展能力的重要舉措。其一，要不斷完善甘肅省地方債務管理機制，開好前門，建立健全規范的政府舉債機制，防范化解債務風險。其二，要嚴堵后門，省級政府要合理管控新債的增加，合理把握專項債的發行規模，堅決禁止違法違規舉債，遏制隱性債務增加。嚴格執行政府債務限額管理，優化新增債券資金投向，完善政府債務常態化監測和風險評估機制，加強對甘肅省政府債務和中長期支出事項的管理，牢牢守住債務風險的紅線。

(四)深化甘肅省財政管理體制改革

進一步優化甘肅省財政分配關系，充分調動省以下各級政府的積極性，推動建立權責清晰、財力匹配的省與市(州)的財政管理體制。其一，要清晰劃分并嚴格落實省與市縣財政事權和支出責任劃分改革方案，進一步明確省與市縣政府事權和支出責任，減少共同事權，給基層政府紓困。其二，要完善省對市縣轉移支付制度，提高一般性轉移支付比重，清理整合專項轉移制度。規范省級分享稅收收入增量管理，優化完善轉移支付方式，建立轉移支付獎補制度，發揮獎補政策的激勵導向作用。其三，統籌全省經濟發展，推動財力下沉，積極支持縣域經濟的發展。