生態文明理念在國土空間規劃體系構建中的作用與體現

王 婷

（貴陽市城鄉規劃設計研究院，貴州 貴陽 550000）

0 引言

2019年5月23日，國務院發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，這說明我國已經基本形成了空間規劃體系的頂層設計，相應理論體系日漸完善。應基于生態文明理念，創建環境保護與節約發展的國土空間格局，形成更合理的產業結構，嚴格控制土地開發程度，積極調整空間結構，完善土地開發與保護工作制度。

1 生態文明理念和國土空間規劃概述

1.1 生態文明理念

生態文明理念在黨的十八大中提出，指的是黨領導人民在進行生態文明建設的同時還要尊重并保護自然，將資源節約與環境保護擺放在生態文明建設的突出位置，以此指導社會經濟發展，使社會經濟與生態保護之間相互協調。生態文明理念強調全新的社會運作模式，通過加強對生態環境的保護，使生態文明理念逐漸滲透到社會發展的各個領域中[1]。

1.2 國土空間規劃

實際上，國土空間規劃就是對國土空間展開系統規劃分析，為國家空間的發展提供科學指導。20世紀80年代，我國開始加強對國土空間規劃的研究，起初只是開展國土規劃編制工作，隨后開始向國土綜合整治與總體規劃等方面延伸，并朝著生態化的方向前進。2019年5月23日，國務院發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，為國土空間規劃工作提供了指導與依據，采用分級分類的方式確立規劃重點與總體框架，同時強調了規劃的協調性與操作性。

2 生態文明理念在國土空間規劃體系中的作用

2.1 生態文明理念是指導國土空間規劃的重要標準

20世紀初，我國就致力于國土空間規劃的編制工作，但理論基礎不足，生態環境保護開發缺乏協調性，最終的規劃效果受到限制。如今，各項標準在不斷完善，生態文明理念已經成為指導社會發展的重要事項，國土空間規劃將會從空間層面入手，推進社會、經濟、自然以及生態等方面的協調發展，因此，國土空間規劃將生態文明理念看作是重要指導準則[2]。

2.2 培育生態文明主觀意識，創新國土空間規劃形式

國家建設不僅追求效率，也要兼顧自然與生態發展。基于生態文明理念建設國土空間規劃體系，為國土規劃提供了新的思路，能在實現我國生態文明建設的同時創新國土空間規劃方式。例如，在實際工作中需要意識到生態文明建設的意義，確保空間規劃不會給當地生態環境造成影響，并完善基礎設施，豐富國土空間規劃體系的重要理論。

2.3 確立社會生態文明建設的優先地位

正式確立國土空間規劃體系之前，應確定生態文明建設在社會發展中的重要地位，同時貫徹落實綠色發展理念，確保生態建設的工作成果不會受到任何影響。建設國土空間規劃體系的過程中，必須確保該地區的生態環境不會遭受到破壞，同時彌補以往環境發展方面的缺陷[2]。

3 生態文明理念視角下國土空間規劃體系的構建要點

3.1 基于生態文明的視角分析國土空間規劃

進行國土空間規劃時應確立生態視角，以此看待問題。生態文明理念主要包含自然、經濟、社會以及文化等多個方面內容，應以多元化生態視角探究國土空間規劃現狀以及國土空間規劃各流程關系（圖1），加強對國土空間規劃細節的有效監督和分析。

圖1 國土空間規劃各流程關系

我國南方地區生態多樣、豐富，經濟生態與文化生態發展潛力巨大，這是未來城市發展重要考慮的要素。以貴陽市為例，貴陽市委市政府提出堅持“生態立市”的基本方針，守好發展和生態兩條底線，大力實施大生態戰略行動，進一步打造“一河百山千園”自然生態格局，要求合理規劃生產、生活、生態“三生空間”，進一步優化國土空間規劃，加強對人口規模與城市建設規模的有效控制。參考其他城市的國土空間規劃體系（圖2），積極搭建大數據平臺與監督實施舉措，建立全市編制審批備案體系與國土空間規劃監督體系，搭建以國土空間規劃為主題的“一張圖”監督管理系統[3]。

圖2 國土空間規劃體系

3.2 在國土空間規劃的同時樹立生態文明價值觀

樹立生態文明價值觀，使其代替傳統的工業文明價值觀，分析國土空間規劃當中對生態文明建設有作用的內容。對此，可參考以下建議：①保持空間規劃的多樣性，提高國土空間發展的韌性，未來城市發展對自然資源利用提出了多樣化的要求，且城市產業布局、空間景觀等方面都要滿足多樣化需求。②保持國土空間規劃的包容性，各部分生態系統要相互平衡，不能出現相互排斥的問題，例如，公共服務設施要合理布局。以往工業發展強調集中布局，但是在生態文明主題下，國土空間規劃強調將設施分散到實際社區中，讓服務設施能夠和社區之間形成整體，以雙方較強的關聯性提高社區服務水平[4]。

3.3 確立國土空間規劃總框架

依據國土空間規劃體系架構（圖3）完成國土空間規劃框架編制，從中得知國土空間規劃一般會涉及較多領域，所涵蓋的內容復雜且多樣化。在總體規劃方面包含全國、省級、市級、縣級、鄉級五級國土空間規劃，專項規劃中內容較多，如耕地保護、濕地保護、水利設施、交通設施、海洋保護以及能源設施等方面的專項規劃內容。

圖3 國土空間規劃體系架構

建設空間規劃整體框架期間，必須充分認識生態文明建設的重要性，加強生態文明保護，將發展理念落實到具體工作中。樹立環境保護的發展理念，遵循生態環境保護的原則，對于生態文明與自然環境較差的區域，在開展國土空間規劃的過程中必須嚴守生態底線，筑起一道堅不可摧的生態屏障。例如，在規劃鐵路線路時，需要將鐵路沿途的路況和自然資源環境一同納入建設方案，確保鐵路建設期間做好環境保護工作，提高資源利用率，合理控制成本支出，兼顧生態文明建設理念[5]。國土空間規劃體系的構建必須以生態文明作為前提，當國土空間規劃和資源環境發生沖突時，必須確保環境保護處于優先地位。

在開展國土空間規劃工作時可以充分依靠大數據的全面感知能力，建立國土空間規劃監測評估預警體系（圖4）。對于重要控制線和重點區域，必須做好國土空間保護與開發利用等各項行為的動態化監測評估，如果在監測過程中發現了違法開發保護邊界的情況，或者出現了約束性指標風險，系統將會及時做出預警，并從綠色、共享以及創新等方面出發，做好國土空間規劃情況的定期評估與分析工作，通過大數據與信息化手段落實各方面的職責，使國土空間規劃決策更加科學。

圖4 大數據國土空間規劃監測評估預警體系

3.4 評價資源環境承載力，集聚開發提升空間效益

基于生態文明理念的科學指導，國土空間規劃工作的實施將協調社會經濟發展和生態環境保護之間的關系，以不破壞環境為前提奠定國土空間規劃基礎。對資源環境承載力做出評價，以評價結果為參考，設置規劃方案，全方位地保護生態環境，提高國土空間安全指數和人民群眾美好生活幸福指數。加強對資源環境承載力的研究，例如，從耕地資源、礦山資源、土壤資源等方面入手，確保環境承載能力評估的真實性與準確性，以評價最低的內容為突破口制定空間規劃方案，使國土開發規模和開發強度不會超出資源環境實際承載能力。

依靠大數據平臺進行資源環境承載能力的監測與預警分析，將所有關于資源環境承載能力的監測數據集成在一起，對土地資源、生態環境、自然災害、水資源等要素做出動態監測預警，實現環境承載力監測預警機制的常態化。在環境承載力監測與評估的過程中，借助大數據與AI技術可全方位地監測國土空間規劃的實施效果，例如，對手機信令數據集成，合理分析該地區的人口聚集度與遷入遷出情況，并以AI技術為前提展開影像變化區域信息的提取分析，合理探究違法圖斑的分布情況。

當前我國在國土空間規劃期間存在著資源緊張以及適宜開發資源有限的問題，有必要遵循“集聚開發”的原則，實現空間效益的最大化。具體來講，就是在空間有限的情況下保護生態環境，實現國土空間的充分開發。我國土地雖然遼闊，但適宜開發的資源有限，且土地空間利用率難以提升，整體效益較低，生態文明建設進程緩慢。因此，在國土空間規劃時有必要加大空間集聚開發力度，從橫向與縱向開發密度與開發深度入手，提高空間效益。

3.5 優化空間布局，高效落實國土生態保護工作

基于對主體功能區和生態功能區的合理劃分，為促進二者和諧發展，應做好空間規劃的綜合整治，使空間格局得到優化。根據生態功能區布局要求，使其同主體功能區相互協作，改善當地人口增長情況，掌握社會經濟發展造成的生態壓力，為生態保護提供支持。在城市化進程中，國土規劃工作面臨著更加嚴格的要求，生態功能區遇到了環境污染的問題，此時應科學構建空間規劃體系，應用綠色發展技術修復脆弱區，同時基于生態文明理念確立生態補償制度。在國土空間規劃工作中，應始終堅持節約與保護的工作方針，根據生態文明理念指導提高資源利用效率，對各方面工作展開精細化管理，促進產業結構的優化設計以及社會經濟的可持續發展，采用經濟補償的方式做好生態的補償，優化生態轉移支付制度，加大生態保護工作力度。

4 結語

總而言之，生態文明理念是新形勢下指導我國國土空間規劃的基礎標準，可作為空間規劃體系構建的重要理論基礎。應掌握生態文明理念的指導作用，科學確立國土空間整體框架，做好資源環境承載力的有效評估，優化空間布局，樹立生態文明價值觀，為社會經濟發展與生態文明建設提供便利條件。