區縣級國土空間水系專項規劃的轉型探索
——以《深圳市龍華區碧道規劃》為例

文／張 喬 上海同濟城市規劃設計研究院有限公司 主任規劃師 高級工程師 注冊城鄉規劃師

高傳龍 上海同濟城市規劃設計研究院有限公司 副主任規劃師 工程師 注冊城鄉規劃師

黃建中 同濟大學建筑與城市規劃學院 教 授 博士生導師（通訊作者）

引言

新形勢下伴隨著國家治理體系的結構性調整，我國的空間規劃迎來了一場前所未有的自上而下、全面而深刻的變革[1]。2019 年5 月，中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（下文簡稱《若干意見》）正式出臺，這一里程碑事記標志著國土空間規劃體系頂層設計基本確立[2]。我國當前國土空間規劃工作實質上進入了整體探索完善、各級同步推進的特殊過渡時期[3]，學術研究和實踐探索多集中在省市級層面，區縣級作為國土空間體系建構的基本單元，是中央事權向地方事權過渡的“界面”[3]，在實踐過程中、區縣級國土空間規劃面臨著上層次規劃指導缺位、管控內容與力度未明、下層次規劃亟須指引等現實問題[4]，需要深入研究。

文章基于實施的視角，提出從聚焦要素的開發利用到注重空間多元價值；從藍圖式到多層次、多方式傳導與管控體系；從橫向協調到綜合治理三個方向的轉型思路，并以深圳市龍華區碧道規劃為例，探索區縣級國土空間專項規劃的實施范式，以期為其他地區的專項規劃提供思路和參考。

1 區縣級國土空間水系專項規劃的作用與實踐困境

1.1 區縣級國土空間水系專項規劃的作用

《若干意見》指出“五級三類”的國土空間規劃體系，并強調國土空間總體規劃是相關專項規劃的基礎；明確了相關專項規劃之間相互協同，并與詳細規劃做好銜接的關系。在編制工作中要體現戰略性、提高科學性、加強協調性和注重操作性[5]。同時根據層級差異，分級分類施策，其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性[6]。

區縣級水系專項規劃是深化國土空間總體規劃的重要專項規劃，是上傳下導的重要環節，側重實施性。

1.2 區縣級國土空間水系專項規劃的現實困境

1.2.1 聚焦局部要素、忽視空間多元價值

長期以來的規劃建設實踐表明，傳統工程技術型的水系專項規劃在某種程度上表現出考慮局部的價值，側重于河渠、湖泊、水庫等工程建設[7]，而對環境美學、公共服務、社會經濟、公共健康等方面關注不足[1]，使得空間資源的多元價值不能有效釋放。

1.2.2 上位規劃指導缺位、實施層面傳導有待加強

目前，多數國土空間規劃尚在編制過程中，使得專項規劃處于缺乏上位規劃指導的過渡狀態，面臨上位發展導向、底線約束條件和管控力度不明，下位的規劃及建設又亟須指導的尷尬境遇[4]。與此同時，在實施操作中，又往往難以面對發展的不確定性，對下位規劃和建設指導乏力。

1.2.3 橫向協調困難、空間治理機制有待創新

水資源環境要素本身錯綜復雜，其事權事實上又分屬水利、住建、自然資源等多個職能部門管理[8]，不同編制主體編制的水鄉專項規劃存在著法律依據、技術標準、規劃事權間的沖突[9]以及利益訴求難以平衡的問題。

2 區縣級國土空間水系專項規劃的轉型

2.1 從聚焦要素的開發利用到注重空間多元價值

長期以來，傳統專項規劃聚焦自身領域的要素開發利用，各說各話。國土空間規劃體系下，已形成了需要建立以生態文明為基礎的規劃認識論和價值觀的共識[10-12]，有學者進一步強調，不能將生態文明簡化理解為靜態、絕對的生態保護，而是要重視自然資源屬性、資產與資本屬性、人文社會屬性等多重價值屬性[1]，實現高質量的發展[13]。

2.2 從藍圖式到多層次、多方式傳導與管控體系

傳統規劃的傳導和管控是基于藍圖式的，是一種通過對用地分類、邊界管控、指標管控等圖式化的管控體系[2]。國土空間規劃體系的水系專項規劃需要建立多層次、多精度、多方式的綜合傳導和管控體系，實現從單一目標導向向空間地域綜合治理的轉變，從而增強專項規劃的實施性[11]。

2.3 從橫向協調到綜合治理

與傳統規劃不同的是，國土空間規劃實現了真正的“縱向到底”和“橫向到邊”[14]，既要落實國家戰略，又要兼顧地方發展需求[2]，強調“自上而下，上下聯動”的原則[15]，構建上下銜接的縱向傳導體系，協調橫向關系，從而建立協同責任機制[4]，實現治理能力現代化。

3 實踐探索——深圳市龍華區碧道規劃

改革開放四十余年，龍華區在深圳過往的發展中，承擔著傳統工業大區的角色，尤以電子信息產業為突出特征，2019 年其產值占全區工業總產值的66%。新時代，龍華區迎來了大灣區建設的歷史轉折點和深圳市建設全球創新城市的契機，進入提檔升級的轉型階段，將由傳統的工業化向第三產業發展轉型、由低端制造向科技創新轉型。

廣東省自2018 年以來從省市層面大力推進碧道規劃建設工作，碧道規劃成為龍華區提質更新的重要抓手。

3.1 突出規劃引領、重視多元價值

碧道規劃的本質在于“碧一江春水，道兩岸風華”，以高標準、高品質的碧道建設為抓手，以水為魂，統籌山水林田湖草生態要素，兼顧生態、安全、休閑、文化、景觀、經濟和社會多種功能[16]，激發兩岸活力、釋放多元價值。規劃從生態與安全、活力與業態、休閑與空間三個維度構建五大系統（即河岸安瀾的安全系統、藍綠交融的生態系統、公共開放的休閑系統、繽紛薈萃的文化系統、水城融合的產業系統），形成“安全的行洪通道、健康的生態廊道、秀美的休閑漫道、獨特的文化驛道、綠色的產業鏈道”[17,18]（圖1）。

圖1 碧道“五道合一”示意圖（圖片來源：《深圳市碧道設計導則》（試行））

3.1.1 強化安全與生態價值

采用工程和非工程措施，保障龍華區碧道河湖庫的防洪及內澇標準，保障碧道水安全目標的實現。工程方面，岸墻除害，消除老舊擋墻的安全隱患。非工程方面，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”有機結合的水系統，緩解城市內澇，構建區域生態海綿。

由于上位國土空間總體規劃尚在編制中，規劃采取向上延伸和向下細化的策略。向上基于上輪總體規劃和國土空間總體規劃階段成果確定的生態紅線及管控要求，對接區域生態格局，形成在地化的特色生態空間。向下基于用地現狀和國土空間法定圖則，厘清現狀藍線與城市建設的沖突情況，有序推進暗渠復明、藍線還原工作，編織連續系統的藍綠網絡。

3.1.2 提升休閑與景觀價值

規劃從空間景觀、交通設施和公共服務設施三個層面著手，通過營造高品質的城市空間景觀序列、建立優質完善的交通和公共設施系統來提供相應的休閑與游憩空間。景觀方面包括開放空間與重要節點打造、濱水景觀和碧道岸線打造；交通設施方面包括特色慢道系統、軌交與碧道銜接點、停車場等；公共服務設施主要包括驛站、公廁等。

3.1.3 導入經濟與文化價值

結合產業親水需求的強弱程度，構建“水上經濟”“水岸經濟”“水城經濟”的“水+”主題經濟功能區，引導綠色高端的現代產業向濱水空間集聚。

對照龍華區水質情況分布圖以及高污染、高能耗工業企業核密度分布圖，劃分重點減排區和深化減排區，并分區采取治理措施。

梳理碧道規劃范圍內的歷史文化資源、市區級重點文體設施等要素，對其進行活化保護、傳承和利用，并通過碧道慢行系統串聯、景觀界面優化提升等措施，讓文化與生態、生活、生產交融，串珠成鏈，共同構筑龍華文化體驗長廊。

3.2 建立多層次、多方式的傳導與管控體系

《龍華區碧道規劃》是處于上傳下導關鍵環節的專項規劃，以《深圳市碧道建設總體規劃》為依據，深化全區層面碧道體系的整體空間布局與建設安排，充分對接并納入《龍華區國土空間分區規劃》，實現對重點地區碧道詳細規劃和項目建設的約束與指引（圖2）。

圖2 《龍華區碧道規劃》在規劃體系中的定位（圖片來源：作者自繪）

3.2.1 基于事權構建剛柔并濟的指標體系

由于碧道范圍涉及到職能部門的事權，根據碧道建設范圍劃分的三個層次（核心區、拓展區、協調區）、五大系統，制定指導性和約束性指標。其中涉及生態與安全的部分，采取剛性控制的方法保障底線；涉及文化、產業和休閑的部分，依據事權情況、必要性，提出建議性要求（表1）。

表1 不同范圍建設指引要素表（表格來源：作者自繪）

3.2.2 基于規劃意圖的圖式化引導

不同功能類型的碧道對兩側用地功能、活動特征以及空間形象都有不同的要求和建設目標，同一河流和湖庫也可以根據分段實際情況劃分不同碧道類型段落。龍華區碧道類型以城鎮型為主，局部為都市型（商業商務型）或郊野生態型，考慮到較為復雜的城鎮特征，將城鎮型細分為四個子類型，包括：公共活力型、文化體驗型、休閑游憩型、創新創意型（圖3、圖4）。規劃采用圖式的語匯對碧道功能、長度、定位進行向下傳導。

圖3 河流碧道功能分段圖（圖片來源：作者自繪）

圖4 湖庫碧道功能分段圖（圖片來源：作者自繪）

3.2.3 面向實施的分區管控指引

為保障龍華區碧道規劃的落地性，加強對碧道建設項目的指引，采取分區建設指引的方式確保規劃的上下傳導作用。規劃以國土空間總體規劃、法定圖則和城市更新計劃為底圖，提出總體定位、空間結構指引、生態與安全、活力與業態、休閑與空間層面的設施要求，指導下一級的碧道建設工程項目。

3.3 尋求治理創新、構建多向聯動機制

3.3.1 明確事權范圍

按照“一級政府、一級事權、一級規劃”的原則，劃定事權范圍，明確權責。龍華區碧道規劃將建設范圍劃分為三個層次，即核心區、拓展區和協調區。核心區為水務主管部門事權范圍，拓展區和協調區涉及發改、自規、城市更新、文體等部門事權（圖5、圖6）。

圖5 河流型碧道建設范圍示意圖（圖片來源：《深圳市碧道建設總體規劃（2020—2035）》）

圖6 湖庫型（非水源型）碧道建設范圍示意圖（圖片來源：《深圳市碧道建設總體規劃（2020—2035）》）

3.3.2 構建多向聯動機制

（1）“河長制”和“碧道辦”組合拳

龍華區從區到街道構建兩級河長制和碧道辦組織體系，每級河長由該級政府主要同志作為負責人，從而加強碧道工作的協調性。碧道辦則將同級相關職能部門、街道人民政府等相關部門納入工作小組。以河長制推進碧道規劃的組織、協調、考核等工作，以碧道辦推進碧道規劃的工作落實。

（2）責任規劃師和駐場制度

通過組建規劃、水利、水務、產業、交通等方面專業技術負責人，成立責任規劃師制度，負責碧道規劃后續建設項目的顧問工作，保證碧道規劃得以更有效地向下傳導。此外，還派駐現場駐場人員，負責現場技術問題的服務，通過建立聯系人制度、工作周報制度和研討制度，實現與相關部門、碧道設計單位的有效溝通和全程參與。

（3）搭建高效的溝通平臺

一是加強橫縱向（區、街道級）溝通，即定期開展相關部門協商會，對最直接利益相關的職能部門采取現場溝通會的形式，參與項目的溝通與決策；對非直接相關的職能部門則采取征求意見的方式。碧道規劃將相關部門的要求和訴求納入成果，確保成果不沖突，并與部分相關部門的規劃形成良性互動，共建共享服務設施，避免規劃浪費。二是堅持公眾參與，除法定的公眾公示之外，規劃編制過程中也邀請相關領域的專業代表、人民群眾代表參與規劃、獻計獻策。

結語

《深圳市龍華區碧 道規劃》是國土空間規劃體系構建過渡階段的一次專項探索。碧道規劃以水為主線，統籌山水林田湖草各種生態要素，在堅守生態和安全底線的同時，從產業、文化、空間多元維度激發城市水系兩岸活力，實現保護和利用的協調與城市高質量轉型發展，也是區縣級層面面向實施的現代化治理創新的一種嘗試。