農村養老保障的法制問題及對策

王家敏，方金華

（福建農林大學，福州 350002）

實施鄉村振興戰略是中國共產黨在十九大提出的重要決策部署，是決勝于全面建設小康社會、全面建成社會主義現代化國家的重要歷史任務，是新時期“三農”工作的重要總抓手。鄉村振興是“五位一體”的協同振興，任何一個方面的不平衡不充分發展，都會影響鄉村振興全局。在21 世紀初中國社會經濟發展中遇到的一個重大問題就是人口老齡化，2021 年10 月13 日，習近平總書記對人口老齡化現象做出了重大指示［1］，各級黨委和政府要高度重視并切實做好人口老齡化工作，落實國家積極應對人口老齡化戰略，要大力弘揚孝敬老人的中華民族傳統美德，建立健全相關法律制度，維護老年人合法權益，做到老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安，讓所有老年人都能安享晚年。

1 農村人口老齡化現狀

根據國家統計局公布的2020 年第七次全國人口普查數據顯示［2］，中國60 歲及以上的人口為26 402 萬 人，占 比18.75% ，其中65 歲以上 人口為19 064 萬人，占比13.55%。與2010 年第六次全國人口普查數據相比，增加5.44%。同時老年撫養比達19.7%，總撫養比達45.9%。人口老齡化是全社會面臨的重要挑戰，隨著國家產業升級、工業化和城市化的發展推進，農村大量的青壯年人口涌入城市，特別是中西部欠發達地區的農村青壯年人口向東部發達地區的省際遷移，加快了農村地區人口老齡化的速度，導致農村地區的老齡化率高于城市地區［3］。其中2010 年第六次全省人口調查統計結果顯示，中國農村地區60 歲及之上總人口占比為14.98%，比城鎮居民高3.29%。在中國農村老齡化發展水平程度不斷加劇、老齡化發展趨勢不可逆轉的背景下，農民已成為適應國家解決社會養老嚴峻挑戰的重點和難點所在。因此，中國在《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》中提出了相關養老保障及服務的要求，而中國農村養老問題在當前狀況下緊缺的是國家法律體系的保障和規范，盡管國家為了治理人口老齡化問題出臺了一系列的舉措，學者為解決養老問題提出過諸多建設性的意見，但大都是基于公共管理層面而且是重城鎮輕農村的政策性建議，關于農村養老問題的解決從法學層面的研究鮮少，故本研究擬從農村養老保障的法制化層面出發，針對中國農村養老的困境，深入分析當前法律亟需解決的問題，提出改進和完善的建議。

2 農村養老保障存在的法律問題

2.1 缺乏農村養老保障基本法

當前農村養老保障的法律主要有《憲法》《社會保險法》和《老年人權益保障法》，因此在中國農村養老保障的法律規范體系中，立法保障尚不夠完善且農村養老法律保障體系較為分散。在《憲法》第四十五條規定中國老年人享有社會保障的權利，但是憲法是從原則上和根本上予以保障，并且無法直接適用于司法實踐中。《社會保險法》第二十五第三款規定，享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭60 周歲以上的老年人和未成年人等所需個人繳費部分，由政府給予補貼。這部法律主要圍繞全社會的保險進行，且大多是綱要式和原則性的條款，涉及到老年人的大多數是基本的醫療保險和繳費原則，對于養老的根本性保障還相差甚遠。《老年人權益保障法》被認為是關于養老服務的標志性法律［4］，主要從家庭贍養與扶養、社會保障服務與優待等方面進行規定，大多數條款是大面的和籠統的，并沒有針對性地指出農村老人的養老保障問題且在實際中，農村的實施效果也遠不如城市地區。因此在中國涉及農村養老保障方面的問題缺乏上位法和專項法的規制和保障，存在有無法可依和有法難依的情況。中國農村養老保障的主體是養老金制度，支柱是政府的強制性養老保險制度，輔之以對特殊困難群體的補貼和救助制度。對于制度實施大多以規范性文件為主，部分規章輔助，僅有《老年人權益保障法》作為中央層面的法律予以規制，并且在地方也是如此，多以政策和規章形式出現，規范性法律文件立法層級低，實施效果不好，故中國急需完善的養老保障法律促進農村養老事業的發展，以促進國家鄉村振興戰略的有效推進。

2.2 缺乏農村養老保障精神層面的完善立法

《憲法》中規定社會保障的權利，實際上是給予老年人最低的生活保障。在《民法典》中規定了子女有贍養父母的義務，主要也是給付贍養費的義務，因此《憲法》和《民法典》規定的是從物質方面對老年人予以保障。實際上在農村地區的老人，缺乏文化娛樂活動，農村娛樂方面的基礎設施匱乏，同時由于農村青壯年勞動力外流，在外地打工的子女忽略了對留守在家鄉老年人的關心，所以農村地區的老年人精神世界十分匱乏。如2015 年廣州出現了令人震驚的“毒保姆”事件，保姆毒殺70 歲雇主。這在一定程度上也說明子女缺乏對老人精神世界的了解，與老年人缺乏及時的溝通，以致出現保姆虐待老人的現象。《老年人權益保障法》第十四、十八、三十七、七十二條均規定了要關心老年人的精神世界，豐富老年人的精神文化生活，這意味著在法律層面開始要求關注老年人的精神生活，但實際上這是一種帶有呼吁意味的條款，并未規定違反這些條款的懲罰性措施。地方也出臺了相應的條例，如2017 年福建省出臺了《福建省老年人權益保障條例》，第四、十五、四十三、四十九和六十五條出現了對老年人精神層面的規定，但實際上也只是對《老年人權益保障法》的部分完善。農村老年人文化活動較城鎮地區更為貧瘠，更加需要國家從立法層面予以關注，并對相應的條文予以完善以便更好地對老年人進行養老方面的保障。

2.3 農村養老保障法律實施效果不佳

農村養老保障服務建設發展落后于城市，農村養老保障服務法律實施效果不佳的問題是客觀存在的［5］。政府是提供社會保障服務的主體，也是養老保障服務的主體，但政府在落實養老保障的過程中通常會出現實施效果不佳。如養老保障服務建設的責任往往是落在鄉縣政府的頭上，但是鄉縣政府的財政能力與對這方面進行建設的能力是不相匹配的。迄今為止，尚沒有統一立法對相關政府支出責任進行界定，各級政府的財政安排幾乎都是通過相關政策性文件來決定［6］。此時需要立法對政府責任的界定和財政支出的內容進行規制，然而在上級政府出現缺位的情形下，下級政府難以對養老保障的措施予以真正的落實，出現雷聲大雨點小的狀況。如在行政給付方面，針對政府購買社區養老服務，由于沒有明確的法律和政策對支出比例予以規定，政府對城鎮給予的補貼往往大于農村地區。政府對養老服務工作做得好的地方予以獎勵，一般而言做得好的地方是本身養老建設就相對較好的地方，就導致做得好的地方越來越好，做的不好的地方如農村就越來越差，實際上落實到農村的養老保障實施效果就不言而喻。中國對于養老建設的支持不足，雖然中國的養老保障服務事業已經開展多年，但與現實需要相比仍然相差較大，如據福建省第七次人口普查公報顯示，全省常住人口中，60 歲及以上人口為663.78 萬人，占15.98%。與2010 年第六次人口普查相比，上升4.56%。2020 年的數據顯示，福建省老年人養老咨詢服務管理機構和設備數量1.4 萬個，老年人養老咨詢服務床位數量24.75 萬張，老年人健康咨詢服務設備基本涵蓋都市社會和72.1%編制村，每千名老人享受健康床位數37.1 張。盡管與往年相比已有長足的進展，但實際需求比供給要大很多，而且農村養老服務設施覆蓋率比大中城市低近1/3，說明農村實際建設沒有達到相應的效果。

2.4 贍養人缺乏履行贍養義務的法律意識

在農村，老年人缺乏行使養老權利的意識，贍養人也缺乏履行贍養義務的法律意識。農村老人缺乏對法律知識的了解，很多老年人守舊的思想嚴重，在自己的權益受到侵害時不知道如何進行救濟，運用法律維權的意識淡薄［7］，如2006 年，71 歲老人李召坤為解決自己的養老問題，放火燒山以求在監獄中進行養老，這種看似荒誕的事件實則隱藏著老人對法律知識知之甚少事實。根據國家衛健委及北京協和醫學院所做部分研究數據顯示，2015 年，中國65至85 歲以上老人的自殺率是一般人群的2.75 至7.08 倍，其中，農村自殺率顯著高于城市，男性自殺率高出女性近8 倍。這些老人自殺的原因有患病、喪偶、失能等，其實歸根到底是子女對父母贍養的缺位導致老年人出現孤獨和無助感，對老年人的精神世界缺乏了解而導致自殺。農村地區老人去敬老院意味著子女不孝順，贍養人和老人會因為大家的非議拒絕去敬老院，所以農村通常會選擇家庭養老這一模式。但由于農村空心化嚴重，老齡化程度高，外出務工子女的生活壓力越來越大，贍養人對農村老年人的精神世界關心也越來越少，所以單靠家庭養老模式在農村實行越來越困難。加之農村養老問題過多地依賴于道德來約束，導致子女乃至相關機構并沒有意識到其法律屬性，從而削弱了法律在養老保障上面的效力［8］。

2.5 缺乏相應的養老保障救濟途徑

《民法典》總則規定，成年子女需要履行贍養、扶助和保護父母的義務。對父母承擔監護責任的子女，縱使監護資格被法院撤銷，也依舊需要承擔扶養和贍養父母費用，履行扶養和贍養的費用。《刑法》中規定對父母負有扶養義務而拒不履行扶養義務以遺棄罪論處。《民法》和《刑法》涉及的往往是贍養人不履行物質養老的義務需要承擔的責任，卻未規定不履行精神慰藉義務的內容，就容易導致受到精神傷害的父母無法尋找合適的救濟途徑來行使自己的養老權利。《老年人權益保障法》中規定子女要對父母履行精神慰藉的義務，但這一針對贍養人精神贍養義務的規定，因為缺乏強制性的責任追究機制而被普遍認為，該規定將精神贍養法律化，僅僅是一種宣示而不具有現實可操作性，無法在實際生活中真正發揮作用［9］。根據《行政訴訟法》的修改，行政訴訟包含了撫恤金給付等產生的糾紛，但諸如社區居家養老服務補助等爭議仍處于行政給付訴訟受案范圍之外，使得老年人在尋求公立救濟時缺乏明確的依據和途徑，不利于保護其權益實現［10］。中國社會崇尚“無訟”，這種觀念在農村老年人的心中更為甚之。即使在法院提起訴訟，救濟的也是老年人的物質性權利，當老年人的精神受到侵害時，法律無法提供良好的救濟途徑，而且強制履行精神慰藉義務在實踐中也是一大難題。

3 農村養老保障法律體系的對策

農村養老是一個體系問題，既關系到老年人的權益保護，又關系到農村發展，是鄉村振興的重要內容之一［11］。根據十九大報告提出來的關于決勝于全面同步建設小康社會、分為二個發展階段來完成中國第二個百年的歷史交匯期任務的重大戰略任務安排，中央鄉村工作會議所確定下來的關于實現中國鄉村偉大復興的戰略任務的階段性目標任務，中國農村到2035 年，農村偉大復興將取得決定性進步，農業農村現代化基本實現。同時鄉村振興戰略提出，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續多層次的社會保障體系。而農村養老保障體系的建設是鄉村振興戰略的重要內容，也是社會保障體系的重要內容，故應以鄉村振興為契機，大力繁榮農村老年人生活服務，為農村老年人實現美好生活愿望奠定現實基礎［12］。

3.1 頒布農村養老保障單行法

由于農村養老保障的法律體系不夠完善，故頒布農村養老保障單行法律是解決農村問題思路之一。頒布農村養老單行法的目的，就是要區別于城鎮養老的規范性法律文件。考慮到農村老人沒有養老和退休養老保險，為了更好地提高農村老人晚年生活質量，解決農村老人看病難、看病貴的問題，《社會保險法》中關于農村養老保險的問題過于籠統和寬泛，應該單行頒布新型農村社會養老保險法律［13］，提高立法層級，全面提高農村養老保險在農村地區的覆蓋率，全面發揮農村養老保險制度在農村養老保障中的作用，從而促進鄉村振興戰略的實現。 頒布農村養老保障單行法內容要進一步完善，過去的法律主要強調家庭責任，而新的法律更強調社會保障、社會服務、社會優待等。如《福建省老年人權益保障條例》第二十七條第二款規定獨生子女的父母年滿60 周歲，患病住院治療期間，用人單位應當支持其子女進行護理照料，并給予每年累計不超過10 d 的護理時間，護理期間工資福利待遇不變。這一條款正是強調針對老人養老問題，社會應該基于更多且更實際的保障，養老不僅是家庭責任也是社會責任，需要家庭與社會一同關注、一同保障。

針對老人精神養老方面，由于現階段立法大多數針對物質養老問題，對精神養老方面涉及較少，一旦贍養人不履行精神贍養義務導致出現不良后果，缺乏相應的認定標準和處罰措施，導致在司法實踐中出現認定難和執法難的問題，故應予以完善。如當贍養人不履行贍養義務致使老人出現心理問題進而引發自殘、自殺等行為時，應該制定相應的強制性懲罰措施，包括但不限于強制履行、罰款、拘留等措施，以便老年人精神慰藉權利的行使與實現。故單行法應針對農村老年人的實際情況和農村地區空心化的現實進行立法，從而真正實現老有所依。

3.2 政府充分發揮農村養老保障的主導作用

面對現階段農村養老的困境，應把政府責任的規范化作為執法制度重點，以規范化解決明晰性，以程序化促公正性，在中國養老保障法律關系中，政府在相當長的時期內還會居于絕對主導地位［14］。在農村地區經濟發展才是第一要義，農村老年人由于大部分文化程度不高，普遍以種地為生且生活水平較低，故應牽頭加快發展農村經濟，促使經濟轉型。對有就業意向的農村老年人，政府可以與企業合作為其創造就業崗位，豐富農村老年人生活的同時還能提高收入，乘著鄉村振興戰略的東風，著重關注“三農”問題，結合各地實際情況，發展多種經濟類型。政府作為農村養老保障的主體，要加大對農村養老的財政支持，政府的財政支持是社會保障發展的關鍵，政府需要承擔不可或缺的財政責任，既要加大中央政府財政投入力度，適時適度提高基礎養老金補助標準，動態調整社會保障資金支出比重，又要拓寬外部資金籌措渠道，協調配套資金的落實［15］。基層政府應提升其管理能力和水平，提高對農村養老的關注，豐富農村養老基礎設施建設，提高農村現有養老資源的質量和效益，促進農村養老機構、醫療衛生、娛樂文化等事業建設與發展。如在對農村老年人的實際情況登記造冊后，關注老年人的真實需求，積極引導農村剩余勞動力加入地方專業的養老服務隊伍，培養養老服務人才，定時為農村老年人上門服務，為其解決與社會脫軌的問題。總之地方政府應加快調查、盤點當地農村養老現狀、困難與缺口，融入鄉村振興發展進程［16］。

3.3 加大養老保障法律宣傳

隨著人口老齡化趨勢不斷加深，國家出臺了相關法律法規及政策解決現階段老年人面臨的問題，侵害老年人權益需要承擔相應的法律責任，政府針對養老問題也在不斷更新措施，但從近些年媒體報道的社會養老問題的案例可以發現，許多農村地區的老年人在自己權益受到侵害時，不知道如何運用法律武器來保護自身權益，甚至不知道這些行為侵害了自身權益，因此要加強對老年人權益保障的法制宣傳。在一些偏遠農村地區，由于經濟不發達，老人文化水平較低，運用法律維權的意識比較單薄，再者由于對國家和政府的法律法規及政策的宣傳力度不夠或者出現空檔，導致許多老人并不了解當前國家保障養老的最新動向，許多老人權益受到侵害時運用道德進行譴責，但沒有及時運用法律，因此有必要加強對農村養老保障的法制宣傳。

地方司法部門和行政部門可以將涉及到農村養老的法律法規、政策和案例匯編成冊，先將各單位的主管人員作為宣傳普法的首要對象，促進其學習養老保障法律體系，運用法律思維解決問題。再將普法宣傳材料分發至基層法院和政府，最重要的是村委會，村委會以召開村民宣傳會、張貼相關材料、上門普法等方式對農村老人進行普法，涉及家庭暴力、精神虐待、子女遺棄等不履行贍養義務的行為著重宣傳。同時在農村設立普法工作站，推進普法工作，增強農村老人正確的法治觀念和必要的法律知識，提高其權利意識［10］。如2021 年6 月福建長汀縣縣委在南山鎮人口集中區懸掛橫幅、擺放展板、設置宣傳欄，發放宣傳資料和法治宣傳物品，開展《鄉村振興促進法》普法宣傳活動，對老人關心的養老保險和農村土地等政策一一進行解答。

3.4 完善農村養老的救濟途徑

老年人可以將《老年人權益保護法》作為法律依據，對贍養人不履行贍養義務的行為提起訴訟，但許多農村老人由于身體或經濟原因無法真正實現向法院尋求救濟的方式，因此法律援助就顯得尤為重要。根據《福建省法律援助條例》第十一條規定老年人請求侵權賠償屬于法律援助的范圍，應當將全部農村老年人逐步劃分為法律援助的對象，才能更好地實現對農村老年人的保護。法律援助包括但不限于老年人認定享受養老服務主體、補助發放問題、訴訟費用減免等內容，如福建省發布“老年人因合法權益受到侵害提起訴訟，交納訴訟費有困難的，酌情給予緩交、減交或免交。老年人需要法律援助，又無力支付律師費用的，依照《福建省法律援助條例》辦理”。加大對法律援助的資金支持，加大對農村地區的投入，呼吁律師、法官、法學生等法律人才加入農村養老法律援助的隊伍。

4 小結

農村是新時代中國經濟發展的重要增長極，但也面臨著經濟發展落后、不平衡以及比城市更嚴峻的應對人口老齡化難題，本研究著重從法律層面分析農村養老面臨的難題，雖然現在有許多法律針對全體老年人的養老權益做出許多保障措施，但這些法律沒有完全適應農村的發展。人人都會步入老年時期，需要國家和政府針對農村地區的現實情況，在鄉村振興戰略的推動之下積極完善養老保障的法律體系和實施體系，從而正式開啟中國農村養老保障法制體系建設的新格局。