共同富裕背景下浙江省遠郊型村莊規劃實踐探索
——以寧波市萬竹村為例

文／胡明杰 寧波市自然資源和規劃局奉化分局 注冊城鄉規劃師 碩 士

孫藤峰 奉化區規劃測繪院 注冊城鄉規劃師（通訊作者）

毛磊波 深圳蕾奧浙江分公司 注冊城鄉規劃師 碩 士

1 研究背景

1.1 浙江共同富裕示范區的提出

改革開放以來，城市的知識、技術、勞動力和資本等要素高度集中發展，鄉村卻陷入了人口流失、產業凋敝的尷尬境地。要素與資源向城市的單向流動，使城鄉“二元化”問題日益凸顯。2021 年，中共中央發布《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》（以下簡稱意見），意見中提到了當前我國發展不充分不平衡問題仍然突出，區域發展水平和收入分配差距仍然較大，促進全體人民共同富裕是一項長期且艱巨的任務。

近年來，作為沿海發達地區的浙江省在探索解決發展不平衡不充分問題方面取得了明顯成效。浙江共同富裕示范區的建設，對于探索破解新時代社會主要矛盾的有效途徑和為全國推動共同富裕提供省域范例有著積極的意義。遠郊村作為發展最為落后、收入差距最大的區域，是浙江解決發展地區不平衡、建設共同富裕示范區道路上的重中之重。

1.2 浙江省村莊規劃的探索

浙江的村莊規劃演進歷程，經歷了3 個階段：一是從2003 年到2010 年的“補缺階段”，這一階段村莊規劃的主要目的是解決農村臟亂差問題，通過“千村示范、萬村整治”工程，大力推動鄉村“六化”和規劃全覆蓋；二是從2011 到2019 年的“揚長階段”，這一階段美麗鄉村示范，著力推進“四美三宜”，安吉和桐廬的“中國美麗鄉村”成為全國村莊規劃與建設的學習對象；三是從2019 年至今的“全面振興階段”，這一階段鄉村規劃新思路開始逐漸明晰，村莊規劃向國土空間規劃體系進行轉型，村莊建設從單一服務村民功能逐步轉向多元趨勢與需求，包括土地綜合整治與生態修復、建設用地的流轉與集約利用、鄉村文脈的傳承等新需求，要做“實用、管用、好用”的鄉村規劃。

2 遠郊型村莊的定義與困境

2.1 遠郊村的定義

遠郊村是指遠離城鎮建成區，處于基礎設施服務半徑以外，區位優勢不突出，人口大量流失，建設用地閑置，工業化水平相對較低，以農業生產為主，保留了大面積山、水、林、田、湖等生產和生態景觀斑塊，表現為“半自然-自然”景觀的村莊。

2.2 遠郊村的發展困境

遠郊村由于遠離城區，普遍存在以下幾個問題：一是仍以小農經營的生產方式為主，農地分布零散，農業專業化、規?；⒓s化水平不高；二是年輕壯勞力流失、老齡化加劇，村莊智力的流失又導致農業轉型慢、科技推廣難等問題；三是由于區位優勢不突出，村莊轉而大力發展生態旅游，旅游項目和產品普遍存在特色不明顯、產品低端、體驗單一等問題；四是一方面土地、房屋閑置，另一方面發展要素供給跟不上，村莊公共配套設施不足，加速了村莊的破敗，村莊發展存在兩難困境；五是農村金融體系不健全，渠道少、缺口大，資金供給總量遠不能滿足農村經濟發展對資金的需求。

3 遠郊村發展的應對策略

村莊的發展離不開勞動力、土地、資本和技術等要素的保障，遠郊村的發展比之城邊村、城郊村，其區位優勢不突出、人才吸引力不足、要素保障等問題更為突出，在村莊的發展道路上，我們需要重點考慮三個方面的問題：

一是如何在人口減少、土地要素供給受限的情況下，實現村莊產業的振興、人居環境的改善和公共服務的普及。

二是如何在村莊年輕壯勞力流失的情況下，實現村莊經營模式由傳統化、家庭化向專業化、規?；约爸悄芑霓D變。

三是如何在村集體經濟差、村民不富裕、融資渠道少的情況下，滿足農村經濟發展對資金的需求。

3.1 策略一：空間精明收縮，科學重塑人地關系

隨著人口逐步減少和村莊逐漸衰退，土地資源的合理退出和優化重組是維持遠郊村活力和區域效率的唯一選擇。為此，遠郊村應堅持人地掛鉤的集約發展思路，按照“盤活存量、適度減量、做優增量、提高質量”的原則，梳理現狀土地資源，科學重塑人地關系，繼而推動產業結構轉型升級、村莊功能優化調整。

人地關系的重塑是村莊建設的重點，需要做好以下幾點：一是梳理現狀存量用地，加快存量盤活，通過村莊閑置用房、低效用地再開發，實現村莊產業提升和經濟社會發展；二是推進以人為核心的鄉村建設，探索建立人地掛鉤，以人定地制度。通過政策引導村莊集聚，推動建設用地規模總量降低和公共服務的普及普惠；三是嚴格控制新增用地供給；四是開展農地綜合整治和農用地整理，提升耕地的數量和質量。

3.2 策略二：創新生產經營體系，重構人業協作關系

遠郊村人口與智力流失的現實情況，注定只依靠本村老齡化人口無法滿足農業農村高質量發展需要。同時，土地、房屋等要素資源碎片化的現實情況，也不利于專業團隊的導入，因此需重點做好以下幾點工作：一是需推動土地、資本、人才等要素在城鄉之間雙向流動，穩妥推進探索土地所有權、資格權、使用權“三權分置”。要素充分地流動以及權益的明確繼而帶動生產經營體系的創新，最終實現專業人做專業事，專業團隊帶領零散農戶走向共同富裕。二是建立返鄉人才激勵機制，改變優質人口從農村流向城市的單向流動格局。三是創新鄉村人才培育和引進使用機制，建立城鄉、校地之間人才培養交流合作機制，以及醫生、教師、科技等專技人員定期下鄉服務機制。

3.3 策略三：堅持共建共享，完善利益聯結機制

村莊建設覆蓋面廣，資金需求大，僅靠村民、村集體自有資金無法滿足龐大的資金需求。村莊的發展需要政府、村集體、市場主體、村民多方參與，在過程中應積極引入外部資金、整合多方資源，探索土地、資本等要素使用權、收益權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，具體操作層面需要完善主體的利益共享、義務共擔機制，注重保障村民獲取潛在收益的正當權利，并充分激勵村莊的受益主體，主動承擔建設成本并積極參與公共品供給活動。

4 寧波萬竹村村莊規劃實踐

4.1 萬竹村概況

萬竹村位于浙江省寧波市奉化區大堰鎮東北部，東臨寧波飲用水水源橫山水庫，西距國家5A 級風景名勝區溪口鎮20 公里，處于寧波“四明山-雪竇山”大景區區域內。整個村莊四面環山，生態環境良好，村莊下轄萬一、萬二、萬三和西堡岙4 個自然村。2021 年村莊戶籍人口2560 人，人口年齡中位數為58 周歲，近年來由于缺乏新興產業，年輕人口不停流失，老齡化日益嚴重。全村域現狀建設用地40.31公頃，人均建設用地為157.52 平方米，按照寧波市村莊人均建設用地110平方米的使用標準，村莊建設用地有進一步集約使用的潛力。

萬竹村產業主要為水稻、竹筍、花卉苗木、茶葉、水蜜桃與西瓜種植等，二、三產業較為落后。據統計，2020 年萬竹全村人均收入12000 元左右，集體經濟收入約32 萬元，集體經濟收入來源主要為茶山、花木、林地承包一級政策補助。根據官方統計,全國農村居民收入平均水平17131 元，2020 年浙江農村居民人均純收入31930 元，萬竹村在全國和省內都屬于“相對貧困”的村莊。

4.2 萬竹村的規劃實踐

4.2.1 空間——科學重塑人地關系

科學的人地關系是新時期遠郊村建設的重要基礎，萬竹村在重塑村莊人地空間關系與鄉村風貌上主要做了以下幾個工作：

框定規?？偭?，選取地形坡度、高程、坡向、道路交通、河流水域、居民點聚集度、耕地連片度、耕地質量、地質條件、生態紅線、植被條件等11 個因子作為適宜性評定依據（圖1），按照落實永久基本農田、生態紅線、農業適宜區及優化整合建設區的優先順序，確定萬竹農業生產區、生態保護區以及適宜建設區范圍。結合現狀農用地分析和規劃期人口規模預測，規劃劃定村居點建設用地23.5 公頃，農業空間327.94 公頃。其中，永久基本農田293.98 公頃，其他農用地面積為33.96 公頃。規劃通過撤并整合西堡岙局部、萬二（前池村居點）、萬三（西畈、青山下村居點）推動村居點宅基地復墾，復耕面積為7.88 公頃，復耕退建指標除滿足中心村集中建設用地需求外，結余指標城鄉統籌使用，指標收益用于村莊建設資金平衡。

圖1 國土空間的適宜性評價——單因子分析（圖片來源：作者自繪）

盤活閑置存量，隨著資源要素約束加強，外部資源利用的“單程式經濟”模式，越來越不具有可持續性，做好存量利用工作是遠郊村人地關系處理的重要環節。村莊規劃以實用性為出發點，做好村內“一戶多宅”和違法用地的摸排調查，將萬竹村79 處村莊閑置用地、違法用地、零散產業用地進行分類統計。按照主體意愿、減量成本、產業類型、產出效益等因素進行減量化篩查，明確近期減量對象，選擇存量用地的減量實施路徑（圖2）。同時，基于村民問卷調查的數據，針對村民年齡結構偏大的特性，利用村內現狀閑置用地，按照設施的服務人群和服務半徑，精準植入醫療、養老、社會停車、村民圖書館、活動室、公園綠地等需求較大的公共服務設施，建立起基于“鄉村生活圈”的遠郊村公共服務設施，實現公共服務普及普惠，鄉村生活提質增效。

圖2 減量用地實施路徑圖（圖片來源：作者自繪）

做優發展增量。萬竹村人口雖處于逐漸減少的狀態，但建設用地供給不能只依靠盤活存量用地，由于存量用地的處理需要漸進的過程，對于民生急需類項目仍應采用增存并舉的原則，保障土地的供應。具體實踐中，規劃分類統計了村莊大齡青年集中安置、新興產業用地、公共服務配套建設的用地需求，按照“一需一供”原則精準供地,最大化節約利用土地指標，提高鄉村發展持續性。

提升環境質量。整治提升萬竹村莊風貌，強調風貌延續、整舊如舊、新舊協調。村莊的凋敝往往來自于房屋的閑置和公共空間的破舊，村莊建設以這兩點為切入點，開展了萬興路街道改造（圖3）、萬竹溪流域整治（圖4）、萬一橫樓和徐氏宗祠兩個文保點的修繕，通過重點項目以點帶面優化村莊環境，提升公共空間質量。同時，以傳統民居、美麗庭院改造為契機，將其改造為公共配套設施或發展民宿，提高萬竹村的活力和宜居性。土地整理上，積極探索“基本農田-永農儲備區-整備引導區”的分層聯動機制，村莊規劃結合國土空間綜合整治，探索零星永久基本農田退出，爭取農田集中連片，最終實現永農數量有增加、質量有提高、布局更集中、生態更優化，形成“田成方、林成行、渠相通、路相連”的基本格局。

圖3 萬興路街道改造前后對照圖（圖片來源：作者自繪）

圖4 萬竹溪一側設計前后對照圖（圖片來源：作者自繪）

4.2.2 產業——加強人業紐帶協作

萬竹村現狀村莊產業主要以竹筍、水蜜桃、高山西瓜、茶葉、花卉苗木種植等為主導，產業類別簡單，規模化、智能化較低。從萬竹村實地的人、業出發，明確萬竹村產業發展路徑：（1）發展規模經濟，進一步加大土地流轉力度和規模，以“設施化、特色化、規?；?、品牌化”為重點發展方向，積極引進農業龍頭企業和水蜜桃、茶葉等種植大戶，積極推行“企業+基地+農戶”“合作社+農戶”模式，通過專業團隊提高農業產量和農產品附加值，實現“零散”小農戶與現代農業有機銜接，將貧困戶與專業團隊精準捆綁，共享發展成果。（2）發展特色旅游產業，積極融入“四明山-雪竇山”景區，以柏坑漂流、三溪櫻花基地、萬竹溪等周邊旅游資源為依托，深度挖掘鄉間資源，通過環境整治、閑置用房改造、庭院美化，打造一批有特色、有品質的田園農家建筑，為民宿產業、農家樂產業發展提供基礎。整理優化茶田竹林，探索“生態+田園+文化+旅游”的發展模式和“地方政府牽頭+本地能人動員+市場主體經營+村民資產入股”的經營模式。（3）推行校企村合作教育和農民在線遠程教育，針對萬竹村村民專業技術程度低的問題，通過開設遠程教育課程，定期組織在線直播課以及建立微信互動平臺等，為農民提供后期學習與咨詢的平臺，同時，積極組織寧波職業技術學院、農業合作社，定期教導農民如何制作地方特色產品，形成地方品牌，讓品牌效應發揮最大作用。

4.2.3 資金——完善共籌共享機制

村莊公共配套設施完善、風貌整治提升、鄉村旅游開發等項目的開展都需要資金的保障，單單依靠村內自有資金是遠遠不夠的，為此需要積極引入外部資金、整合多方資源，建立多渠道、多元化“三農”投入格局，同時應完善利益共享機制，充分調動各方主體的積極性，萬竹村相關工作主要為以下幾點。

一是政府投入，完善外部環境。按照《浙江省財政廳等四部門關于印發浙江省財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法的通知》，積極利用政府專項資金補助、貸款貼息、建設用地結余指標收益，開展村莊公共設施建設、風貌整治提升和土地綜合整治等工作，萬竹村由于區位優勢不足，外部環境的完善是吸引社會資本投入的前提，也是遠郊村村莊建設的先期工作，這部分資金需要政府先行投入。二是引入社會資本，提升村莊活力。依托社會資本在融資、產業發展、運營管理的先進經驗，鼓勵其參與規模農業和旅游業的發展建設，帶領村民致富。三是充分利用村集體和村民自有資產、資金，發揮土地、房產等要素使用權、收益權，通過村民與專業團隊精準捆綁，提高資產收益。四是完善各項目主體的“共籌、共建、共享”機制，充分調動各收益主體參與項目的積極性。利益分享方式是項目合作成敗的關鍵要素，以萬竹村民宿項目為例，通過地方政府培育期托底，村集體、市場主體、16 戶業主公共參與項目的建設運營，明確各自職責、利潤分紅比例，最終有效推動了項目的實施（圖5）。村民自籌自建的方式，有效地減輕了地方政府的財政負擔，降低社會資本的運營風險，最大化地將發展的收益留給村民并激發其主體性與能動性。

圖5 民宿項目利益聯結機制圖（圖片來源：作者自繪）

結語

當前，我國發展不充分不平衡問題仍然突出，促進全體人民共同富裕是一項長期且艱巨的任務。遠郊村作為特別不發達的區域，具有廣闊的優化空間和發展潛力。新時期的村莊規劃，將逐步完成從原先片面關注建設空間到關注全域全要素的管理的轉變，強調規劃的實用性與落地性。本文從土地、人力、資金三個層面介紹了萬竹村在引入新興產業、多元化運作、盤活存量土地、優化空間布局、提升村莊品質、出臺保障政策等方面的實踐經驗，希望為全國推動共同富裕提供一定的借鑒。